- Camera Amministrativa

1. Energia da fonti rinnovabili – Autorizzazione Unica – Adozione provvedimento finale – Competenza – Unità organizzativa a carattere complesso – Dirigente Servizio – Ammissibilità

2. Energia da fonti rinnovabili – Autorizzazione Unica – Diniego – Comunicazione motivi ostativi ex art. 10 bis L. n. 241/90 – Finalità – Necessità – Fattispecie

1. Nell’ambito di un’unità organizzativa a carattere complesso (servizio) che mantiene la competenza all’adozione del provvedimento finale, è ammissibile che venga individuata una sotto-unità (ufficio) incardinata nell’ambito della stesso servizio, cui delegare lo svolgimento della sola fase istruttoria procedimentale; tale modus operandi trova ragione nella complessità del procedimento conferenziale di autorizzazione unica, che ben si concilia con l’adozione di forme più articolate di distribuzione funzionale dei compiti – con previsione di sottocentri di responsabilità – nell’ambito di una gestione unitaria, assicurata dal coordinamento operato dal responsabile della struttura di vertice.

2. E’ illegittimo il provvedimento di diniego di autorizzazione unica per omesso invio della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di parte: nei procedimenti in cui l’Amministrazione è chiamata ad esercitare il suo potere tecnico-discrezionale, detta norma rappresenta un presidio di legalità sostanziale dell’azione amministrativa, in quanto il contraddittorio procedimentale risulta funzionale all’eliminazione degli ostacoli che si frappongono al conseguimento del bene della vita cui aspira il privato. (Nel caso di specie, il mancato invio della comunicazione ex art. 10 bis L. 241/90 ha impedito alla proponente di adeguare ulteriormente il progetto per la realizzazione di un impianto eolico alle valutazioni espresse dal Servizio Assetto del Territorio regionale in conferenza, implicanti una riduzione dell’impianto rispetto alla originaria configurazione, nonchè di consentire una finale e necessaria ponderazione comparativa di tutti gli interessi coinvolti sulla scorta delle ulteriori acquisizioni istruttorie, tenendo conto delle plurime posizioni favorevoli espresse nel procedimento conferenziale).

N. 00589/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00674/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 674 del 2014, proposto da:
Margherita s.r.l., rappresentata e difesa dagli avv.ti Giuseppe Mescia e Giacomo Mescia, con domicilio eletto presso l’avv. Vincenzo Resta in Bari, Via Piccinni, 210;

contro
Regione Puglia, rappresentata e difesa dall’avv.to Tiziana Teresa Colelli, con domicilio eletto in Bari, Lungomare N. Sauro, 31;

nei confronti di
Ncd Divisione Eolica s.r.l.;

per l’annullamento
– della nota prot. n. AOO 159/0002002 del 21 marzo 2014, adottata dalla Regione Puglia Servizio Energie Rinnovabili, Reti ed Efficienza Energetica, avente ad oggetto: Autorizzazione unica ai sensi del D.L.gs. 29 dicembre 2003 n. 387 relativa alla costruzione ed all’esercizio di un impianto, delle opere connesse delle infrastrutture indispensabili per la produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile eolica della potenza di 45 MW (n. 15 aerogeneratori) sito nel Comune di Castelnuovo della Dauna (FG) in località “Mezza di Cinque, Crocella, Donna Elisabetta”, Comunicazione diniego di Autorizzazione Unica”;
– di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, anche se non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore la dott.ssa Maria Grazia D’Alterio;
Uditi nell’udienza pubblica del giorno 9 marzo 2016 per le parti i difensori avv.ti Giuseppe Mescia, Tiziana Teresa Colelli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. La società Margherita a r.l. ha impugnato il provvedimento regionale recante il diniego di autorizzazione unica, relativo alla costruzione ed all’esercizio di un impianto per la produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile eolica della potenza di 45 MW (n. 15 aerogeneratori) sito nel Comune di Castelnuovo della Dauna (FG) in località “Mezza di Cinque, Crocella, Donna Elisabetta”.
2. Avverso il prefato provvedimento la ricorrente ha articolato plurimi motivi di ricorso, prospettando vizi di violazione di legge ed eccesso di potere, stigmatizzando segnatamente le modalità di svolgimento del procedimento conferenziale, in quanto condotto in asserito contrasto sia con i principi nazionali e regionali in materia di autorizzazione unica (ex art. 12 D.Lgs. n. 387/2003, art. 14 D.M. 10 settembre 2010 e art. 4 L.R. Puglia n. 31/2008), che con quelli di partecipazione procedimentale e semplificazione amministrativa enunciati dalla L. n. 241/90.
2.1 In limine la società lamenta l’incompetenza del dirigente del Servizio Energia della Regione Puglia ad adottare l’impugnato diniego di autorizzazione unica, ritenendo che tale potere decisionale rientri nella sfera di attribuzione del dirigente dell’Ufficio Energia.
2.2 Si duole, in via gradata, dell’omesso invio della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda di autorizzazione unica come prescritto dall’art. 10 bis L. 241/1990 e ss.mm.ii.; della mancanza, in spregio a quanto prescritto dall’art. 6 della L. n. 241/90, di qualsivoglia attività istruttoria da parte del responsabile del procedimento, dalle cui risultanze il dirigente dell’Ufficio Energia non avrebbe potuto discostarsi se non indicandone la motivazione nel provvedimento finale; dell’adozione del provvedimento sulla base dell’erroneo presupposto di fatto per cui alcuni degli Enti intervenuti avrebbero espresso parere contrario alla realizzazione dell’impianto.
2.3 Con un’articolata separata serie di censure la società deducente contesta la scelta dell’Amministrazione di adottare un provvedimento di diniego, atteso che, in base alle disposizioni normative nazionali e regionali vigenti in materia, l’Amministrazione regionale, accertata l’incompletezza della documentazione, a tutto voler concedere, avrebbe potuto solo dichiarare l’improcedibilità dell’istanza dell’odierna ricorrente, ovvero disporre un mero “congelamento” del procedimento autorizzatorio.
2.4 Sotto altro profilo si contesta, inoltre, l’erroneità della valutazione negativa dell’impianto progettato, in quanto la stessa contrasterebbe con le effettive risultanze della conferenza di servizi e con le posizioni prevalenti espresse dai vari Enti interessati in tale sede.
2.5 Infine, secondo la tesi esposta dalla Margherita, nell’impugnato provvedimento di diniego sarebbe mancata qualsivoglia ponderata valutazione di compatibilità , non solo tra i plurimi e rilevanti interessi pubblici coinvolti dal proposto intervento, ma anche fra questi e quelli della Società proponente: il tutto, anche in spregio agli obblighi internazionali assunti in ordine alla riduzione delle emissioni di anidride carbonica nell’atmosfera.
3. Si è costituita l’amministrazione regionale resistendo al ricorso e chiedendone la reiezione.
4. All’udienza del 9 marzo 2016 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
5. Nel merito il ricorso è fondato nei limiti e nei sensi di cui in motivazione.
5.1 Ragioni di priorità logica impongono di procedere all’esame del motivo con cui la Margherita ha dedotto l’incompetenza del Dirigente regionale del Servizio Energia ad adottare l’atto conclusivo del procedimento di A.U., per essere competente il Dirigente dell’Ufficio Energia.
Il motivo non merita condivisione.
Sul punto va premesso che nell’ambito dei modelli in cui è possibile articolare la struttura burocratica di un ente, la suddivisione di un servizio in più uffici, deputati all’istruttoria di procedimenti comunque rientranti nella sfera di attribuzione del servizio medesimo, risponde ad esigenze di carattere prettamente organizzativo, essendo tale scelta senz’altro funzionale ad assicurare processi gestionali più efficaci e rispondenti al principio di buona amministrazione, in armonia con la logica del coordinamento e della collaborazione sinergica tra le risorse che deve improntare i rapporti tra organi e uffici nell’ambito di una medesima amministrazione.
Pertanto, nulla osta a che nell’ambito di una stessa unità organizzativa a carattere complesso (servizio), che pur mantiene la competenza all’adozione del provvedimento finale, venga individuata una sotto-unità (ufficio) cui delegare lo svolgimento della sola fase istruttoria procedimentale.
E’ quanto accaduto nel caso di specie, essendo stata chiarita a più riprese la competenza del Servizio energia a rilasciare il provvedimento di A.U. (cfr. ad es. comunicazione di avvio del procedimento del 21 settembre 2012, prot. n. 8878; nota di indizione della Conferenza dei servizi del 3/3/2014, prot. AOO-159/1480; Determina n. 94/2012), senza che possa convenirsi con la tesi di parte ricorrente della contraddittorietà della delega della sola fase istruttoria all’Ufficio energia, essendo questo incardinato nell’ambito dello stesso servizio Energia.
A ben vedere tale modus procedendi trova ragione nella stessa complessità del procedimento conferenziale di a.u., che ben si concilia con l’adozione di forme più articolate di distribuzione funzionale dei compiti, attraverso la previsione di sotto-centri di responsabilità , nell’ambito di una gestione che resta comunque unitaria, grazie al coordinamento operato dal responsabile della struttura di vertice sovraordinata, nonchè attraverso l’individuazione di un unico responsabile del procedimento ex art. 6 L. 241/90.
Tale assetto organizzativo risulta ben chiarito dalla determina del Dirigente del Servizio Energia prot. n. 94 del 14 settembre 2012 (peraltro richiamata da ultimo con verbale della Conferenza dei servizi del 20 marzo 2014, a pag. 3) con cui si è provveduto a definire i rapporti con il neo nominato Dirigente dell’Ufficio Energia, attribuendo a quest’ultimo le sole funzioni di responsabile della procedura di autorizzazione unica, con espressa esclusione del potere di rilascio finale del provvedimento autorizzatorio, di competenza del Dirigente del Servizio.
Peraltro tale sistema di riparto di compiti e responsabilità , frutto di scelte gestionali assunte dal responsabile dell’unità organizzativa sovraordinata, non può dirsi travolto dal successivo atto dirigenziale n. 3 del 3 febbraio 2014, citato dalla ricorrente, atteso che con lo stesso risulta meramente confermato l’incarico dirigenziale già attribuito in precedenza al dott. Giannone, ma ferma restando la responsabilità del Servizio Energia in capo al Dott. Rubino, cui è stato inoltre attribuito ad interim l’incarico ulteriore di Dirigente dell’Ufficio “Monitoraggio impianti FER ed efficienza energetica”, proprio in considerazione del suo ruolo di dirigente del Servizio preposto, nelle more del compimento della prevista procedura di avviso.
5.2 Risulta invece fondato il secondo motivo di ricorso, nella parte in cui si è dedotta l’illegittimità del provvedimento conclusivo di diniego per violazione dell’art. 10 bis L. 241/1990, essendo mancato l’invio della prescritta comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda di autorizzazione unica.
Sul punto giova innanzitutto richiamare la ratio dell’articolo 10 bis della Legge n. 241/90 che stabilisce l’obbligatorietà , nei procedimenti ad istanza di parte, della comunicazione delle ragioni che ne ostacolano la favorevole conclusione, prima di precedere alla formale adozione di un provvedimento negativo, sollecitando in tal modo la composizione e il superamento dei conflitti già in sede procedimentale, in funzione deflattiva del contenzioso giudiziale. Si tratta di una disposizione introdotta dalla novella del 2005 (art. 6 L. 11 febbraio 2005, n. 15 ) al fine di consentire l’instaurarsi di una serrata dialettica tra parte pubblica e privata, auspicabilmente indirizzata verso un’utile rimeditazione della vicenda, nell’ottica della migliore cura dell’interesse pubblico contestualmente ad un’adeguata considerazione dell’aspirazione del privato, titolare di una posizione di interesse legittimo, al conseguimento del bene della vita anelato. Questi, infatti, risulta legittimato a rappresentare ulteriori ragioni a sostegno della propria situazione giuridica, anche in contraddizione con gli esiti istruttori e con la ponderazione di interessi precedentemente svolta dall’amministrazione procedente, di cui questa dovrà dar conto in maniera puntuale nella motivazione del provvedimento conclusivo, esplicitando, in caso di diniego, le ragioni per cui le controdeduzioni formulate dal privato devono essere disattese.
Nei procedimenti, come quello in esame, in cui l’amministrazione è chiamata ad esercitare il suo potere tecnico-discrezionale la norma in questione rappresenta un presidio di legalità sostanziale dell’azione amministrativa, in quanto l’istaurarsi del contraddittorio procedimentale risulta funzionale all’eliminazione degli ostacoli che si frappongono al conseguimento del bene della vita cui aspira il privato.
Non coglie peraltro nel segno la difesa della Regione nella parte in cui sostiene il carattere formale del vizio in ragione del carattere vincolato della decisione di diniego, atteso che può accedersi alla tesi della dequotazione dei vizi procedimentali a vizi meramente formali solo ove questi siano inidonei ad incidere sulla correttezza sostanziale della soluzione adottata dall’Amministrazione, circostanza che nella specie non è affatto pacifica, non essendo stata dimostrata l’identità del risultato finale ove si fosse consentito alla società di presentare le proprie controdeduzioni.
A ben vedere la predetta comunicazione avrebbe dovuto costituire un passaggio inesorabile, che non era possibile obliterale nemmeno al fine di compensare precedenti ritardi, anche considerato l’effetto interruttivo sui termini procedimentali della comunicazione di cui all’art. 10 bis L. 241/90.
Al riguardo occorre rimarcare in punto di fatto che solo in seno alla Conferenza dei Servizi del 20 marzo 2014 il Servizio Assetto del Territorio ha superato parzialmente il proprio precedente diniego sotto il profilo della compatibilità paesaggistica, per cui non appare irragionevole la richiesta della società , di cui l’Amministrazione avrebbe dovuto tener conto in sede di controdeduzioni, di ottenere un termine per apporre le necessarie modifiche agli atti progettuali, sia al fine di superare gli ostacoli frapposti alla realizzazione dell’impianto da parte dell’Autorità di Bacino e di Terna (la cui utilità è sorta proprio in conseguenza del parere paesaggistico favorevole) e sia in considerazione della necessità di adeguare ulteriormente il progetto alla nuova fisionomia imposta dalle valutazioni del Servizio Assetto del Territorio, implicanti una riduzione dell’impianto a sei aerogeneratori, rispetto ai quindici previsti in origine.
Alla luce delle superiori premesse, la tesi della ricorrente circa l’utilità dell’instaurarsi di un’ulteriore fase di contraddittorio endoprocedimentale prima del formale provvedimento di diniego non può certo dirsi destituita di fondamento tenuto conto delle plurime posizioni favorevoli espresse dai vari enti intervenuti in sede Conferenziale e della possibilità preconizzata dalla stessa di addivenire al superamento delle predette criticità , assecondando le modifiche progettuali richieste, consentendo così una finale e necessaria ponderazione comparativa di tutti gli interessi coinvolti alla luce delle ulteriori acquisizioni istruttorie resesi necessarie nel corso del procedimento.
Del resto sembra irragionevole che dopo gli sforzi condotti dalla stessa amministrazione regionale per giungere ad una sua positiva conclusione, si sia poi deciso di concludere il complesso procedimento in maniera tranciante, senza avviare tale ulteriore appendice procedimentale benchè foriera di un possibile epilogo favorevole, data l’assenza di preclusioni oggettivamente insuperabili.
5.3 In conclusione il ricorso è accolto con assorbimento degli ulteriori motivi.
6. La peculiarità e complessità delle questioni giustificano la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, sez. I, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 9 marzo 2016 con l’intervento dei magistrati:

Angelo Scafuri, Presidente
Francesco Cocomile, Primo Referendario
Maria Grazia D’Alterio, Referendario, Estensore