- Camera Amministrativa

1. Commercio, industria, turismo – Impianti pubblicitari – Istanza per l’installazione sugli spazi destinati alla circolazione veicolare – Silenzio-assenso – Esclusione – Ragioni

2. Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio -Motivazione – Pluralità di motivi tra loro autonomi e non contraddittori – Fondatezza anche di un solo motivo – Effetti

1. In tema di insegne ed impianti pubblicitari sugli spazi destinati alla circolazione veicolare nonchè sugli spazi a questi adiacenti, il potenziale pericolo per la sicurezza della circolazione, a causa del possibile disturbo dell’attenzione di conducenti e pedoni, comporta la necessità di un formale provvedimento autorizzativo di concessione sul bene pubblico da parte del competente organo gestore, non essendo configurabile la formazione del titolo abilitativo tacito attraverso il silenzio-assenso, anche volendo invocare l’art. 20 dPR n.380 del 2001, poichè sono coinvolti diversi aspetti di rilevante interesse pubblico, quali l’incolumità pubblica e la sicurezza (stradale), che impediscono, come peraltro previsto dallo stesso art. 20, co.4 l.n. 241 del 1990, il formarsi del silenzio-assenso.

2. Essendo sufficiente, per la conservazione del provvedimento amministrativo sorretto da più ragioni giustificatrici tra loto autonome e non contraddittorie, che sia fondata anche una sola di tali ragioni, ne deriva che la legittimità di una sola ragione a supporto di esso renda inutile l’esame degli altri motivi di ricorso.

N. 00231/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00600/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 600 del 2015, proposto da:
Ditta “I Capricorni” di Vincenzo Bruscella, rappresentato e difeso dall’avv. Daniela Lovicario, con domicilio eletto presso lo Studio Legale Associato Trevi, in Bari, Via Tommaso Fiore, n. 62;

contro
Comune di Altamura, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Emilio Bonelli, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. Bari, in Bari, Piazza Massari;

per l’annullamento previa sospensiva
– della nota n. 10359 prot. del 17.02.2015 con cui l’amministrazione comunale ha espresso il diniego definitivo alla installazione di cartelli pubblicitari, ivi compreso il diniego preliminare comunicato con nota del 27.02.2014 n. 13246, nonchè il parere sfavorevole espresso dal Comando di Polizia Municipale in data 17.12.2013 e del successivo parere negativo di conferma del precedente espresso in data 19.04.2014 n. 21920 del Comando di Polizia Municipale, il parere sfavorevole espresso dal IV° Settore LL.PP. con riferimento ai cartelli n. 3 e 4 di cui all’istanza presentata dalla ditta ricorrente;
– di ogni altro atto presupposto comunque connesso, ancorchè non conosciuto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Altamura;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 gennaio 2016 la dott.ssa Flavia Risso e uditi per le parti i difensori avv. Daniela Lovicario e avv. Emilio Bonelli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con il ricorso indicato in epigrafe e depositato in data 13 maggio 2015, la ditta “I Capricorni” di Vincenzo Bruscella ha chiesto a questo Tribunale l’annullamento, previa sospensione, del diniego espresso dal Comune di Altamura alla richiesta di istallazione di alcuni cartelli pubblicitari, nonchè dei pareri sfavorevoli espressi dal Comando di Polizia Municipale (parere debitamente allegato in copia al provvedimento di diniego) e dal IV° Settore LL.PP.
Avverso gli atti impugnati la ricorrente ha dedotto l’illegittimità per violazione del d.lgs. n. 507 del 1993, violazione della l. n. 241 del 1990 con specifico riferimento all’art. 3, violazione dell’art. 7 del regolamento comunale, violazione dell’art. 23 del C.d.S. e dell’art. 51 del regolamento di esecuzione ed attuazione del C.d.S., eccesso di potere per falso presupposto, travisamento, sviamento di potere, contraddittorietà ed illogicità manifesta, irragionevolezza, difetto di motivazione e di istruttoria, ingiustizia manifesta, violazione dell’art. 20, commi 3 e 8 del d.P.R. n. 380 del 2001, come modificato dall’art. 5 del d.l. n. 70 del 2011 convertito con l. n. 106 del 2011, violazione di legge in relazione agli articoli 20, 21 quinquies e nonies della l. n. 241 del 1990, eccesso di potere per carenza assoluta di motivazione in relazione al perfezionamento del silenzio assenso.
Con atto depositato in data 29.5.2015 si è costituito in giudizio il Comune di Altamura chiedendo il rigetto del ricorso.
Con Ordinanza n. 335 del 5 giugno 2015 questo Tribunale ha respinto l’istanza cautelare della ricorrente.
In data 15 dicembre 2015 la ricorrente ha depositato in giudizio la relazione tecnica a firma dell’Ing. Silvestro Adorante.
All’Udienza Pubblica del 26.1.2016 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. – Questo Collegio ritiene necessario premettere, come evidenziato dal Consiglio di Stato (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 10 giugno 2005, n. 3052), che: “In via generale, è sufficiente per la conservazione del provvedimento amministrativo sorretto da più ragioni giustificatrici tra loro autonome e non contraddittorie, che sia fondata anche una sola di esse”.
Ne consegue che è sufficiente la fondatezza di una sola delle ragioni a supporto del diniego per ogni singolo cartello per rendere inutile l’esame degli altri motivi di ricorso.
2. – Ciò premesso, questo Collegio rileva che il Comune resistente, nel respingere l’istanza di autorizzazione in discorso, ha fatto espresso rinvio al parere negativo di viabilità espresso dal V Settore – Comando di Polizia Locale – Sezione Viabilità , debitamente allegato al provvedimento di diniego definitivo.
Il parere negativo suddetto si fonda sulle seguenti constatazioni:
– le vie Mons. T. Pisani, Padre Pio da Pietralcina, Mons. D. Chierico e Mons. F. Chironna, a tutte le ore del giorno e della sera, sono percorse da molti pedoni, per effettuare passeggiate o footing, e da ciclisti, incentivati anche dalla presenza in loco di piste ciclabili;
– in viale Padre Pio, sul marciapiede dinanzi l’Istituto Tecnico per Geometri “Nervi”, transitano e stazionano centinaia di studenti e, a riprova della pericolosità e della criticità di tali strade (ad alta densità veicolare e teatro di numerosi sinistri stradali), evidenzia che è stato istituito un adeguato servizio di vigilanza stradale;
– la via Mons. T. Pisani ed il Viale Padre Pio da Pietralcina, insieme a via Mons. D. Chierico e via Mons. F. Chironna, possono con certezza definirsi e considerarsi strade ad alta densità di traffico veicolare e pedonale, in quanto sono di collegamento con la zona Industriale e per tale motivo sono percorse anche da numerosi veicoli pesanti;
– l’Ordinanza dirigenziale n. 62 del 31.3.2004 che disciplina e vieta il transito, all’interno del centro abitato, dei veicoli aventi massa a pieno carico superiore a 3,5 tonnellate, contemplerebbe delle deroghe;
– un impianto e qualunque messaggio pubblicitario esso contenga, potrebbe essere fonte di distrazione per i conducenti dei veicoli, con conseguente pericolo per la sicurezza della circolazione veicolare e pedonale (richiamo espresso all’art. 23 del Nuovo Codice della Strada);
– l’esistenza di un segnale stradale di limite massimo di velocità a 30 KM/h, su tutte le strade sopra citate, e non solo dinanzi all’Istituto “Nervi”, di per sè, non è garanzia di sicurezza, in quanto sono pochi i conducenti dei veicoli che rispettano tale limite e che adottano le relative cautele, prova ne siano le rilevazioni delle infrazioni con il Telelaser, nonchè il numero di sinistri stradali, anche con esito mortale.
3. – Con il primo motivo di ricorso la ditta “I Capricorni” sostiene che la motivazione del provvedimento impugnato sarebbe pretestuosa e lacunosa, in quanto l’Amministrazione comunale avrebbe fondato il diniego assumendo quale presupposto il parere di viabilità sfavorevole espresso dal Comando di Polizia Municipale, nonchè quello sfavorevole espresso dal IV° Settore LL.PP. limitatamente ai cartelli indicati ai n. 3 e 4 dell’istanza di autorizzazione.
A parere della ricorrente la motivazione posta a supporto del diniego gravato farebbe perno su circostanze non veritiere, fuorvianti e travisanti.
3.1. – Questo Collegio ritiene che la motivazione del provvedimento di diniego, attraverso l’espresso richiamo al parere del Comando di Polizia Locale (parere debitamente allegato al provvedimento medesimo), sia sufficientemente esaustiva e chiara.
Infatti, è principio consolidato in giurisprudenza che la motivazione di un provvedimento ben può consistere in un richiamo ad altro atto, purchè quest’ultimo sia indicato nel provvedimento e reso disponibile all’interessato.
L’art. 3, comma 3 della l. n. 241 del 1990 in proposito recita: ” Se le ragioni della decisione risultano da altro atto dell’amministrazione richiamato da decisione stessa, insieme alla comunicazione di quest’ultima deve essere indicato e reso disponibile, a norma della presente legge, anche l’atto cui essa si richiama”.
La richiamata disposizione normativa quindi implicitamente riconosce e ammette la c.d. motivazione per relationem.
La prima doglianza della ricorrente circa la lacunosità della motivazione del provvedimento impugnato pertanto deve essere respinta perchè infondata.
3.2. – La ricorrente contesta altresì la veridicità delle circostanze di fatto addotte dal Comando di Polizia Municipale.
Più nello specifico, il ricorrente sostiene che:
– le strade interessate dall’intervento non sarebbero ad alta densità di traffico veicolare e pedonale “peraltro percorse da veicoli pesanti”, in quanto il Comando non avrebbe considerato l’Ordinanza dirigenziale n. 62 del 31.3.2004 che dispone espressamente “¦è vietata la circolazione su tutte le strade di questo centro abitato, ai veicoli ed ai complessi di veicoli adibiti al trasporto di cose di massa complessiva autorizzata superiore a 3,5 tonnellate, anche se gli stessi circolano scarichi” e che pertanto Viale Padre Pio non potrebbe essere percorsa da veicoli pesanti la cui circolazione sarebbe vietata dall’Ordinanza dirigenziale de qua.
Sul punto, si evidenzia che, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, nel parere negativo, il Comando di Polizia Municipale prende in considerazione l’Ordinanza di che trattasi ritenendo tuttavia che quest’ultima non elimini completamente la pericolosità di tali strade.
Più nello specifico, il Comando di Polizia Locale evidenzia che l’Ordinanza de qua contempla opportune deroghe.
In effetti, l’Ordinanza de qua prevede numerose deroghe al divieto in essa contemplato alla circolazione su tutte le strade del centro abitato, ai veicoli ed ai complessi di veicoli adibiti al trasporto di cose di massa complessiva autorizzata superiore a 3,5 tonnellate (tra l’altro, ad esempio, per i veicoli e complessi di veicoli adibiti a pubblico servizio per interventi urgenti e di emergenza e che trasportano materiale ed attrezzature a tal fine occorrenti e per i veicoli che debbano compiere operazioni di carico e/o scarico delle merci nell’abitato di Altamura); ciò che supporta la posizione assunta dal Comune di Altamura circa la persistente pericolosità di tali strade.
Inoltre, questo Collegio osserva che la pericolosità riscontrata dal Comando non dipende soltanto dalla possibile circolazione dei mezzi pesanti; infatti, nel parere si legge “¦sono percorse anche da numerosi veicoli pesanti”.
La ricorrente osserva altresì che il riferimento alla “alta densità pedonale” giustificato dalla ubicazione sul Viale Padre Pio dell’Istituto tecnico per geometri, sarebbe errato in quanto non sarebbe previsto il posizionamento di alcun cartello pubblicitario nei pressi del predetto istituto tecnico e che quindi il paventato pericolo sarebbe insussistente.
Sul punto ci si limita ad osservare che il riferimento contenuto nel parere alla presenza dell’Istituto tecnico per geometri, come peraltro affermato dalla stessa ricorrente, giustificava (e in effetti giustifica) l’affermazione dell’alta densità pedonale nelle vie oggetto di intervento e ciò a prescindere dall’esatto luogo di installazione dei cartelli pubblicitari.
La ricorrente sostiene inoltre che per le strade interessate dall’intervento in questione sarebbe imposto il limite di velocità di 30 Km/h e che ciò renderebbe assolutamente inconsistente il paventato rischio di presunti danni da una circolazione stradale a così bassa velocità .
Sul punto, il Comando di Polizia Municipale ha evidenziato che tale limite massimo di velocità , su tutte le strade sopra citate, e non solo dinanzi all’Istituto “Nervi”, di per sè, non è garanzia di sicurezza, in quanto sono pochi i conducenti dei veicoli che rispettano tale limite e che adottano le relative cautele, prova ne siano le rilevazioni delle infrazioni con il Telelaser, nonchè il numero di sinistri stradali, anche mortali.
In merito, in linea generale, il Collegio osserva che l’art. 23 del Codice della Strada, richiamato dal Comando di Polizia nel parere de quo, da un lato vieta la collocazione, “lungo le strade o in vista di esse”, di insegne e di ogni impianto pubblicitario che possa distrarre l’attenzione di chi le percorre, “con conseguente pericolo per la sicurezza della circolazione” e dall’altro ne sottopone l’installazione ad un provvedimento autorizzatorio, emesso dal competente ente gestore.
La formulazione dell’art. 23, in altri termini, indica chiaramente l’intento perseguito dal legislatore, che è quello di “prevenire la collocazione sugli spazi destinati alla circolazione veicolare, così come sugli spazi a questi adiacenti, di fonti di captazione o disturbo dell’attenzione dei conducenti e di consequenziale sviamento della stessa dall’unica ed essenziale funzione al momento commessale, che è quella della guida del veicolo” (cfr. Corte di Cassazione Civile, Sezione II, 26 febbraio 2009, n.4683).
Di conseguenza non vi può essere dubbio alcuno che l’autorizzazione di che trattasi possa essere negata quando, come nel caso de quo, a giudizio del Comune “un impianto, e qualunque messaggio pubblicitario esso contenga, potrebbe essere fonte di distrazione per i conducenti dei veicoli, con conseguente pericolo per la sicurezza della circolazione veicolare e pedonale”.
Ciò premesso, si osserva che le valutazioni circa la pericolosità dell’installazione dei cartelli stradali hanno carattere tecnico-discrezionale, sindacabili dunque solo per manifesta illogicità o per difetto di motivazione o travisamento dei fatti (ex multis Cons. Stato, sez. VI, 29 novembre 2012, n. 6044).
Ebbene, questo Collegio ritiene che le considerazione del Comando di Polizia Municipale (il cui parere è stato richiamato dal provvedimento di diniego impugnato) non siano, come meglio sopra evidenziato, complessivamente irragionevoli, arbitrarie e illogiche o basate su travisamento dei fatti.
Ne consegue che anche tale motivo di ricorso deve essere respinto perchè infondato.
4. – Con il secondo motivo di ricorso la ditta “I Capricorni” sostiene che il diniego sarebbe palesemente illegittimo ed erroneo in quanto tardivo, essendo stato adottato dall’amministrazione comunale dopo la formazione del titolo abilitativo.
Più nello specifico la ricorrente afferma che l’istanza di autorizzazione/permesso di costruire per l’installazione di cartelli pubblicitari sarebbe stata depositata in data 5.12.2013, mentre il diniego definitivo sarebbe stato comunicato in data 17.2.2015, dunque oltre un anno dal deposito dell’istanza e ben oltre il termine per la formazione del silenzio assenso.
La ricorrente richiama il nuovo testo dell’art. 20 del d.P.R. n. 380 del 2001 che, al comma 8, così recita: “Decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell’ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso¦.”.
Il Comune resistente, sul punto, tra l’altro, evidenzia che la collocazione di impianti pubblicitari su suolo pubblico implica necessariamente un formale provvedimento di concessione del bene pubblico e che pertanto non sarebbe comunque configurabile la formazione di un titolo abilitativo tacito attraverso il silenzio-assenso sulla domanda di installazione.
In effetti, in merito, la giurisprudenza ha evidenziato che “la collocazione di impianti pubblicitari su suolo pubblico non può avvenire attraverso il procedimento di formazione di un titolo autorizzativo tacito per silenzio assenso ma implica necessariamente un formale provvedimento di concessione del bene pubblico” (T.A.R. Lombardia-Milano, sez. IV, 23 gennaio 2009, n. 208).
Questo Collegio, in ogni caso, ritiene che nella speciale materia dell’installazione di cartelli stradali non operi l’istituto del silenzio assenso di cui all’art. 20 del d.P.R. n. 380 del 2001 in quanto nel procedimento dequo sono coinvolti diversi aspetti di rilevante interesse pubblico, quali l’incolumità pubblica e la sicurezza stradale che impediscono, come peraltro previsto dallo stesso art. 20 della l. 241 del 1990, il formarsi del silenzio assenso.
Sul punto si richiama quanto affermato di recente dal T.A.R. Reggio Calabria, con la sentenza 22 novembre 2015, n. 1148 a cui si rinvia ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett.d) del c.p.a.: “Va, da ultimo, escluso che le autorizzazioni in materia di installazione di impianti pubblicitari possano ritenersi assoggettate alla disciplina del silenzio-assenso, in primo luogo, atteso che l’adozione di tali atti è assoggettata ad un provvedimento autorizzatorio espresso da parte dell’Autorità comunale, in forza della disciplina posta dagli artt. 3, comma 3, del D.Lgs. 15 novembre 1993 n. 507 e 23, comma 4, del D.Lgs. 30 aprile 1992 n. 285 (e relativo regolamento di esecuzione, n. 495/1992). L’interferenza, nel quadro del complesso di valutazioni di interessi che l’Autorità è chiamata ad operare ai fini dell’assunzione della determinazione permissiva di che trattasi, di elementi propri di differenti settori di regolamentazione (disciplina dettata dal Codice della strada; tutela della pubblica incolumità ; tutela del paesaggio) rende operante l’ipotesi di “sbarramento” di cui al comma 4 dell’art. 20 della legge 241/1990, che esclude l’assenso tacito nelle suddette evenienze”.
Anche il secondo motivo di ricorso pertanto deve essere respinto perchè infondato.
Il ricorso va dunque integralmente respinto.
Sussistono peraltro gravi ragioni, in relazione alla peculiarità della questione tecnica esaminata, per compensare le spese del giudizio tra le parti.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale Puglia – Bari, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2016 con l’intervento dei magistrati:

Giacinta Serlenga, Presidente FF
Paola Patatini, Referendario
Flavia Risso, Referendario, Estensore