Tutela dei beni culturali – Vincolo architettonico – Tutela indiretta – Prescrizioni – Provvedimento di imposizione – Contenuto – Requisiti

E’ affetto da eccesso di potere il provvedimento di imposizione di prescrizioni di tutela indiretta, ex art. 45 del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, che risulti assunto dalla p.A. senza dar conto delle ragioni ostative al recepimento di una soluzione alternativa che tenga in considerazione gli interessi dei privati, nonostante si sia riconosciuta la necessità  di tutelare i diritti maturati in capo ad essi (nella specie, il provvedimento impugnato assumeva erroneamente che l’avente diritto non avesse presentato osservazioni, nonostante fosse stata avanzata una proposta di accordo di programma, apparentemente condivisa dalla p.A.).

N. 00953/2016 REG.PROV.COLL.
N. 01039/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1039 del 2010, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Se.Ge.Co. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Gennaro Rocco Notarnicola, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, Via Piccinni, 150; 

contro
Ministero per i Beni e le Attività  culturali e Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio per le Province di Bari Barletta Andria Trani e Foggia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, entrambi rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Bari, domiciliataria in Bari, Via Melo, 97; Comune di Gioia del Colle; 

per l’annullamento
della nota prot. n. 3051 del 16 aprile 2010, successivamente pervenuta, con cui il Soprintendente per i Beni Architettonici e Paesaggistici per le Province di Bari, Barletta, Andria Trani e Foggia ha comunicato alla ricorrente l’avvio del procedimento preordinato all’imposizione di prescrizioni di tutela indiretta di cui all’art. 45, d.lgs. n. 42/2004 sull’area limitrofa all’immobile denominato “Ex Distilleria Cassano”, sito in Gioia del Colle, in cui risultano ricompresi taluni suoli di proprietà  della Se.Ge.Co, contraddistinti in catasto al fg. 43, nonchè di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguenziale, ancorchè non conosciuto, ivi compresa la relazione tecnico-scientifica della Soprintendenza; 
nonchè per il risarcimento dei danni patiti e patiendi dalla società  ricorrente per effetto dei provvedimenti impugnati;
con Motivi Aggiunti presentati il 25 novembre 2010: 
– della nota prot. n. 7979 del 2 settembre 2010, successivamente pervenuta al 15 settembre 2010, con cui il Soprintendente per i Beni Architettonici e Paesaggistici per le Province di Bari, Barletta, Andria Trani e Foggia, richiamando la propria nota n. 3051/2010 (impugnata con il ricorso in epigrafe), ha ritenuto “opportuno formulare nuovamente la proposta di tutela” indiretta di cui all’art. 45, d.lgs. n. 42/2004 sull’area limitrofa all’immobile denominato “Ex Distilleria Cassano”, nonchè di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguenziale, ancorchè non conosciuto, ivi compresa la relazione tecnico-scientifica della Soprintendenza;
nonchè per il risarcimento dei danni patiti e patiendi dalla società  ricorrente per effetto dei provvedimenti impugnati.
Con Motivi Aggiunti presentati il 21 luglio 2011: 
– del decreto del Direttore Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici per la Puglia del 26 aprile 2011 prot. n. 4026, con cui è stato imposto il vincolo di tutela indiretta ai sensi dell’art. 45, d.lgs. n. 42/2004 sull’area limitrofa all’immobile denominato “Ex Distilleria Cassano”, nonchè di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguenziale, ancorchè non conosciuto, ivi compresa la relazione tecnico-scientifica della Soprintendenza e della nota di trasmissione del decreto in parola a firma del Soprintendente per i Beni Architettonici e Paesaggistici per la Provincia di Bari, Barletta-Andria-Trani e Foggia del 9 maggio 2011 prot. 0005785, successivamente pervenuta;
nonchè per il risarcimento dei danni patiti e patiendi dalla società  ricorrente per effetto dei provvedimenti impugnati.
 

Visti il ricorso, i motivi aggiunti ed i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio per le Province di Bari Barletta Andria Trani e Foggia e del Ministero per i Beni e le Attività  culturali;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 aprile 2016 la dott.ssa Paola Patatini e uditi per le parti i difensori avv. Giuseppe Rizzi, su delega dell’avv. Gennaro Rocco Notarnicola e avv. dello Stato Ines Sisto;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO
Con il ricorso in esame, integrato da due atti di motivi aggiunti, la società  ricorrente ha impugnato il decreto del 26 aprile 2011, prot. 4026, recante l’imposizione di tutela indiretta sull’area limitrofa all’immobile denominato “Ex Distilleria Cassano”, ricadente in parte nella proprietà  della stessa, nonchè la preventiva nota della Soprintendenza del 16 aprile 2010, con cui si comunicava l’avvio del relativo procedimento.
Il predetto vincolo veniva posto, in particolare, per la salvaguardia e l’integrità  del complesso architettonico e delle relative condizioni di prospettiva, luce, visibilità , cornice ambientale e decoro del limitrofo immobile “Ex Distilleria Cassano”, già  dichiarato d’importante interesse culturale con D.M. del 26 settembre 1992, poi rettificato (riducendo l’area soggetta a vincolo) con DM 10 aprile 1998.
Premette in fatto la parte che sull’area adiacente quella già  soggetta a vincolo, in cui risultano ricompresi alcuni suoli di sua proprietà , il Comune di Gioia del Colle adottava nel 2000 un piano di lottizzazione per la realizzazione di unità  edilizie a destinazione direzionale, commerciale e residenziale e nel 2002, veniva sottoscritta la relativa convenzione.
Nel 2009, la ricorrente otteneva poi dal Comune apposite autorizzazioni per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e di allacciamento alle reti esistenti a servizio della lottizzazione, nonchè per la costruzione di cinque unità  edilizie (presentando altresì medio tempore, unitamente alla Silco s.r.l., istanza di variante unificativa della lottizzazione, in merito alla quale, con sentenza 1657/2010, la Terza Sezione di questo TAR ordinava al Comune di provvedere con atto espresso).
In tale quadro fattuale, si inseriscono quindi i provvedimenti impugnati recanti, come visto, l’imposizione di un vincolo indiretto sull’area in questione, avverso cui la parte ha articolato diverse censure riconducibili, in sintesi, a violazione e falsa applicazione dell’art.45, d.lgs. 42/2004 e dell’art. 3, l. n. 241/90, violazione del principio di affidamento, eccesso di potere per difetto di istruttoria, erronea presupposizione, motivazione insufficiente e disparità  di trattamento.
Ne ha chiesto pertanto l’annullamento, avanzando altresì istanza risarcitoria.
Per resistere al gravame si sono costituiti il Ministero per i Beni e le Attività  culturali e la Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio della Puglia, chiedendo il rigetto delle domande proposte.
In data 20 settembre 2012, parte ricorrente depositava istanza di rinvio della trattazione del merito, in considerazione del percorso avviato dalle parti (ricorrente, sovraintendenza e Comune di Gioia del Colle) nelle more del giudizio, volto alla definizione di una soluzione condivisa. 
A tal proposito, veniva formulata una proposta di accordo di programma per la delocalizzazione di parte dei volumi relativi ai due piani di lottizzazione, preclusi dall’imposizione del vincolo in esame, che era stata trasmessa alla Regione Puglia, in attesa della convocazione di una conferenza di servizi.
In vista della nuova udienza di merito, parte ricorrente, con l’ultima memoria del 4 marzo 2016, ha evidenziato che la soluzione oggetto di proposta di accordo di programma, promossa dal Comune e condivisa dalla Soprintendenza, non ha però avuto seguito. Ha quindi insistito per l’accoglimento del ricorso. 
Alla pubblica udienza del 5 aprile 2016, la causa è infine passata in decisione.
DIRITTO
Come visto in fatto, la società  ricorrente si duole dell’operato dell’Amministrazione in quanto asseritamente fondato su presupposti di fatto e di diritto del tutto erronei, nonchè privo di motivazione idonea a giustificare la formulazione delle prescrizioni di tutela indiretta sull’area in questione, atteso che non indicherebbe quali elementi – condizioni di prospettiva, luce, ambiente e decoro – possano venir compromessi dall’attività  edificatoria, nè indicherebbe le ragioni dell’impossibilità  di scelte alternative meno gravose, violando così l’affidamento ingenerato medio tempore in capo ai proprietari dell’area confinante.
Il Collegio ritiene che il ricorso sia fondato e meriti accoglimento nei termini seguenti.
Come noto, ai sensi dell’art.45, d.lgs. n. 42/2004, il Ministero per i Beni e le Attività  culturali ha facoltà  di dettare delle regole di tutela indiretta, prescrivendo distanze, misure ed altre norme dirette ad evitare che sia messa in pericolo l’integrità  dei beni culturali immobili, ne sia danneggiata la prospettiva o la luce, o ne siano alterate le condizioni di ambiente e di decoro.
Per costante giurisprudenza, (ex multis, T.A.R. Puglia, Bari, sez. III, n.1445 del 5 novembre 2015), “l’imposizione del suddetto “vincolo indiretto” costituisce espressione della discrezionalità  tecnica dell’Amministrazione, sindacabile in sede giurisdizionale quando l’istruttoria si riveli insufficiente o errata o la motivazione risulti inadeguata o presenti manifeste incongruenze o illogicità  anche per l’insussistenza di un’obiettiva proporzionalità  tra l’estensione del vincolo e le effettive esigenze di protezione del bene di interesse storico-artistico, e si basa sull’esigenza che lo stesso sia valorizzato nella sua complessiva prospettiva e cornice ambientale. Il “vincolo indiretto”, inoltre, non ha contenuto prescrittivo tipico, per essere rimessa all’autonomo apprezzamento dell’Amministrazione la determinazione delle disposizioni utili all’ottimale protezione del bene – fino alla inedificabilità  assoluta -, se e nei limiti in cui tanto è richiesto dall’obiettivo di scongiurare un vulnus ai valori oggetto di salvaguardia (integrità  dei beni protetti, difesa della prospettiva e della luce degli stessi, cura delle relative condizioni di ambiente e decoro), in un ambito territoriale che si estende fino a ricomprendere ogni immobile, anche non contiguo, la cui manomissione si valuta idonea ad alterare il complesso delle condizioni e caratteristiche fisiche e culturali che connotano lo spazio circostante”.
Ciò premesso, nel caso in esame deve rilevarsi che, a seguito delle comunicazioni di avvio del procedimento, la società  ha avuto modo di partecipare ai diversi incontri tenutisi in merito alla problematica della lottizzazione dell’area interessata dal sopravvenuto vincolo, producendo a tal fine apposita proposta progettuale in conformità  alle riflessioni sviluppate nell’ambito degli incontri. 
Tuttavia, nel verbale del 21 aprile 2011, il Comitato regionale di coordinamento ha dichiarato che “gli aventi diritto non hanno prodotto, nell’alveo del presente procedimento ex art.45, le osservazioni.” 
Tale considerazione è ripetuta nel successivo decreto regionale del 26 aprile 2011, laddove si afferma che “non sono state presentate osservazioni dagli aventi diritto”.
Tali affermazioni sono, come visto, smentite dagli stessi atti, nonchè dalla circostanza, evidenziata dalla parte e non contestata dalle Amministrazioni, dell’avvio di un parallelo procedimento diretto ad una soluzione condivisa, approvata dalla stessa Sovraintendenza, che contemperasse le ragioni di tutela vincolistica con quelle della ricorrente.
àˆ evidente quindi la ricorrenza del lamentato vizio di eccesso di potere per difetto ed illogicità  della motivazione nonchè difetto di istruttoria, atteso che nella specie, pur avendo la Sovraintendenza dato atto della necessità  di salvaguardare i diritti acquisiti in forza dei permessi a lottizzare e a costruire, “i cui volumi non pregiudicano i punti di vista dai quali godere la prospettiva della distilleria” – essendo quindi pienamente consapevole dello stato esistente al momento dell’apposizione del vicolo – ha però omesso di indicare le ragioni per le quali non è stato possibile recepire una soluzione alternativa, tra l’altro apparentemente condivisa dalla stessa Amministrazione, arrivando persino a negare l’avvenuta presentazione nel procedimento delle osservazioni degli aventi diritto. 
Invero, pur non potendosi escludere un intervento, sia pur tardivo, dell’Amministrazione atto ad impedire una compromissione del bene protetto, deve comunque ribadirsi la necessità  che siano ravvisabili e risultino percepibili dalla motivazione dell’atto le ragioni di tutela del pregio dei luoghi in considerazione dei diritti e delle legittime aspettative maturate dai privati (da ultimo, Cons. Stato, Sezione VI, n.1100 del 5 marzo 2015).
Essendo tale condizione del tutto mancata nella specie, il provvedimento risulta viziato e va pertanto annullato.
Alla stato, non ricorrono tuttavia concreti elementi per valutare l’ingiustizia del danno nei termini prospettati dalla ricorrente, dovendosi l’Amministrazione ripronunciarsi alla luce di quanto statuito.
In considerazione della particolarità  della vicenda ricorrono giusti motivi per disporre tra le parti la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Bari, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, integrato da motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 5 aprile 2016 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Giacinta Serlenga, Presidente FF
Paola Patatini, Referendario, Estensore
Flavia Risso, Referendario
 
 
 
 

IL SEGRETARIO