- Camera Amministrativa

1. Enti e Organi della p.A. – Enti locali – Organi – Consiglieri – Legittimazione a ricorrere Violazione jus ad officium- Non sussiste – Fattispecie

2. Enti e Organi della p.A. – Enti locali – Organi – Consiglieri -Inosservanza del termine per deposito documentazione – Violazione jus ad officium – Sussiste

3. Processo amministrativo – Principi generali – Interesse a ricorrere – Lesione concreta e attuale – Fattispecie

1. I consiglieri comunali sono legittimati a ricorrere contro l’Amministrazione di appartenenza negli stretti limiti riguardanti la violazione dello ‘jus ad officium’, in quanto il diritto amministrativo è diretto a risolvere controversie intersoggettive, non controversie fra organi o componenti di organi di uno stesso ente (nel caso di specie, il TAR ha affermato che, non essendo stata evidenziata violazione delle prerogative consiliari, i ricorrenti avrebbero potuto partecipare all’adunanza del consiglio comunale e incidere sulla deliberazione finale).

2. E’ ammissibile il ricorso proposto dai consiglieri con riferimento a violazioni procedurali che comportino un’illegittima compressione delle prerogative istituzionali, con specifico riferimento all’inosservanza del termine per il deposito della documentazione necessaria per poter liberamente e consapevolmente deliberare.

3. Secondo i principi generali, il ricorrente non deve essere solo titolare di un interesse sostanziale ma tale interesse deve aver subito una lesione concreta e attuale da parte dell’atto impugnato. (Nella fattispecie, è stata dichiarata l’inammissibilità per carenza di interesse della censura rivolta al Regolamento comunale di contabilità per assenza di violazione dello ˜jus ad officium’ dei consiglieri).

N. 00028/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00260/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 260 del 2015, proposto da:
Luigi Giuseppe D’Antino, Donato Masiello, rappresentati e difesi dall’avv. Donato Masiello, con domicilio eletto presso Natale Clemente in Bari, Via Dante, n. 193;

contro
Comune di San Marco La Catola;

per l’annullamento
– della delibera C.C. n. 37 del 28.11.14, avente per oggetto l’approvazione lo schema di bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2014, la relazione previsionale e programmatica e lo schema del bilancio pluriennale per il periodo 2014-2016, unitamente a tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali;
– del Regolamento di contabilità del Comune di San Marco La Catola, in particolare, dell’art. 20.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2015 la dott.ssa Cesira Casalanguida e uditi per le parti i difensori Francesco Saverio Del Buono;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Con il ricorso in epigrafe, notificato in data 27 gennaio 2015 e depositato il 24 febbraio 2015, i sigg.ri Luigi Giuseppe D’antino e Donato Masiello, consiglieri comunali di opposizione presso il Comune di San Marco la Catola, hanno chiesto l’annullamento dei seguenti atti:
1) la deliberazione del consiglio comunale n. 37 pubblicata dal 13.11.2014 al 28.11.2014, avente ad oggetto “approvazione della relazione previsionale e programmatica del bilancio di previsione 2014 – del bilancio annuale di previsione per l’esercizio finanziario 2014 e del bilancio pluriennale 2014/2016, unitamente a tutti gli atti connessi e/o consequenziali e presupposti”;
2) il regolamento di contabilità del comune di San Marco La Catola, limitatamente alle previsioni contenute nell’art 20.
Il ricorso si fonda sulla pretesa lesione delle prerogative correlate all’ufficio pubblico di cui sono titolari, in violazione dell’art. 174 T.U.E.L. n. 267/2000, atteso che i ricorrenti sostengono di non essere stati posti in condizione di esercitare consapevolmente il loro munus e di presentare emendamenti al bilancio. A tal fine, oggetto di gravame è anche l’art. 20 del Regolamento di Contabilità del Comune di San Marco La Catola, per la presunta mancanza di un coordinamento sul termine congruo di deposito degli atti di bilancio, con quello dei 10 giorni previsto per gli emendamenti.
I ricorrenti lamentano la mancata convocazione della conferenza dei Capigruppo, oltre al mancato deposito, presso gli uffici competenti, di tutta la documentazione utile al dibattito consiliare, con lesione delle prerogative riconducibili alla possibilità di elaborare modifiche, correzioni e integrazioni alla proposta di deliberazione. Contestano, altresì, la irritualità della convocazione della Commissione Affari Generali.
2. Il Comune di San Marco La Catola, regolarmente intimato, non si è costituito in giudizio.
3. All’esito della camera di consiglio del 12 marzo 2015, questa Sezione, con ordinanza n.411 del 2015, ha disposto incombenti istruttori a carico del Comune intimato.
Il Comune depositava, in data 13.04.2015, una relazione sui fatti per cui è causa, con allegata la documentazione di supporto.
4. Alla successiva camera di consiglio del 23.04.2015, è stata respinta l’istanza cautelare di sospensione dei gravati provvedimenti
5. Alla pubblica udienza del 17.12.2015, il ricorso è stato posto in decisione.
6. Il ricorso è in parte infondato e in parte inammissibile.
7. Quanto al ricorso proposto dai consiglieri comunali, va rilevato che essi sono legittimati a ricorrere negli stretti limiti riguardanti la violazione dello ius ad officium. Per consolidato orientamento giurisprudenziale, infatti, il giudizio amministrativo, nella normalità dei casi, non è deputato a dirimere controversie tra organi appartenenti ad uno stesso ente.
Ne consegue che in via di principio, i consiglieri comunali, in quanto tali non appaiono legittimati ad agire contro l’Amministrazione di appartenenza, dato che il giudizio amministrativo non è di regola aperto alle controversie tra organi o componenti di organi di uno stesso ente, ma è diretto a risolvere controversie intersoggettive, sicchè, un ricorso di singoli consiglieri può ipotizzarsi soltanto allorchè vengano in rilievo atti incidenti in via diretta sul diritto all’ufficio dei medesimi e, quindi, su un diritto spettante alla persona investita della carica di consigliere (ad es., scioglimento del Consiglio comunale e nomina di un commissario ad acta: cfr. Cons. St., sez. V,sent. n. 358 del 31 gennaio 2001).
La legittimazione dei consiglieri comunali ad impugnare atti degli organi di cui fanno parte sussiste unicamente nelle ipotesi in cui vengano dedotte violazioni procedurali direttamente lesive del munus rivestito dal componente dell’organo o vengano in rilievo atti incidenti in via diretta sul diritto all’Ufficio (ex multis, C.d.S., Sez. V, sent. 5280 del 9 ottobre 2007; C.d.S., sez. I, parere n. 1960 del 23 aprile 2012).
8. Parte della giurisprudenza ha anche specificato come la violazione dello “jus ad officium” non dipende dal contenuto dispositivo dei provvedimenti impugnati, ma dalle particolari e concrete modalità con cui si è svolto il procedimento che ha condotto alla loro adozione.
In questa prospettiva, si è affermato che” l’omissione o il ritardo nel fornire ai consiglieri dell’ente locale gli atti presupposti ad una proposta di delibera non costituisce lesione delle prerogative inerenti l’ufficio di consigliere comunale, rimanendo la sua tutela circoscritta in un ambito esclusivamente politico, all’interno dell’organo di cui fanno parte affidata all’espressione a verbale del proprio dissenso in quanto corollario del più generale principio sopra affermato(Cons Stato, sentenza 21 marzo 2012, n. 1610).
Infatti, anche nella presente fattispecie le censure formulate a questo riguardo consistono, in primo luogo, nell’approvazione della delibera senza previo esame nelle competenti commissioni consiliari e, in secondo luogo, nella mancata messa a disposizione tutti gli atti ad essa relativi, come invece previsto dal regolamento consiliare” ( Così, Cons stato, sez. V, sent. 2213 del 19.04.2013).
Ne consegue che, salvo nei casi in cui il contenuto dispositivo del provvedimento incida direttamente sulle prerogative dei consiglieri, ogni questione relativa alle modalità di svolgimento del procedimento deve trovare composizione all’interno dell’organo, anche qualora la concreta attuazione del procedimento finisca per incidere sullo “ius ad officium” dei consiglieri. Il consigliere comunale (o altro membro di organo collegiale), il quale si ritenga leso nelle sue prerogative dalle concrete modalità di svolgimento del procedimento, non ha altra forma di tutela che quella di richiedere la verbalizzazione delle ragioni del proprio dissenso, mentre non può impugnare il provvedimento finale qualora il suo contenuto non incida in senso sfavorevole sul proprio “jus ad officium” (In tal senso anche. T.A.R. Calabria, sez. II, sent. 1594/2011).
9. Nel caso in esame, laddove i ricorrenti fanno valere doglianze non riconducibili alla violazione delle prerogative consiliari, quali la ritenuta mancata convocazione della conferenza dei Capigruppo e la irrituale convocazione della Commissione Affari Generali, i prospettati vizi, aderendo all’orientamento giurisprudenziale sopra menzionato, non sarebbero tali da incidere sulle prerogative del consigliere, che, a motivo di tali evenienze procedurali, non viene privato della possibilità di partecipare all’adunanza del consiglio comunale e di incidere sulla deliberazione finale.
Quanto alle ulteriori censure dei ricorrenti, relative alla violazione procedimentale (riferita alla mancata tempestività con la quale l’Amministrazione comunale ha depositato e trasmesso la documentazione relativa al bilancio di previsione), l’ammissibilità del ricorso deriverebbe dal ritenere i vizi dedotti come riconducibili alla violazione sostanziale dello “jus ad officium” dei consiglieri, i quali, per poter correttamente esercitare il proprio”munus”, hanno il diritto di prendere visione dei documenti necessari per una consapevole deliberazione.
10. Il Collegio, in ossequio al principio di partecipazione democratica alle istituzioni rappresentative della sovranità popolare, ritiene, comunque, di aderire alla consolidata e condivisibile giurisprudenza (ex multis,Consiglio di Stato, Sez. V, sent. n. 3446 del 7.7.2014) secondo cui la legittimazione al ricorso sussiste allorquando i consiglieri comunali lamentino una violazione del proprio munus, senza le rigorose ed ulteriori distinzioni sopra riferite. Ne consegue l’ammissibilità del ricorso in trattazione che ha per oggetto presunte violazioni procedurali -intese in senso lato- che avrebbero, nel loro complesso, comportato un’illegittima compressione delle prerogative istituzionali dei consiglieri ricorrenti, con specifico riferimento alla inosservanza del termine per il deposito della documentazione necessaria per poter liberamente e consapevolmente deliberare e, più in generale, alla preclusione in tutto o in parte dell’esercizio delle funzioni relative all’incarico rivestito.
11. Nel merito il ricorso è infondato.
Dirimente è la documentazione versata in atti dal Comune resistente, in adempimento all’ordinanza collegiale n. 411/2015.
Risulta, infatti, la regolare convocazione dei ricorrenti alla conferenza dei Capigruppo e alla Commissione consiliare, oltre che alla seduta del Consiglio Comunale.
All’ordine del giorno della convocazione della Commissione Consiliare A.A.G.G. figura anche il Bilancio 2014, alla cui riunione risulta aver partecipato il Consigliere D’Antino, che, come emerge dal relativo verbale, ha espresso anche un giudizio sul medesimo, a riprova della conoscenza del relativo contenuto.
Tale dato trova conferma anche nella Relazione del Segretario Comunale sui fatti per cui è causa, nella quale si specifica che la documentazione afferente l’approvazione del bilancio preventivo dell’esercizio 2014 era disponibile presso l’ufficio ragioneria e che copia della suddetta è stata ritirata dal Cons. D’Antino, mentre il Cons. Masiello si sarebbe recato a visionare la documentazione solo il giorno della seduta del Consiglio Comunale. Nè a riguardo il sig. Masiello produce prova idonea a smentire quanto riferito dal Segretario comunale, non risultando utile a tal fine la circostanza che la suddetta documentazione sia stata effettivamente ritirata dal medesimo consigliere solo nell’ambito delle seduta del consiglio. Quanto riferito dalla difesa dei ricorrenti non esclude, infatti, che la documentazione in questione sia stata messa a disposizione in precedenza e che non sia stata ritirata, per scelta, dal cons. Masiello.
Nessun addebito si ritiene, inoltre, che si possa muovere al Comune per il mancato svolgimento della riunione della Conferenza dei Capiguppo, regolarmente convocata. Tale organo partecipa al procedimento decisionale dell’organo consiliare, attraverso l’esame ed l’approfondimento istruttorio dei progetti di delibera, appalesandosi come sede nella quale il singolo consigliere può, senz’altro, prendere adeguata cognizione circa le scelte che l’organo di cui fa parte intende assumere.
Dalla documentazione versata in atti si desume che tale conferenza sia stata regolarmente convocata, ma la relativa riunione non si sia tenuta per questioni che denotano contrasti di carattere politico, che esulano dal sindacato giurisdizionale.
Dall’esame della vicenda come ricostruita emerge, in definitiva, che la controversia sia nel suo complesso da circoscrivere in un ambito esclusivamente politico, mentre va esclusa la lesione delle prerogative inerenti l’ufficio di consigliere comunale dei ricorrenti.
Ne deriva che il ricorso è infondato, non essendo stata dimostrata la ricorrenza di alcun vizio idoneo a precludere l’esercizio del munus pubblicum e, quindi, l’effettivo e regolare esercizio delle peculiari funzioni di consigliere comunale ed, in particolare, ad escludere il voto informato.
Per completezza, giova rilevare che, solo con l’approvazione del rendiconto può dirsi realizzato quell’effetto di intangibilità delle grandezze finanziarie oggetto di autorizzazione amministrativa in sede di bilancio preventivo, residuando in capo ai consiglieri ulteriore spazio per esprimere eventuale dissenso, nell’esercizio delle funzioni relative all’incarico rivestito.
12. Dall’infondatezza delle censure riferite alla violazione dell’art. 174 T.U.E.L. deriva l’inammissibilità , per carenza di interesse, della doglianza avverso l’art. 20, comma 3 del Regolamento di contabilità del Comune di San Marco La Catola, allegato alla Delibera del Commissario straordinario del 21.05.2013, atteso che alcuna concreta ed attuale lesione della sfera giuridica dei ricorrenti (assenza di violazione sostanziale dello “jus ad officium” dei consiglieri) è ravvisabile nel caso in esame.
Secondo i principi generali, il ricorrente non solo deve essere effettivamente titolare di un interesse sostanziale, ma tale interesse deve anche avere subìto una lesione – da parte dell’atto amministrativo impugnato- concreta ed attuale, vale a dire che non può essere eventuale o potenziale e deve sussistere tanto al momento della proposizione del ricorso che in quello della decisione.
Con riguardo specifico ai Regolamenti, va anche ricordato il consolidato principio generale (Cfr. ex multis C.d.S. sez. VI, sent. n. 2184 dell’08.04.2011), per cui l’interesse a impugnare sussiste solo a fronte di una diretta ed attuale lesione della propria sfera giuridica (Cfr. TAR Toscana sez. II 07.11.2003 n. 5706, confermata in appello da C.d.S. sez. IV, sent. 3947 del 22.06.2006).
Ne deriva che, per la parte riferita al Regolamento, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per carenza di interesse.
13. In conclusione, il ricorso deve essere in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile.
Nulla per le spese, non essendosi il Comune vittorioso, costituito.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge e in parte lo dichiara inammissibile, nei termini di cui in motivazione.
Nulla per le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2015 con l’intervento dei magistrati:

Desirèe Zonno, Presidente FF
Cesira Casalanguida, Referendario, Estensore
Maria Colagrande, Referendario