Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio – N.T.A. del P.U.G. – Impugnazione – Ammissibilità  – Condizioni 

àˆ inammissibile il ricorso proposto avverso una disposizione delle norme tecniche di attuazione di un P.U.G. comunale, in quanto avente natura regolamentare, di norma non suscettibile di arrecare una lesione diretta ed immediata agli interessi del ricorrente e, pertanto, passibile di impugnazione solo congiuntamente al suo atto applicativo (nella specie, il T.A.R. ha circoscritto la possibilità  di impugnazione immediata a quelle sole  ipotesi di atti regolamentari contenenti previsioni destinate ad un’applicazione in via diretta).

Pubblicato il 27/07/2016
N. 00988/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00561/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 561 del 2009, proposto da:
H3G S.p.A., rappresentata e difesa dall’avv. Ernesto Sticchi Damiani, con domicilio eletto presso Fabrizio Lofoco, in Bari, Via Pasquale Fiore, 14;

contro
Comune di Troia;

nei confronti di
Regione Puglia;

per l’annullamento
dell’articolo rubricato con la lett. f “fascia di rispetto delle antenne radiotelevisive e sistemi di sistemi di telecomunicazioni” delle NN.TT.AA. del vigente PUG del Comune di Troia”;
di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ed in particolare, ove occorra e nei limiti di interesse, delle stesse NN.TT.AA. del vigente PUG del Comune di Troia, nonchè della delibera di C.C. n. 8 del 20.2.2004 e di tutti gli atti di adozione ed approvazione del nuovo PUG e delle dette NN.TT.AA..
 

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 giugno 2016 il dott. Alfredo Giuseppe Allegretta e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale d’udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO e DIRITTO
Con ricorso notificato il 30 marzo 2009 e depositato in Segreteria il 10 aprile 2009, la H3G S.p.A., adiva il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, al fine di ottenere l’annullamento degli atti e provvedimenti meglio indicati in oggetto. 
Con d.i.a. protocollata agli atti del Comune di Troia in data 21.10.2004, la società  ricorrente comunicava al Comune di Troia (FG) che, decorsi i termini di cui all’articolo 87, comma 9, del D.Lgs. n. 259/2003, avrebbe dato inizio ai lavori di realizzazione di un impianto per telefonia mobile (sistema UMTS) con potenza inferiore a 20 MW, su lastrico solare dell’edificio sito nel Comune di Troia, alla Piazza Episcopio n. 2/5.
In particolare, evidenziava l’istante che a distanza di molti mesi e comunque quando si era già  formato il titolo autorizzatorio tacito secondo lo schema del silenzio-assenso (art. 87 commi 3 e 9, D.Lgs. n. 259/03), con nota prot. n. 11656 del 20.06.2005, il Sindaco p.t. del Comune di Troia evidenziava che: “il realizzando manufatto¦sarebbe da assentire mediante concessione edilizia a tutt’oggi non ancora richiesta dalla Società  in indirizzo¦ ad ogni buon fine una ipotetica istanza concessoria¦ non sortirebbe positivo riscontro, ostandovi le particolari condizioni del sito prescelto, già  notevolmente gravato da preesistenti campi elettromagnetici e, per giunta, interessato dalla presenza di viciniori strutture sensibili¦ Tanto si comunica in ossequio alla volontà  dell’Amministrazione Comunale di assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti di radiotelefonia mobile nell’ambito del perseguimento di obiettivi di qualità  ed al fine di minimizzare l’esposizione della popolazione ai capi elettromagnetici”.
Quindi, con provvedimento prot. n. 12238 del 29.06.2005 il Coordinatore p.t. del III Settore del Comune di Troia diffidava la società  H3G dall’esecuzione delle opere di cui alla d.i.a. del 27.10.2004. 
In tali frangenti, con ricorso n. 1335/2005 la detta società  impugnava innanzi a questo Tribunale Amministrativo Regionale i detti provvedimenti, chiedendone l’annullamento.
Con ordinanza cautelare n. 169/2006, resa all’esito della Camera di Consiglio del 2.3.2006, il T.A.R. in epigrafe disattendeva la richiesta cautelare formulata a corredo del gravame sopra menzionato. 
Nelle more, alla luce della nota sindacale del 29.06.2005 nella parte in cui si precisava che l’istallazione dell’impianto per cui era causa avrebbe potuto essere suscettibile di assenso solo laddove, ai sensi la L.R. Puglia 8.3.2002 n. 5, fosse ricompreso nel piano e/o regolamento comunale (art. 6) ovvero nel piano annuale d’istallazione (art. 7), con nota del 27.3.2008, la società  H3G S.p.A. presentava presso il Comune di Troia il detto piano annuale d’istallazione.
Tuttavia la società  ricorrente sottolineava che, con nota sindacale prot. del 28.4.2008, il Comune di Troia manifestava “formale dissenso rispetto al contenuto del Piano Annuale di installazione dell’impianto di telefonia mobile previsto per il Comune di Troia e già  oggetto di impugnazione dinanzi alla competente autorità  amministrativa, comunicando a parte deducente il piano in questione è da intendersi a tutti gli effetti rigettato”.
In data 24.6.2008 la Società  H3G con motivi aggiunti impugnava il provvedimento da ultimo citato ed ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale.
Con successiva sentenza n. 640/2009 del 24.3.2009, il T.A.R. in epigrafe accoglieva il ricorso n. 1335/05 ed i successivi motivi aggiunti, per l’effetto annullando tutti i provvedimenti impugnati.
Ai fini del presente procedimento, in particolare, rilevava la società  H3G S.p.A. che, in data 28. 1.2009, in pendenza del detto giudizio, il Comune di Troia aveva depositato nella Segreteria di questo Tribunale, uno stralcio delle NN.TT.AA. del nuovo PUG del Comune di Troia, assumendo un preteso contrasto dell’intervento posto in essere dalla società  con la norma del nuovo PUG che nello specifico disponeva: “1. Fino all’emanazione del Regolamento di attuazione della nuova legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici (Legge 22 febbraio 2001, n. 36) rimangono valide le prescrizioni del D.M. 10 settembre 1998, n. 381 (“regolamento recante norme per la determinazione dei tetti di radiofrequenza compatibili con la salute umana”) nonchè della L.R. 8 marzo 2002 n. 5 relativa alla tutela dell’ambiente dall’inquinamento elettromagnetico connesso al funzionamento e all’esercizio degli impianti per le telecomunicazioni e radiotelevisivi. 2. Nel caso di rilascio di concessioni ed autorizzazioni inerenti l’impianto di sistemi di telecomunicazioni ed antenne radiotelevisive il Comune dovrà  attenersi al rispetto delle leggi vigenti in materia di compatibilità  elettromagnetica e protezione della salute pubblica, nonchè delle direttive e direzioni comunitarie. 3. E’ vietata l’istallazione di sistemi radianti relativi agli impianti di remittenza televisiva e di stazioni radio base per la telefonia mobile, su ospedali, case di cura e di riposo, scuole e asili nido e relative fasce di rispetto; ed entro una fascia di salvaguardia pari almeno a 500 m. Le localizzazioni degli impianti suddetti sono altresì vietate in: a) aree vincolate ai sensi del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490; b) aree classificate di interesse storico- architettonico; c) aree di pregio storico, culturale e testimoniale.”
Avverso tale disposizione normativa delle NN.TT.AA. la ricorrente promuoveva il presente autonomo e separato ricorso, in sintesi evidenziando come, con la norma qui richiamata, il Comune di Troia avesse introdotto illegittimi limiti e divieti, in contrasto con i principi normativi e giurisprudenziali in materia, evidenziati anche nella sentenza n. 640/2009.
Più nel dettaglio, venivano sollevati plurimi motivi di gravame, così sinteticamente riassumibili:
1) Violazione, falsa ed erronea interpretazione ed applicazione degli artt. 86, comma 3, 87 e 90 del D.lgs. 1. 8.2003, n. 259. Eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto e diritto, nonchè per illogicità  ed irragionevolezza dell’azione amministrativa. Carenza istruttoria. Illegittimità  derivata. Contrasto con i principi già  enunciati con la sentenza n. 640/2009. Con tale motivo di ricorso si evidenziava che l’Amministrazione comunale di Troia, depositando, lo stralcio delle NN.TT.AA del nuovo PUG aveva ritenuto sussistente una incompatibilità  dei lavori d’istallazione dell’impianto di telefonia cellulare di cui alla d.i.a del 27.10.2004, introducendo, tuttavia, dei limiti non coerenti con i principi normativi elaborati in materia;
2) Incompetenza. Violazione, falsa ed erronea interpretazione ed applicazione dell’art. 1, comma 4, lett. c, della L. 15.3.1997, n. 59; dell’art. 69, comma 1, lett. e, nonchè dell’art. 83, comma 1, lett. a, b ed e, del D.Lgs. 31.3.1998, n. 112; dell’art. 1, comma 6, lett. a, n. 15, della L. 31.7.1997, n. 249; degli artt. 3 e 4, commi 1, 2 e 3 del D.m. 10.9.1998, n. 381; degli artt. 5,8 commi 1 e 6, e 16 della L. 22.2.2001, n. 36, dell’art 13 D.Lgs. n. 267/2000; degli artt. 86 e 87 D.Lgs. 259/2003. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Carenza motivazionale. Illogicità  ed irragionevolezza dell’azione amministrativa. Illegittimità  derivata. Contrasto con i principi enunciati con sentenza n. 640/2009. In base a tale ulteriore articolato motivo di doglianza, parte ricorrente evidenziava che la disciplina afferente la materia dell’inquinamento elettromagnetico, era riservata alla competenza dello Stato, il quale aveva demandato al Ministero dell’ambiente, d’intesa con il Ministero della sanità  e con il Ministero delle comunicazioni, sentiti l’Istituto superiore di sanità  e l’Agenzia nazionale per la protezione ambientale (ANPA), la competenza a fissare i limiti di radiofrequenza compatibili con la salute umana, tenendo conto delle norme comunitarie; di talchè, l’intervento del Comune in materia doveva ritenersi sguarnito della necessaria competenza.
3) Violazione del D.M. 10 settembre 1998, n. 381 sotto altro profilo. Eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto e in diritto. Illogicità  manifesta. Violazione del principio di ragionevolezza. Illegittimità  derivata. Si evidenziava altresì che la normativa di settore assumeva come parametri di riferimento grandezze fisiche quali i valori di campo elettromagnetico generati dagli impianti e le potenze delle onde piane irradiate dagli stessi, nulla disponendo in ordine alle distanze degli impianti medesimi dagli edifici e dalle abitazioni. Al riguardo la succitata legge, aveva implicitamente ammesso, in tesi di parte ricorrente, la possibilità  di installare stazioni radio base nei centri abitativi, senza che avesse alcuna rilevanza la tipologia delle strutture prossime all’impianto;
4) Violazione, falsa ed erronea interpretazione ed applicazione degli artt. 86, comma 3, 87 e 90 del D.Lgs. 1.8.2003, n. 259; degli artt. 5, 8 commi 1 e 6, e 16 della L. 22.2.2001, n. 36; dell’art. 13 D.Lgs. 18.8.2000, n. 267; degli artt. 87 e 90 del D.Lgs. 1.8.2003, n. 259; della L.R. 8.3.2002, n. 5. Eccesso di potere per carenza dei presupposti, perplessità , illogicità  ed irragionevolezza dell’azione amministrativa, nonchè per erronea presupposizione in fatto e diritto. Difetto di istruttoria. Incompetenza. Carenza motivazionale. Ingiustizia e disparità  di trattamento. Illegittimità  derivata. Contrasto con i principi enunciati con sentenza n. 640/2009. Argomentava ancora parte ricorrente che, nello specifico, la materia era regolata dal D.Lgs. n. 259/2003 secondo cui l’istallazione degli impianti di telecomunicazioni risultava soggetta al rilascio di autorizzazione, statuendo però che “nel caso di installazione di impianti, con tecnologia UMTS od oltre, con potenza in singola antenna eguale od inferiore ai 20 Watt è sufficiente la denuncia di inizio attività , conforme ai modelli predisposti dagli Enti Locali”. Orbene, la società  ricorrente aveva ottemperato al disposto normativo, ottenendo il rilascio dei titoli abilitativi di settore sostitutivi degli ordinari titoli edilizi.
L’Ente comunale resistente restava contumace.
All’udienza pubblica in data 8.6.2016, la causa veniva definitivamente trattenuta in decisione.
Tutto ciò premesso, il ricorso è inammissibile e, pertanto, non può essere accolto.
àˆ stata infatti impugnata una norma della NN.TT.AA. al PUG del Comune di Troia avente natura regolamentare, ma di per sè priva di una autonoma e diretta capacità  lesiva della posizione giuridico soggettiva della ricorrente.
Come è noto, secondo Cons. Stato, Sez. V, 24 marzo 2014, n. 1448, “¦I regolamenti e gli atti generali dell’Amministrazione, infatti, sono impugnabili in via diretta solo in presenza di disposizioni che ledano in via immediata le posizioni soggettive dei destinatari, mentre negli altri casi l’interesse a ricorrere si radica solo in presenza di atti applicativi, e non in base a potenzialità  lesive solo ipotetiche o future (C.d.S., Sez. VI, 27 dicembre 2010, n. 9406; 6 settembre 2010, n. 6463). In altre parole, i vizi degli atti amministrativi generali risultano immediatamente contestabili solo quando di per sè preclusivi del soddisfacimento dell’interesse protetto, mentre altrimenti sono deducibili come fonte di illegittimità  derivata dell’atto consequenziale, quando sia quest’ultimo a venire impugnato – con l’atto presupposto – in quanto concretamente lesivo (C.d.S., Sez. I, 7 giugno 2010, n. 3041). ¦”.
In tema di impugnazione di fonti normative secondarie, la giurisprudenza amministrativa (cfr. ex plurimis T.A.R. Toscana, Firenze, Sez. III, 15 maggio 2013, n. 802) distingue due categorie di atti regolamentari.
Da un lato gli atti contenenti solo “volizioni preliminari”, cioè statuizioni di carattere generale, astratto e programmatorio, come tali non idonei a produrre una immediata incisione nella sfera giuridica dei destinatari; detta tipologia di regolamenti andrà  impugnata necessariamente assieme ai relativi atti applicativi (cd. tecnica della doppia impugnazione).
Dall’altro, gli atti regolamentari denominati “volizione – azione”, i quali contengono, almeno in parte, previsioni destinate ad una immediata applicazione e quindi, come tali, capaci di produrre un immediato effetto lesivo nella sfera giuridica dei destinatari; gli stessi devono essere gravati immediatamente, a prescindere dalla adozione di atti applicativi.
Sul punto, Cons. Stato, Sez. IV, 14 febbraio 2005, n. 450 parimenti distingue i ” ¦ regolamenti c.d. volizioni preliminari, che, caratterizzati da requisiti di generalità  e astrattezza, contengono previsioni normative astratte e programmatiche, che non si traducono in una immediata incisione della sfera giuridica del destinatario, a nulla rilevando che ciò possa accadere in futuro, e i regolamenti c.d. volizioni-azioni, che contengono, almeno in parte, previsioni destinate alla immediata applicazione, in quanto capaci di produrre un immediato effetto lesivo della sfera giuridica del destinatario. ¦”.
La distinzione è strumentale all’affermazione, da parte del Consiglio di Stato, della operatività  della regola della immediata impugnazione unicamente nella seconda ipotesi (regolamento volizione azione), dovendosi nel primo caso (regolamento volizione preliminare) far ricorso alla tecnica della cd. doppia impugnazione congiunta di regolamento ed atto applicativo lesivo.
In tal senso anche T.A.R. Emilia Romagna, Parma, 8 marzo 2006, n. 95: “I regolamenti possono essere autonomamente e immediatamente impugnati solo quando contengano disposizioni suscettibili di arrecare, in via diretta ed immediata, un’effettiva e attuale lesione dell’interesse di un determinato soggetto (c.d. regolamenti costituenti “volizioni azioni”), mentre se il pregiudizio è conseguenza dell’atto di applicazione concreta, il regolamento deve essere impugnato congiuntamente ad esso (c.d. regolamento costituente “volizione preliminare”).”.
Nella fattispecie in esame è stata impugnata una norma regolamentare in sè recante una previsione generale ed astratta, priva di una lesività  diretta ed immediata rispetto all’insieme degli interessi di cui è titolare la società  H3G S.p.A. nell’ambito territoriale del Comune di Troia.
In altri termini, non essendoci stato un puntuale e specifico atto applicativo della norma impugnata – in tesi asseritamente qualificata come lesiva, ma in sè recante solo una previsione generale ed astratta – l’impugnazione così come introdotta risulta destituita di uno dei suoi presupposti fondanti, in particolare dal punto di vista della sussistenza di un effettivo interesse a ricorrere concretamente leso.
Da tanto necessariamente consegue che l’impugnazione, così come svolta, risulta inammissibile.
Infine, stante la soccombenza della società  ricorrente e la mancata costituzione dell’Amministrazione resistente, non vi è luogo a provvedere sulle spese.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, Sezione I, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.
Nulla sulle spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 8 giugno 2016 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Angelo Scafuri, Presidente
Francesco Cocomile, Primo Referendario
Alfredo Giuseppe Allegretta, Referendario, Estensore
 
 
 
 

IL SEGRETARIO