1. Contratti pubblici – Contratti attivi – Vendita di immobile – Procedura di scelta del contraente – Trattativa privata – Legittimità  – Condizioni
 
2. Contratti pubblici – Contratti attivi – Vendita di immobile – Procedura di scelta del contraente – Trattativa privata – Revoca – Possibilità  – Condizioni
 
3. Contratti pubblici – Contratti attivi – Vendita di immobile – Procedura di scelta del contraente – Trattativa privata – Revoca – Fattispecie

1. A mente dell’art. 1, comma 436, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, è in facoltà  della p.A. procedere alla vendita di immobili statali di valore inferiore ad Euro 400.000,00 mediante il ricorso alla trattativa privata. Detta procedura, seppur “procedimentalizzata” al fine di garantire il rispetto delle regole di trasparenza ed imparzialità , non implica necessariamente l’insorgenza di un vincolo per la p.A. alla conclusione del contratto, allorchè la lex specialis abbia conformato la procedura al modello dell’invito pubblico ad offrire.   
 
2. La p.A. che voglia revocare la trattativa privata di vendita di immobili statali, ex art. 1, comma 436, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, è tenuta a fornire una congrua motivazione, che dia conto delle ragioni di opportunità  e convenienza di tale scelta.
 
3. La scelta della p.A. di non procedere alla vendita di un immobile pubblico, a seguito dello svolgimento di un trattativa privata, ex art. 1, comma 436, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, con la formula dell’invito pubblico ad offrire, non presenta profili di irragionevolezza qualora sia emersa la diffusa irregolarità  delle offerte presentate (secondo il TAR, tale condotta ingenera il sospetto che i partecipanti si siano in tal modo riservati di fruire o meno del soccorso istruttorio, potendo così valutare l’opportunità  di mantenere valide le proprie offerte).

N. 00645/2016 REG.PROV.COLL. N. 01603/2014 REG.RIC. REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso numero di registro generale 1603 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da:  Angelo Pasquale Masucci, rappresentato e difeso dagli avv. Giacinto Lombardi, Angelo Pasquale Masucci, con domicilio eletto presso l’avv. Giandonato Uva in Bari, Via G. Petroni, 3;  contro Agenzia del Demanio, Agenzia del Demanio – Direzione Regionale Puglia e Basilicata, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dell’Economia e delle Finanze, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, domiciliataria in Bari, Via Melo, 97;  nei confronti di Annarita Altomare, Lazzaro Viterbo, Mario Alfonso Gentile;  per l’annullamento quanto al ricorso principale: – del verbale di apertura delle buste per l’individuazione dei contraenti a seguito di avviso di vendita prot. n. 15158 del 20 giugno 2014, lotto n. 8 nonchè delle operazioni ed atti indicati specificamente in ricorso con riferimento alle operazioni di individuazione del contraente, nella parte in cui non contemplano l’esclusione delle offerte presentate dai sigg.ri Altomare Annarita, Viterbo Lazzaro e Gentile Mario Alfonso; – della nota prot. n. 23697 del 15 ottobre 2014, a firma del Direttore Regionale p.t. dell’Agenzia del Demanio – Direzione Regionale della Puglia e Basilicata con la quale è stato disposto di non procedere alla vendita del lotto n. 8; – ove occorra, dell’ avviso di vendita prot. n.15158 del 20/06/2014, emanato dall’Agenzia del Demanio ” Direzione Regionale della Puglia e Basilicata, nella parte in cui non prevede, a pena di esclusione, l’allegazione del documento di identità  del dichiarante alla dichiarazione sostitutiva di certificazione di cui all’allegato 2 dell’avviso di vendita in parola; – ove occorra, dell’avviso di vendita prot. n.15158 del 20/06/2014, emanato dall’Agenzia del Demanio – Direzione Regionale della Puglia e Basilicata, nella parte in cui prevede che: “tale avviso non vincola l’Agenzia alla vendita del bene”; – di tutti gli altri atti espressamente indicati in ricorso nei limiti indicati dal ricorrente; quanto al ricorso per motivi aggiunti depositati in data 15 luglio 2015: – dell’avviso di vendita prot. n.14549 del 25 giugno 2015 emanato dall’Agenzia del Demanio Direzione Regionale della Puglia e Basilicata nella parte in cui dispone la vendita del Lotto n.4 FGB0073 Immobile sito nel Comune di Rodi Garganico Via Varano, 13, Foglio n. 7, P.lla n. 25, con prezzo a base d’asta pari ad € 136.00,00 e della Nota Agenzia del Demanio Direzione Regionale della Puglia e Basilicata Prot. n. 2015/15189 del 6 luglio 2015.   Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia del Demanio, della Direzione Regionale Puglia e Basilicata dell’Agenzia del Demanio, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e del Ministero dell’Economia e delle Finanze; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore la dott.ssa Maria Grazia D’Alterio; Uditi nell’udienza pubblica del giorno 6 aprile 2016 per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.   FATTO 1. Con avviso di vendita prot. n. 15158 del 20 giugno 2014 l’Agenzia del Demanio – Direzione Regionale della Puglia e Basilicata – rendeva noto che, ai sensi dell’art. 1, commi 436, lett a) e 437, così come modificati dall’art. 2, comma 223, della L. 23 dicembre 2009, n. 191, e comma 438 della L. 30 dicembre 2004, n. 311, intendeva procedere all’alienazione, a trattativa privata, a corpo e non a misura, di una serie di beni immobili di proprietà  dello Stato, dettagliatamente indicati nell’avviso secondo suddivisione in “lotti”. 1.1 Il Masucci partecipava alla procedura, insieme ad altri sette offerenti, presentando regolare offerta per il Lotto n. 8, concernente l’immobile sito in Rodi Garganico, Via Varano 13, Foglio n. 7, p.lla n. 25, costituito da una manufatto di due piani, di sette vani catastali, di una superficie coperta di mq. 252, oltre area esterna di mq. 1.835, con prezzo a base d’asta di € 136.000,00. 1.2 All’esito delle preliminari verifiche in ordine alla documentazione prodotta, avendo riscontrato che le offerte presentate dai primi tre classificati [Sigg.ri Annarita Altomare (1°), Lazzaro Viterbo (2°) ed Mario Alfonso Gentile (3°)], oltre ad ulteriori altre tre, erano carenti del documento d’identità  da allegarsi al modulo di autocertificazione di cui all’Allegato 2 del predetto Avviso, la Commissione all’uopo costituita stabiliva di consentire l’integrazione della documentazione mancante, in omaggio al principio del favor partecipationis. Conseguentemente veniva dichiarato contraente provvisorio, subordinatamente al deposito del documento richiesto, la sig.ra Altomare Annarita, con un’offerta di € 272.000,00. La Commissione si riservava tuttavia la facoltà  di non aggiudicare il lotto in questione, in virtù di quanto previsto nell’ultimo capoverso delle condizioni generali all’avviso di vendita, stante l’anomala presentazione di sei offerte su otto prive di documento d’identità . 1.3 All’esito di tale appendice procedimentale, provvedeva all’integrazione documentale solamente il sig. Gentile Mario Alfonso, terzo miglior offerente (con un prezzo offerto di € 185.000,00), immediatamente seguito dal ricorrente, quarto graduato con un’offerta di € 163.600,02. 2. Alla luce di tale premessa in fatto, svolte le opportune valutazioni, con nota prot. n. 23697 del 15 ottobre 2014, il Direttore Regionale p.t. dell’Agenzia del Demanio – Direzione Regionale della Puglia e Basilicata – disponeva di non procedere alla vendita del lotto n. 8, sul presupposto che: “visto il verbale di apertura delle buste, avendo ivi rilevato elementi anomali nella presentazione delle offerte tali da compromettere il regolare svolgimento della procedura, preso atto del prosieguo dell’istruttoria conseguente a detto verbale avvalendosi della previsione di cui all’ultimo capoverso delle condizioni generali dell’avviso di vendita in oggetto, ha determinato non doversi procedere alla vendita del lotto n. 8” . 3. Con il ricorso in esame il Masucci impugnava gli atti in oggetto meglio precisati, contestando la legittimità  della ammissione condizionata delle prime tre offerte nonchè la decisione di non procedere alla vendita, deducendo motivi così rubricati: I) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 38, comma 3 e 46, del D.P.R. 445/2000 – eccesso di potere per illogicità  o comunque erroneità  di motivazione – erronea interpretazione della lex specialis – violazione del principio della par condicio: in sintesi, secondo parte ricorrente, le prime tre offerte avrebbero dovuto essere escluse non avendo gli offerenti prodotto copia del documento di identità  in allegato alle essenziali dichiarazioni sostitutive di certificazioni di cui all’allegato 2 dell’avviso di vendita, in violazione della richiamata normtiva; II) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1, comma 436, lett. a) della legge 311/04 – Eccesso di potere per erroneo presupposto – illogicità  o comunque erroneità  di motivazione – violazione del principio di legalità  – violazione del principio di affidamento. Secondo il Masucci, la procedura in esame, ai sensi dell’art. 1, comma 436, lett. a) della Legge 311/04, avrebbe dovuto qualificarsi quale “procedura concorsuale” e non come “procedura ad offerta libera”, con conseguente obbligo di aggiudicare la vendita in suo favore. Infatti, una volta doverosamente escluse le prime tre offerte in ragione dei vizi evidenziati, non sussisteva nella specie alcuna facoltà  per l’Amministrazione di non aggiudicare, anche attesa, comunque, l’illegittimità  della clausola di cui all’Avviso di vendita, richiamata nella motivazione del provvedimento impugnato. Il ricorrente si doleva, infine, della lesione del legittimo affidamento da lui riposto nell’auspicata favorevole conclusione della procedura con aggiudicazione in proprio favore, oltre che dell’irragionevolezza della scelta di procedere alla sua revoca, comportante comunque la perdita di una plusvalenza per l’amministrazione. 4. Con successivo ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 16 luglio 2015, il sig. Masucci estendeva l’impugnativa al successivo Avviso del 25 giugno 2015 n. 14549 con cui l’Agenzia del Demanio aveva posto nuovamente in vendita l’immobile in questione al prezzo base di € 136.000,00. In punto di diritto, oltre ad evidenziare l’illegittimità  in via derivata del prefato provvedimento, per i medesimi motivi già  proposti con ricorso introduttivo, venivano dedotti ulteriori motivi a fondamento del gravame, evidenziandosi la violazione del principio dell’affidamento e del buon andamento, l’eccesso di potere per malgoverno dei presupposti, illogicità , contraddittorietà  e perplessità  dell’azione amministrativa. 5. Con atto di costituzione del 22 dicembre 2014 e memoria difensiva del 24 luglio 2015 si costituiva in giudizio l’Agenzia del demanio, chiedendo il rigetto dell’impugnativa per infondatezza sia in fatto che in diritto. 6. Con ordinanza cautelare di questo Tribunale, sez. unica, del 30 luglio 2015 veniva disposta la sospensione del nuovo Avviso al fine di pervenire alla decisione di merito del ricorso res adhuc integra. 7. All’udienza del 6 aprile 2016 il ricorso veniva trattenuto per la decisione. DIRITTO 1. Il ricorso, così come integrato da motivi aggiunti, è infondato. 2. Ragioni di carattere logico impongono il prioritario esame del secondo motivo di ricorso, pedissequamente riprodotto dal ricorrente con motivi aggiunti, con cui si contesta la determinazione dell’Agenzia del Demanio che, avendo riscontrato delle anomalie nello svolgimento della procedura di scelta del contraente finalizzata alla stipula di un contratto c.d. attivo, avente ad oggetto l’alienazione di un bene immobile dello Stato, ha concluso la procedura stabilendo di non doversi procedere alla vendita del bene. Come è noto, la risalente distinzione fra contratti attivi e contratti passivi della Pubblica Amministrazione poggia sul criterio discretivo in forza del quale i primi importano l’acquisizione di una entrata, i secondi determinano l’effettuazione di una spesa. Detta distinzione, come parimenti noto, è rilevante ai fini della disciplina applicabile (cfr. Tar Piemonte, Torino, 18/12/2015, n. 1749) che – nel caso dei contratti attivi – è quella contenuta in leggi speciali oltre che nelle norme di contabilità  pubblica (R.D. 18 novembre 1923, n. 2440 e R.D. 23 maggio 1924, n. 827), in quanto non abrogate, e – nel caso dei contratti passivi – quella del Codice dei contratti pubblici (cfr. art. 1 del D.lgs. 12 aprile 2006, n. 163). 3. Come anticipato nella narrativa che precede, con la doglianza in esame il Masucci lumeggia la tesi del carattere vincolante per l’Amministrazione dell’avviso di vendita e dei conseguenti effetti prodotti in forza dell’incontro tra l’offerta al pubblico inalveata nell’avviso e la migliore offerta valida pervenuta, rispetto al prezzo base fissato dall’Agenzia. A riprova di quanto asserito richiama la normativa applicabile nella specie, ovvero l’art. 1, comma 436, L. n. 311/2004 e ss.mm.ii., a norma del quale “Nel rispetto del principio di trasparenza dell’azione amministrativa e delle procedure disciplinate dall’articolo 14-bis, comma 3, lettera f), del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, l’Agenzia del demanio può alienare beni immobili di proprietà  dello Stato, singolarmente o in blocco: a) mediante trattativa privata, se di valore unitario o complessivo non superiore ad euro 400.000; b) mediante asta pubblica ovvero invito pubblico ad offrire, se di valore unitario o complessivo superiore ad euro 400.000, e, qualora non aggiudicati, mediante trattativa privata. (¦..). L’aggiudicazione avviene, nelle procedure concorsuali, a favore dell’offerta più alta rispetto al prezzo di base ovvero, nelle procedure ad offerta libera, a favore dell’offerta migliore, previa valutazione della sua convenienza economica da parte dell’Agenzia del demanio sulla base dei valori indicati dall’Osservatorio del mercato immobiliare per la zona di riferimento e avuto riguardo alla tipologia di immobile e all’andamento del mercato. In caso di procedura ad offerta libera, l’Agenzia del demanio può riservarsi di non procedere all’aggiudicazione degli immobili”. Secondo il ricorrente, la riserva di non procedere all’aggiudicazione sarebbe facoltà  consentita all’Agenzia solo nell’ipotesi, diversa da quella che ci occupa, di procedura di vendita ad offerta libera e giammai applicabile alle procedure concorsuali, quale, in tesi, quella in esame. 3.1 Occorre in limine chiarire la natura dell’impegno assunto dalla P.A. con l’avviso relativo alla vendita de qua che, contrariamente alla tesi del ricorrente, va più correttamente inquadrata nell’ambito della trattativa privata, così come risulta sia dal paradigma normativo di riferimento che dall’avviso all’uopo predisposto dall’Agenzia del Demanio. 3.2 Quanto alla normativa applicabile, va richiamato il già  menzionato art. 1, comma 436, della Legge n. 311/2004, che consente il ricorso alla predetta procedura per le alienazioni di immobili statali di valore inferiore ad € 400.000,00. Dunque, correttamente nel caso di specie risulta avviata una trattativa privata, peraltro opportunamente procedimentalizzata attraverso la previsione nella lex specialis delle regole di governo dell’azione amministrativa, in cui l’interesse pubblico che campeggia è essenzialmente quello di alienare gli immobili dello Stato in favore del soggetto che abbia formulato l’offerta economica più conveniente, ma pur sempre nel rigoroso rispetto delle regole di trasparenza ed imparzialità , onde assicurare lo svolgimento regolare della selezione, senza condizionamenti di qualsivoglia natura o irregolarità  in grado di turbarne o alterarne l’esito. In tale contesto l’Amministrazione si è limitata allo svolgimento di trattative volte a selezionare in maniera trasparente ed imparziale il suo (potenziale) contraente, senza tuttavia con ciò manifestare ancora alcuna definitiva volontà  alla conclusione del contratto (in termini cfr. Cassazione civile, sez. I, 25/05/2015, n. 10743). Volendo fornire una lettura in chiave negoziale delle dichiarazioni dell’Amministrazione rinvenibili nell’avviso, va precisato che le stesse certamente non integrano una proposta contrattuale ai sensi dell’art. 1336 c.c. (ovvero idonea a determinare la conclusione del contratto nel momento in cui la migliore offerta valida giunge a conoscenza dell’Amministrazione), dovendo piuttosto essere qualificate alla stregua di invito pubblico ad offrire, con la conseguenza che il vincolo contrattuale sorge solo a seguito della stipula del contratto, ovvero di una congruente nuova manifestazione di volontà  dell’Amministrazione. In buona sostanza, con l’avviso pubblico l’Amministrazione si è autovincolata rispetto al quomododell’aggiudicazione, con salvezza, quanto all’an, della possibilità  (che la stessa si era riservata in maniera chiara e trasparente con l’avviso pubblico) di non procedere alla vendita. Va tuttavia soggiunto che, onde armonizzare la riserva di tale sostanziale facoltà  di revoca dell’avviata procedura negoziata, quand’anche giunta alla fase di aggiudicazione, con i principi costituzionali di imparzialità  e buon andamento, l’Amministrazione era tenuta comunque a motivare una tale scelta, dando conto di aver svolto una congrua e ragionevole valutazione di opportunità  e convenienza in relazione al libero apprezzamento degli interessi pubblici affidati alle sue cure. 3.3 In senso conforme all’esposta esegesi interpretativa lasciano propendere anche le puntuali indicazioni della lex specialis, che, contrariamente alla tesi del ricorrente, risultano essere in parte qua corretta esplicazione del potere dell’Amministrazione di fissare le regole di governo della sua discrezionalità , tenuto conto della peculiare natura della procedura, nell’ambito della quale gli spazi di scelta discrezionale rimessi all’autorità  pubblica sono delimitati ma non eliminati del tutto. Ciò va rimarcato sia con riferimento alla clausola di cui alle “Condizioni generali” dell’avviso di vendita, oggetto di specifica impugnativa nella parte in cui ha precisato: “Tale avviso non vincola l’Agenzia alla vendita del bene”; sia anche in relazione alla previsione di cui al paragrafo intitolato “Individuazione del contraente”, secondo cui: “Il verbale di apertura delle buste non avrà  gli effetti del contratto di compravendita” (cfr. art. 6), nonchè, infine, in riferimento alla clausola di cui all’art. 1 delle “Disposizioni finali”, per cui: “Il presente avviso di vendita non costituisce offerta al pubblico ai sensi dell’art. 1336 Codice civile (¦.)”. 3.4 Fatte tali premesse, occorre esaminare le ulteriori censure che il ricorrente appunta sulla asserita irragionevolezza della determinazione di non procedere alla vendita, a suo dire originata dall’errore della Commissione di dar corso al soccorso istruttorio piuttosto che da presunte irregolarità  della procedura. Sul punto risulta agevole osservare come non consti al Collegio l’asserita irragionevolezza del provvedimento impugnato, risultando lo stesso immune dai rilievi critici formulati ex adverso e coerente con la sua premessa, nella misura in cui ha giudicato anomalo l’andamento della procedura e, dunque, sintomatico dell’esistenza di irregolarità  nel suo svolgimento, tenuto conto: dei sospetti ingenerati dal generalizzato errore nella presentazione delle offerte, commesso da ben sei offerenti su otto, per il solo lotto in questione [benchè peraltro il modello all. A) avesse esplicitato l’onere legale di allegare copia fotostatica del documento di riconoscimento in corso di validità ]; della circostanza che solo il terzo classificato avesse provveduto ad integrare la documentazione; nonchè dei rapporti di parentela diretta riscontrati tra alcuni offerenti. 3.5 Tali superiori rilievi consentono la reiezione del ricorso anche prescindendo dalle censure dedotte dal ricorrente circa l’illegittimità  del soccorso istruttorio, essendo tutto il precedente operato della Commissione travolto dalla conclusiva e legittima determinazione di non procedere alla vendita. E’ solo per completezza espositiva, dunque, che si ritiene di soggiungere come, a tacer d’altro, in tal modo risulti comunque scongiurato il rischio di aggravare le irregolarità  già  riscontrate dalla Commissione, evitandosi indebiti vantaggi in favore dei partecipanti (provvisoriamente) ammessi all’integrazione documentale. Infatti, non può tralasciarsi di evidenziare come, in termini generali, in relazione alle procedure quali quella in questione, l’ammissione al soccorso istruttorio finisce di fatto per consentire agli offerenti ammessi al beneficio di decidere, a termini di procedura oramai scaduti e ad avvenuta conoscenza delle (eventuali) altre offerte presentate, se rendere valida e vincolante la propria offerta, provvedendo all’integrazione documentale, ovvero se agire diversamente, sulla base delle più svariate valutazioni di convenienza sussumibili dalla conoscenza degli esiti procedurali, con chiara lesione dei principi di par condicio e serietà  delle offerte, in grado di ingenerare meccanismi di alterazione delle prefissate regole di selezione. 4. In conclusione, resistendo il provvedimento conclusivo della procedura, prot. n. 23697 del 15 ottobre 2014, del Direttore Regionale p.t. dell’Agenzia, alle critiche spiegate dal ricorrente, il ricorso deve essere respinto, con assorbimento degli ulteriori motivi di doglianza. Infatti, quand’anche l’Amministrazione avesse proceduto all’esclusione degli offerenti collocati nei primi tre posti della graduatoria, il Masucci non avrebbe potuto comunque accampare alcuna pretesa all’aggiudicazione e al successivo acquisto dell’immobile. In assenza di corrispondenti manifestazioni vincolanti di volontà  negoziale da parte dell’Agenzia del Demanio, la posizione di interesse legittimo di cui il ricorrente resta titolare recede senz’altro rispetto all’interesse pubblico allo svolgimento regolare della procedura, per quanto esposto, correttamente valorizzato dall’Amministrazione. 5. La peculiarità  e novità  della questione giustifica la compensazione delle spese di lite. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, integrato da motivi aggiunti, lo respinge. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità  amministrativa. Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 6 aprile 2016 con l’intervento dei magistrati:     Angelo Scafuri, Presidente Maria Grazia D’Alterio, Referendario, Estensore Alfredo Giuseppe Allegretta, Referendario             L’ESTENSORE IL PRESIDENTE           DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 19/05/2016 IL SEGRETARIO (Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)