- Camera Amministrativa

1. Giurisdizione – Criterio di riparto – Natura della situazione soggettiva azionata – Giudice amministrativo – Contributi e sovvenzioni pubbliche – Procedimento di assegnazione – Annullamento o revoca per difetto dei requisiti prescritti

2. Giurisdizione – Impugnazione di una cartella di pagamento – Giudice del rapporto cui la cartella è funzionale – Limiti

1. Nelle controversie in materia di concessione e revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche, il criterio di riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo deve essere attuato sulla base del generale criterio di riparto fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata; conseguentemente, spettano alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie riguardanti la fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio oppure quelle insorte in relazione ad atti che, a seguito della concessione del beneficio, dispongano l’annullamento o revoca dell’ammissione al finanziamento per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse.

2. Essendo la cartella di pagamento uno strumento in cui viene enunciata una pregressa richiesta di natura sostanziale, l’impugnazione deve essere proposta davanti al giudice che ha giurisdizione a decidere in ordine al rapporto cui la cartella stessa è funzionale, salvo che vengano in contestazione questioni afferenti alla legittimità degli stessi atti della procedura coattiva di riscossione, restando ferma in tal caso la giurisdizione del giudice ordinario.

N. 00412/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00669/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 669 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Centro Nautica S.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Maurizio Savasta, con domicilio eletto presso Giuseppe Romito in Bari, Via Crispi, n. 6;

contro
Ministero dello Sviluppo Economico, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, domiciliataria in Bari, Via Melo, n. 97;
Comune di Manfredonia;

nei confronti di
Europrogetti & Finanza S.p.A., Equitalia S.p.A.;

per l’annullamento (con ricorso principale)
del provvedimento di revoca delle agevolazioni finanziarie ex L. 488/92 per la realizzazione di struttura balneare, prot. 0000428/6.3.2013 del Ministero dello Sviluppo Economico;
nonchè (con ricorso per motivi aggiunti),
della cartella di pagamento di Equitalia sud spa n.043201300081214 14 notificata il 26.3.2014.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dello Sviluppo Economico;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2016 la dott.ssa Cesira Casalanguida;
Udito per la parte il difensore Maurizio Savasta;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso notificato, il 14.05.2013 e depositato il successivo 24.05.2013, la Centro Nautica s.r.l. ha impugnato il Decreto prot. 000428 del 6.03.2013, con cui il Ministero dello Sviluppo Economico ha disposto la revoca del contributo a sè concesso, in forza del protocollo aggiuntivo del Contratto d’Area di Manfredonia, ai sensi della L. 662/96 art. 2 comma 203 lett. c), della Delibera CIPE del 21.03.1997, d’importo pari ad â‚¬ 456.500,00 e la restituzione dell’acconto versato ammontante ad â‚¬ 228.250,00, oltre accessori.
Espone la società ricorrente che:
– il contributo concesso era finalizzato al parziale finanziamento di un progetto che prevedeva la realizzazione di uno stabilimento balneare con piscina, in località Acqua di Cristo, nel Comune di Manfredonia;
– nel corso dell’istruttoria aveva precisato di aver precedentemente ottenuto dal Comune di Manfredonia la concessione edilizia n. 188 del 13.11.2001, avente ad oggetto la ristrutturazione di un complesso costituito da una darsena per l’attracco di imbarcazioni, con annesso ristorante e club house, e la realizzazione di un vicino stabilimento balneare;
– la darsena e i relativi servizi sono stati completati con risorse proprie, mentre per mancanza di fondi non è stato realizzato lo stabilimento balneare, comprensivo di piscina, per i quali è stata, pertanto, richiesta l’ammissione al contributo concesso;
– la società Europrogetti & Finanza s.p.a, nella relazione finale del 9.06.2009 ha proposto la revoca del contributo, in quanto la Centro Nautica s.r.l. avrebbe dato inizio ai lavori di realizzazione dello stabilimento balneare, oggetto di richiesta di finanziamento, prima della presentazione della relativa domanda, avvenuta in data 30.09.2004, in contrasto con quanto disposto dalla Circolare MAP n. 900315 del 14.07.2000;
– nonostante le osservazioni e le contestazioni mosse, il Ministero competente ha avviato il procedimento in autotutela, concluso con il gravato decreto di revoca dell’agevolazione finanziaria e conseguente richiesta di restituzione della somma ricevuta a titolo di acconto.
2. Costituiscono motivi di ricorso:
a) violazione degli artt. 21 nonies e 21 quinquies della L. 241/1990, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà , illogicità e sviamento;
b) violazione dell’art. 12 bis del D.M. 3208/2000 e dell’art. 29 della L. 134/2012. Eccesso di potere.
La ricorrente sostiene che il progetto edilizio oggetto della concessione edilizia rilasciata nel 2001 era comprensivo di vari interventi e che solo quelli relativi allo stabilimento balneare sarebbero stati oggetto di finanziamento, per i quali l’inizio dei lavori sarebbe avvenuto nel 2004. Ne conseguirebbe l’irrilevanza, tra l’altro, del pagamento, avvenuto il 7.11.2001, della prima rata degli oneri di urbanizzazione e dei costi di concessione per gli interventi di cui alla concessione n. 188/2001.
Contesta, pertanto, il rilevato contrasto con il punto 3.9 della circolare MAP n. 900315 del 14.07.2000 che ammette agevolazioni delle spese riferite a programmi di investimenti avviati ” a partire dal giorno successivo a quello di presentazione del Modulo di domanda”.
Evidenzia che la data di inizio dei lavori deve essere comunicata dal Direttore dei Lavori e che essa non era contenuta nel verbale di allineamento e quote dell’8.10.2002, ritenuto determinante nella relazione, redatta da Europrogetti & Finanza s.p.a. e trasmessa in data 9.06.2009, per dimostrare che l’avvio del programma di investimenti sarebbe avvenuto in data antecedente alla presentazione della domanda.
Tale verbale sarebbe solo propedeutico all’inizio dei lavori, che sarebbero stati avviati nel 2004, nel rispetto delle condizioni previste per l’ammissione alle agevolazioni per cui è causa.
Nega, inoltre, la ricorrenza dei presupposti per l’adozione del provvedimento non solo di revoca, ma anche di annullamento per l’assenza dei presupposti di legge e per l’affidamento ingenerato dal lasso di tempo decorso tra l’ammissione all’agevolazione e la sua revoca.
3. Si è costituito in giudizio, in data 28.05.2013, il Ministero dello Sviluppo Economico, con memoria di stile senza articolare difesa.
4. Con ricorso per motivi aggiunti depositato in data 4.06.2014, la ricorrente ha impugnato anche la cartella esattoriale n. 043201300081214 14 notificata in data 26.03.2014, emessa da Equitalia Sud s.p.a. per conto del Ministero dello Sviluppo Economico, in forza della quale è stato intimato il pagamento della somma di â‚¬ 368.798,13, per il recupero coattivo dell’importo versato a titolo di acconto del contributo. La menzionata cartella esattoriale è stata ritenuta illegittima in via derivata per gli stessi motivi posti a fondamento del ricorso principale.
5. Con ordinanza n. 354 del 18.06.2014 sono stati disposti incombenti istruttori, successivamente reiterati con ordinanza n. 551 del 16.10.2014, nei confronti del Ministero dello Sviluppo Economico, inadempiente, e, nelle more, è stata accolta l’istanza di sospensione della cartella esattoriale.
6. Il Ministero intimato, in esecuzione delle menzionate richieste istruttorie, ha depositato in data 4.11.2014, una relazione sui fatti di causa.
L’amministrazione resistente, in particolare, ha argomentato a favore della sussistenza della giurisdizione, ha evidenziato come il Ministero sia tenuto ad aderire alle conclusioni della relazione istruttoria della Europrogetti & Finanza s.p.a. e ha sostenuto l’infondatezza dei motivi di ricorso.
7. Con ordinanza n. 717 dell’11.12.2014 è stata confermata la sospensione dell’efficacia della cartella esattoriale gravata con motivi aggiunti.
8. Con successiva memoria la ricorrente ha ribadito le ragioni poste a fondamento del ricorso e dei motivi aggiunti.
9. All’udienza pubblica del 25.02.2016, sentita la difesa della parte ricorrente, la causa è stata trattenuta in decisione.
10. Il Collegio ritiene, preliminarmente, di confermare quanto già rilevato in sede cautelare, circa la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo sulla vicenda per cui è causa.
Infatti, secondo il tradizionale e consolidato indirizzo giurisprudenziale, condiviso sia dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (cfr. Cass. Sez. Un., ord. 25 gennaio 2013, n. 1776; 24 gennaio 2013, n. 1710; 7 gennaio 2013, n. 150; 20 luglio 2011, n. 15867; 18 luglio 2008, n. 19806; 26 luglio 2006, n. 16896; 10 aprile 2003, n. 5617), sia dal Consiglio di Stato (da ultimo, Ad. Plen. 29 luglio 2013, n. 13 e Ad. Pen. 29 gennaio 2014 n.6), il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche deve essere attuato sulla base del generale criterio di riparto fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata.
Più specificamente, qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall’acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta al giudice ordinario. In tal caso, infatti, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione (cfr. Cass. Sez. Un., ord. n. 1776/2013 cit.).
Spettano, invece, alla giurisdizione del giudice amministrativo quelle controversie riguardanti la fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quelle insorte in relazione ad atti che, a seguito della concessione del beneficio, dispongano l’annullamento o revoca dell’ammissione al finanziamento per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse (così, da ultimo, Cons. St., Ad. Plen., 29 gennaio 2014, n. 6). In altri termini la revoca riservata alla giurisdizione del g.a. non è quella determinata dalle inadempienze del beneficiario ma piuttosto dal difetto del possesso di un requisito prescritto per la concedibilità stessa del contributo (Cfr. Cons. St., VI, 30 maggio 2014, n. 2813; T.A.R. Palermo sez. I sentenza n. 1147 del 3 giugno 2014).
Il caso in esame deve ascriversi proprio a quest’ultima ipotesi, essendo stato il contributo revocato per asserita mancanza di uno dei presupposti per il riconoscimento dell’agevolazione, ossia l’inizio dei lavori in data antecedente a quello della presentazione del modulo di domanda.
11. Analogamente il Collegio afferma la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo anche sul ricorso per motivi aggiunti condividendo la giurisprudenza che, sul punto, in maniera univoca, ha affermato che”essendo la cartella di pagamento uno strumento in cui viene enunciata una pregressa richiesta di natura sostanziale, l’impugnazione deve essere proposta davanti al giudice che ha giurisdizione a decidere in ordine al rapporto cui la cartella stessa è funzionale” (Cons. St.. sez. VI, 29 dicembre 2008, n. 6590; si v. inoltre. Cass. civ.. sez. un., 8 febbraio 2008. n. 3001), salvo che vengano in contestazione questioni afferenti alla legittimità degli stessi atti della procedura coattiva di riscossione, nel caso restando ferma la giurisdizione del giudice ordinario (Cass. Civ. Sez. Un. 18 dicembre 2008 n.29529).
12. Nel merito il ricorso principale e, conseguentemente, quello per motivi aggiunti sono infondati, dovendo il Collegio rivedere il precedente orientamento assunto in fase cautelare, dettato essenzialmente dall’esigenza di non esporre la ricorrente, in attesa della definizione della controversia, ad un recupero economico di non esigua entità .
Il provvedimento di revoca, gravato con il ricorso principale, si fonda sulle risultanze dell’istruttoria condotta dalla Europrogetti & Finanza s.p.a., nel corso della verifica sullo stato finale del Programma di Investimenti ai sensi della L. n. 662 del 28.12.1996.
13. La revoca delle agevolazioni provvisoriamente concesse è stata proposta dalla società suindicata sulla base del ritenuto avvio del programma di investimenti in data antecedente alla presentazione della domanda, avvenuta il 30.09.2004, in violazione di quanto disposto al punto 3.9 della Circolare MAP (del Ministero all’epoca denominato Delle Attività Produttive) n. 900315 del 14.07.2000.
Tale priorità temporale è stata desunta principalmente da due documenti: 1) il verbale di allineamento e quote dell’8.10.2002 e 2) la Comunicazione di inizio dei lavori riferiti genericamente alla Concessione Edilizia n. 188 del 13.11.2001, depositata al Comune di Manfredonia il 10.10.2002.
13.1 La ricorrente, sia in sede di partecipazione al procedimento di revoca – avviato in data 22.07.2011- che nel corso del presente giudizio, ha contestato che dai menzionati documenti possa desumersi l’asserita anteriorità dell’avvio dei lavori, sostenendo che la C.E. 188/2001 avesse ad oggetto una più ampia tipologia di interventi comprensivi, oltre allo stabilimento balneare – unico oggetto del programma di investimenti -, anche una darsena, un club house ed un ristorante.
Questi ultimi sarebbero stati realizzati, con mezzi propri, in data antecedente al 30.09.2004 e ad essi si riferirebbero sia il Verbale di allineamento che la CIL, mentre i lavori relativi allo stabilimento balneare con la piscina, oggetto della richiesta di finanziamento, sarebbero stati realizzati, nel rispetto del punto 3.9 della Circolare MAP del 2000, in data successiva a quella di presentazione della domanda.
13.2 La tesi sostenuta dalla ricorrente, tuttavia, non convince, non trovando adeguato supporto probatorio.
La società beneficiaria del finanziamento non ha prodotto, non solo in corso di causa, ma anche nel corso del procedimento concluso con la revoca dell’agevolazione (come si desume dalla nota prot. 597 del 24.05.2012, di trasmissione delle controdeduzioni, inviata dalla Europrogetti & Finanza s.p.a in data 24.05.2012, versata in atti ), nè la C.E. 188/2001 con le relative tavole progettuali e la relazione tecnica, nè altra documentazione da cui evincere la esatta consistenza dei lavori e la loro articolazione nel tempo.
Dal fascicolo relativo al presente giudizio, d’altro canto, si evincono elementi che, invece, depongono a favore della legittimità dell’operato dell’amministrazione e delle risultanze dell’istruttoria condotta dalla Europrogetti e Finanza s.p.a.
Nel verbale di allineamento e quote inizio dei lavori dell’8.10.2002 sono espressamente indicati i lavori riferiti alla zona lido e alla piscina, mentre non si rinviene alcun riferimento alla darsena, al ristorante o al club house.
La società Europrogetti, nella suindicata nota di riscontro alle osservazioni della società Centro Nautica s.r.l., del 24.05.2012, concorda con l’assunto secondo cui al verbale di allineamento debba necessariamente far seguito la comunicazione di avvio dei lavori da parte del direttore dei lavori.
Evidenzia, tuttavia, che tale comunicazione esista e sia datata lo stesso giorno del verbale di allineamento e sia stato depositato al Comune di Manfredonia due giorni dopo, in data 10.08.2002.
La stretta contiguità temporale tra i due documenti (verbale di allineamento e CIL) depone nel senso di far ritenere che i lavori di cui alla C.E. 188/2001, il cui inizio è stato fissato per il 4.11.2002, non potevano che essere quelli di cui al verbale di allineamento (riferiti a zona lido e piscina).
La ricorrente non ha fornito, infatti, nessuna altra prova documentale riferita ad una successiva comunicazione di inizio di lavori, nè alla realizzazione dei distinti lavori relativi alla darsena, al club house o al ristorante. Dei menzionati documenti, qualora esistenti, la ricorrente avrebbe di certo avuto la disponibilità e non avrebbe avuto alcun interesse a non fornirli, nè in sede di partecipazione procedimentale, nè nel presente giudizio. A tale onere probatorio essa era, inoltre, tenuta per il principio di vicinanza che esclude, peraltro, qualunque soccorso istruttorio officioso.
Se ne desume che, in assenza di elementi idonei a sconfessare le risultanze dell’istruttoria condotta dalla Europrogetti & Finanza s.p.a., deve concludersi che i lavori oggetto della CIL del 10.10.2002, siano proprio quelli puntualmente elencati nel Verbale di allineamento dell’8.10.2002 e, dunque, quelli riferiti allo stabilimento balneare e alla piscina. Si tratta degli stessi interventi ammessi al finanziamento la cui domanda è stata presentata il 30.09.2004 e, pertanto, realizzati in violazione del punto 3.9 della Circolare MAP n. 900315 del 14.07.2000.
14. In conclusione, l’istruttoria condotta da Europrogetti & Finanza s.p.a e l’operato dell’amministrazione sono da ritenersi immuni dai vizi di cui ai motivi del ricorso principale che, pertanto, deve essere respinto.
15. Ne consegue l’infondatezza anche dei motivi aggiunti con cui la ricorrente ha impugnato la cartella di pagamento per vizi derivati, risultando il recupero coattivo dell’importo versato a titolo di acconto del contributo, atto dovuto, come disposto dall’art. 2 del Decreto di revoca, relativo proprio al “recupero delle agevolazioni erogate”.
16. Il Collegio ritiene di disporre la compensazione delle spese di giudizio, in considerazione della natura della controversia, della condotta processuale dell’amministrazione intimata, nonchè dell’andamento complessivo della controversia.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2016 con l’intervento dei magistrati:

Desirèe Zonno, Presidente FF
Cesira Casalanguida, Referendario, Estensore
Maria Colagrande, Referendario