1. Procedimento amministrativo – Provvedimento – Circolare interpretativa – Caratteristiche e natura
 
2. Processo amministrativo – Competenza territoriale – Impugnazione circolare non normativa – Conseguenze 


3. Enti e organi della p.A. – Fondo vittime estorsione – Contributo – Determinazione – Criteri e finalità  


4. Enti e organi della p.A. – Fondo vittime estorsione – Contributo – Debito di valuta – Rivalutazione – Non si applica

1. Le circolari finalizzate essenzialmente a indirizzare uniformemente l’azione dei vari uffici od organi della p.A. hanno evidente natura esplicativo/interpretativa e costituiscono meri atti interni all’amministrazione, come tali privi di valore provvedimentale e rilevanza esterna, non vincolanti se contrari alla legge. 


2. In tema di competenza territoriale, la contestuale impugnazione di una circolare amministrativa che non possiede valore normativo non determina l’applicazione della deroga introdotta in favore degli atti normativi o generali dall’ultima parte dell’art. 13, comma 4 bis, c.p.a. alla cui stregua rispetto a tali atti rimangono fermi gli ordinari criteri di attribuzione della competenza e non si applica il distinto principio secondo cui la competenza territoriale relativa al provvedimento da cui deriva l’interesse a ricorrere attrae a sè anche quella relativa agli atti presupposti dello stesso provvedimento. 


3. Ai fini dell’elargizione del contributo alle vittime di richieste estorsive ex L.n. 44/1999, la valutazione dell’Amministrazione, pur se finalizzata alla concessione di un indennizzo e non di un risarcimento, deve essere tuttavia sorretta da elementi istruttori adeguatamente circostanziati e definiti, affinchè la determinazione del quantum da elargire sia effettuata sulla base di un quadro fattuale completo; solo in tal guisa si può assicurare che l’attività  di quantificazione dei danni sia indirizzata alla ricerca del valore più reale possibile del danno subito e che si possa realizzare un congruo rapporto tra l’indennizzo concesso e l’ammontare delle somme complessivamente chieste dall’interessato, oppure tra l’indennizzo concesso ed il ristoro di alcune voci di spesa ritenute, motivatamente, preferenziali rispetto ad altre. 


4. Il carattere indennitario – quindi di debito di valuta e non di valore, come nel caso di risarcimento – dell’elargizione del contributo alle vittime di richieste estorsive ex L. n. 44/1999, esclude la possibilità  di rivalutazione della somma, poichè la relativa obbligazione non nasce direttamente dalla legge, ma da provvedimento amministrativo di natura concessoria e discrezionale.

N. 00614/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00706/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 706 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avv. Francesco Maria Fucci, con domicilio eletto presso l’avv. Michele Perrone in Bari, Via Torre Tresca, 2/A; 

contro
Commissario straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket ed antiusura, Ministero dell’Interno, U.T.G. – Prefettura di Bari, Comitato di solidarietà  per le vittime dell’estorsione e dell’usura, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, tutti rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, domiciliataria in Bari, Via Melo, 97; 

per l’annullamento
– del decreto n. 2/E/20.1.2015 del 22.1.2015, notificato in data 6.3.2015, con cui il Commissario straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket ed antiusura, accogliendo la domanda di parte ricorrente, ha disposto la concessione di un’elargizione ex lege n. 44/1999 in suo favore di €1.927,00 a titolo di ristoro del danno subito per il mancato guadagno, a fronte dell’importo di €181.903,72 oggetto dell’istanza;
– di tutti gli atti richiamati nel predetto decreto, nei limiti dell’interesse del ricorrente, tra cui in particolare quelli adottati dal Nucleo di valutazione e del Comitato di solidarietà  per le vittime dell’estorsione e dell’usura, quest’ultimo in data 20.1.2015, con cui si è quantificata e concessa l’elargizione nella misura suindicata;
– di tutti gli atti, anche istruttori, ai predetti presupposti, connessi o consequenziali, ancorchè non conosciuti;
con Motivi Aggiunti depositati in data 15 Settembre 2015:
– di tutti gli atti richiamati nel predetto decreto, nei limiti dell’interesse del ricorrente, tra cui in particolare quelli adottati dal Nucleo di valutazione del 5.11.2014; il verbale del Nucleo di valutazione del 15.10.2014; il parere del P.M. dell’11.11.2013; il rapporto del Prefetto di Bari prot. n. 42706/13/27 del 21.11.2014 inviato al Commissario straordinario; il verbale n. 2 del 20.1.2015 del Comitato di solidarietà ;
– ove occorra e nei termini e limiti che saranno specificati, delle circolari commissariali n. 3023 – BE del 20.11.2002 e n. 2610 BE del 26.9.2007;
– oltre agli atti e/o provvedimenti usati con il ricorso principale;
 

Visti il ricorso, i motivi aggiunti ed i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Commissario straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket ed antiusura, del Ministero dell’Interno, dell’U.T.G. – Prefettura di Bari e del Comitato di solidarietà  per le vittime dell’estorsione e dell’usura;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 marzo 2016 la dott.ssa Paola Patatini e uditi per le parti i difensori avv. Francesco Maria Fucci e avv. dello Stato Water Campanile;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO e DIRITTO
1.- L’odierno ricorrente, imprenditore edile vittima di estorsione, impugna il decreto con cui il Commissario straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket e antiusura, in parziale accoglimento dell’istanza dallo stesso presentata per ottenere un contributo ex lege n. 44/99, ha disposto in favore della parte un’elargizione di € 1.927,00 a ristoro del danno subito per il mancato guadagno.
Premette in fatto di aver presentato istanza di accesso al Fondo di solidarietà  allegando un danno pari a € 181.903,72. Tuttavia, il Nucleo di valutazione ha ritenuto concedibile la minor somma, confermata dal Comitato di solidarietà  per le vittime dell’estorsione e dell’usura, poi recepita dal Commissario straordinario col decreto gravato.
Avverso il suddetto provvedimento, il ricorrente ha articolato tre motivi di doglianza, censurando in sostanza il difetto di motivazione, per non essere state indicate le ragioni alla base della diversa e inferiore somma liquidata, il difetto di istruttoria perchè non sarebbero state considerate le perdite subite, documentate e quantificate, nonchè l’illogicità  e l’ingiustizia manifesta della liquidazione del mancato guadagno in una somma assolutamente incongrua.
Le amministrazioni intimate, costituitesi in giudizio, hanno prodotto la documentazione istruttoria relativa alla vicenda.
Con atto di motivi aggiunti, depositato il 15.9.2015, il ricorrente ha impugnato gli atti richiamati nel decreto di concessione conosciuti in sede di accesso documentale, insistendo nelle censure avanzate col ricorso originario, e chiedendo altresì in via subordinata l’annullamento, o la disapplicazione in parte qua, delle circolari interpretative commissariali 3032/2002 e 2610/2007 qualora fossero da ritenersi preclusive dell’elargizione di una somma superiore a quella concessa.
Alla pubblica udienza del 22.3.2016, fissata dopo la rinuncia della parte all’istanza cautelare, la causa è infine passata in decisione.
2.- Preliminarmente il Collegio rileva che l’impugnazione in via subordinata delle circolari commissariali (3023/2002 e 2610/2007) non è in grado di determinare l’incompetenza di questo Tribunale in favore di quello laziale, come invece eccepita in udienza dalla difesa erariale.
Fermo restando infatti l’interesse esclusivamente in via gradata alla disapplicazione degli atti suddetti qualora gli stessi fossero da interpretare in senso pregiudizievole al ricorrente, va rilevato che non avendo le circolari in esame alcun valore normativo, non potrebbe trovare applicazione neppure l’ultima parte dell’art. 13, comma 4-bis, c.p.a. la quale esclude che la competenza territoriale relativa al provvedimento da cui deriva l’interesse a ricorrere possa attrarre a sè anche quella relativa agli atti presupposti quando questi siano atti normativi o generali, per i quali rimarrebbero fermi gli ordinari criteri di attribuzione di competenza. 
Quanto al contenuto delle circolari, è infatti evidente la natura esplicativo/interpretativa in quanto finalizzate essenzialmente a indirizzare uniformemente l’azione dei vari uffici od organi, sicchè le stesse consistono in atti interni all’amministrazione, come tali privi di valore provvedimentale e rilevanza esterna, non vincolanti se contrari alla legge (in tali termini, Cons. Stato, Sezione III, n. 218/2012).
3.- Ciò premesso, il Collegio ritiene che il ricorso meriti accoglimento nei termini seguenti.
La controversia verte, come visto, sull’entità  dell’elargizione concessa in beneficio al ricorrente, quale imprenditore vittima di estorsione, in una misura inferiore all’importo richiesto.
La legge n. 44/1999 riconosce invero ai soggetti danneggiati da attività  estorsive l’elargizione di una somma di denaro a titolo di contributo al ristoro del danno patrimoniale subito (art.1). 
Il legislatore, oltre a qualificare come “elargizione” l’emolumento in parola, lo definisce come “una somma di denaro a titolo di contributo al ristoro del danno patrimoniale subito, nei limiti e alle condizione stabiliti dalla presente legge”. 
E’ evidente – come riconosciuto in giurisprudenza – che si tratta di un beneficio contributivo di natura concessoria, dovendosi pertanto escludere quella risarcitoria, i cui limiti e condizioni per il riconoscimento sono individuati dalla stessa normativa di riferimento.
L’art.9, l. citata, titolato “ammontare dell’elargizione”, ne stabilisce la misura nell’ “intero ammontare del danno”, comunque non superiore a lire 3.000 milioni e pur sempre nei limiti della dotazione del Fondo; il seguente art.10, poi, recante “criteri di liquidazione”, definisce a sua volta “l’ammontare del danno”, precisando che esso è determinato, in caso di danno a beni mobili ed immobili, “comprendendo la perdita subìta e il mancato guadagno”, il quale, se non può essere provato nel suo preciso ammontare, è valutato con equo apprezzamento delle circostanze, tenendo conto anche della riduzione del valore dell’avviamento commerciale.
In coerenza con il disposto di legge, il rispettivo regolamento di attuazione, DPR 455/99, prevede all’art.17, co. 3, che il mancato guadagno sia “quantificato sulla base della documentazione allegata alla domanda ai sensi degli articoli 9, comma 1, lettera f) (¦). Se non può essere determinato nel suo preciso ammontare, si procede alla valutazione in via equitativa, tenuto conto anche della riduzione del valore dell’avviamento commerciale”. Il richiamato art.9, co. 1, lett. f), in tema di elargizione, richiede che, ove nella relativa domanda siano dichiarati mancati guadagni, essa contenga “l’indicazione della situazione reddituale e fiscale dell’interessato relativa ai due anni precedenti l’evento lesivo ovvero, se si tratta di danno conseguente a intimidazione ambientale, precedenti le richieste estorsive”, da documentarsi a norma del successivo co. 2, lett. c), mediante “copia della documentazione fiscale”, se trattasi di persona fisica, o “copia dei bilanci relativi ai due anni precedenti l’evento lesivo o le richieste estorsive”, se trattasi di società .
Da questa breve premessa, si rileva che sono due le voci che concorrono alla quantificazione del contributo, consistenti, l’una, nella “perdita subìta” e, l’altra, nel “mancato guadagno” riferito all’attività  esercitata, voci che nel caso in esame l’Amministrazione non ha però correttamente valutato.
Emerge infatti dai verbali di riunione del Nucleo di Valutazione (15.10.2014 e 5.11.2014), che lo stesso abbia esaminato esclusivamente il profilo del “mancato guadagno”, all’uopo concentrando l’esame sulla dichiarazione dei redditi della società  di cui il ricorrente è amministratore unico, nonchè socio maggioritario al 55%. 
In disparte i dubbi sulla riduzione nella misura corrispondente alla partecipazione societaria del ricorrente dell’importo calcolato (ovvero il 55% della differenza tra la media dei redditi dei tre anni precedenti l’evento lesivo e quello conseguito nei due anni seguenti), riduzione che nè la normativa di riferimento, nè le circolari interpretative sembrano aver mai previsto, il Collegio deve rilevare la completa omissione, nella valutazione condotta, della voce “perdite subite”, pur avendo il ricorrente debitamente allegato e documentato tutte le voci di danno riportate nella “Relazione danni subiti” – tra l’altro mai citata negli atti istruttori.
Si tenga presente infatti che non si trova mai menzionato nell’istruttoria, ad esempio, il furto in cantiere di tutti gli impianti subito dal ricorrente ed immediatamente denunciato ai carabinieri, che ha comportato danni per circa € 60.000,00, nè l’incameramento della cauzione a seguito dell’esclusione dalla gara per irregolarità  degli obblighi contributivi. 
Tali omissioni non possono non aver inficiato la determinazione finale dell’ammontare elargibile.
àˆ evidente infatti che la valutazione dell’Amministrazione, pur se finalizzata alla concessione di un indennizzo, e non di un risarcimento, deve essere tuttavia sorretta da elementi istruttori adeguatamente circostanziati e definiti, affinchè la determinazione del quantum da elargire sia effettuata sulla base di un quadro fattuale completo; solo in tal guisa si può assicurare che l’attività  di quantificazione dei danni sia “indirizzata alla ricerca del valore più reale possibile del danno subito”, e che si possa realizzare un congruo rapporto tra l’indennizzo concesso e l’ammontare delle somme complessivamente chieste dall’interessato, oppure tra l’indennizzo concesso ed il ristoro di alcune voci di spesa ritenute, motivatamente, preferenziali rispetto ad altre (Cons. Stato, Sezione III, n. 5211/2013).
Per completezza, il Collegio deve tuttavia precisare, come in altre sedi osservato (Tar Lazio, Sezione I Ter, n. 2421/2010, confermata da Cons. Stato, Sezione III, n. 218/2012), che il carattere indennitario – quindi di debito di valuta e non di valore, come nel caso di risarcimento – dell’elargizione esclude la possibilità  di rivalutazione della somma, poichè la relativa obbligazione non nasce direttamente dalla legge, ma dal provvedimento amministrativo di natura concessoria e discrezionale.
Ne segue che, correttamente, la somma spettante al ricorrente non è soggetta a rivalutazione, come invece da ultimo richiesto con i motivi aggiunti.
In conclusione, alla luce delle su esposte considerazioni, ricorrono nella specie la dedotta carenza istruttoria e motivazionale poichè il decreto di elargizione impugnato è stato adottato senza aver debitamente valutato la documentazione presentata dall’imprenditore, nè motivato in ordine alla determinazione nettamente inferiore rispetto all’ammontare richiesto.
Il ricorso, come integrato da motivi aggiunti, merita dunque accoglimento nei termini su indicati e, per l’effetto, va annullato il decreto impugnato e gli atti prodromici recanti la quantificazione viziata.
In considerazione della natura e della peculiarità  della presente controversia, nonchè della qualità  delle parti, sussistono gravi ed eccezionali ragioni di equità  per compensare le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Bari, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso integrato da motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1 D. Lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità  nonchè di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 22 marzo 2016 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Giacinta Serlenga, Presidente FF
Paola Patatini, Referendario, Estensore
Flavia Risso, Referendario
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 10/05/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)


In caso di diffusione omettere le generalità  e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.