- Camera Amministrativa

1. Commercio, industri, turismo – Contributi e sovvenzioni pubblici – Osservanza delle prescrizioni dell’avviso pubblico e delle linee guida – Provvedimento di esclusione – Illegittimità
2. Commercio, industria, turismo – Contributi e sovvenzioni pubblici – Bando – Valutazione della prevalenza/marginalità dell’attività esercitata – Provvedimento di esclusione – Illegittimità
3. Risarcimento del danno – Domanda – Onere della prova – Sussiste

1. Deve essere accolto il ricorso avverso l’esclusione dalle agevolazioni per l’erogazione di “Aiuti ai programmi di investimento promossi da Micro e Piccole Imprese”, qualora l’impresa, nella predisposizione della domanda, si sia doverosamente attenuta alle prescrizioni contenute nell’avviso pubblico e nelle linee guida.
2. Qualora la il bando non preveda una valutazione in ordine alla prevalenza/marginalità dell’attività esercitata, il provvedimento regionale che commina l’esclusione dall’agevolazione finanziaria sulla base di detta valutazione risulta viziato per eccesso di potere.

N. 00934/2015 REG.PROV.COLL.
N. 00565/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 565 del 2014, proposto da D’Andrea Daniele, titolare dell’omonima impresa individuale, rappresentato e difeso dagli avv.ti Fabrizio Lofoco e Emma Losito, con domicilio eletto presso l’avv. Fabrizio Lofoco in Bari, via Pasquale Fiore, 14;

contro
Regione Puglia, rappresentata e difesa dall’avv. Maddalena Torrente, con domicilio eletto presso l’Avvocatura regionale in Bari, Lungomare Nazario Sauro, 31-33;

nei confronti di
Puglia e Sviluppo s.p.a.;

per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia,
– del provvedimento del 24.2.2014 – prot. n. 0001782 della Regione Puglia – Area Politiche per lo Sviluppo Economico, il Lavoro e l’Innovazione – di esclusione dal progetto di investimento del ricorrente dalle agevolazioni di cui all’avviso per l’erogazione di “Aiuti ai programmi di investimento promossi da Micro e Piccole Imprese” – “Regolamento generale dei regimi di aiuto in esenzione n. 1 del 19.1.2009 e s.m.e.i.” – Titolo II “Aiuti agli investimenti iniziali alle microimprese e alle piccole imprese”;
– di tutti gli atti ivi richiamati ancorchè non conosciuti;
– di ogni altro atto precedente, conseguente e comunque connesso a quelli impugnati, ancorchè non conosciuto;
per l’accertamento del diritto dell’impresa ricorrente ad accedere al finanziamento regionale per cui è causa, sussistendone tutti i presupposti di legge;
nonchè per la declaratoria di nullità del diniego di accesso al finanziamento per cui è causa, in ragione dell’assoluta mancanza dei requisiti fondanti detto diniego;
nonchè ancora per la condanna dell’Amministrazione regionale al risarcimento dei danni subiti e subendi dalla ricorrente anche solo per il ritardo nella concessione del finanziamento;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Francesco Cocomile e uditi nell’udienza pubblica del giorno 27 maggio 2015 per le parti i difensori avv.ti Emma Losito, Fabrizio Lofoco e Leonilde Francesconi, per dichiarata sostituzione dell’avv. Maddalena Torrente;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO
Con deliberazione di Giunta Regionale n. 146 del 2008 la Regione Puglia approvava il Programma Operativo FESR 2007 – 2013 comprendente otto Assi, tra cui l’Asse VI “Competitività dei sistemi produttivi ed occupazione”.
In data 19 gennaio 2009 veniva approvato il regolamento n. 1, pubblicato sul B.U.R.P. n. 13 del 22 gennaio 2009, recante la disciplina dei Regimi di Aiuto regionali in esenzione per diversi settori ammissibili a finanziamento nell’ambito del FESR.
Tra questi, era ricompresa la disciplina degli “aiuti agli investimenti iniziali alle microimprese ed alle piccole imprese” contenuta nel Titolo II.
Con determina dirigenziale n. 192 del 10 aprile 2009 e s.m.i., pubblicata sul B.U.R.P. n. 62 del 23 aprile 2009, veniva approvato l’avviso per l’erogazione di “Aiuti ai programmi di investimento promossi dalle micro e piccole imprese” e veniva contestualmente impegnata la somma di € 99.500.000,00.
In data 12 marzo 2013 l’impresa D’Andrea Daniele presentava domanda di accesso all’agevolazione, acquisita agli atti al n. IESPQ48 corredata della documentazione richiesta.
Con nota del 5 dicembre 2013, prot. n. 9387/Ba la Puglia Sviluppo s.p.a. rilevava la sussistenza di condizioni ostative al prosieguo dell’attività istruttoria.
Nello specifico, veniva comunicata, ai sensi dell’art. 10 bis legge n. 241/1990, la non accoglibilità dell’istanza di accesso all’agevolazione presentata dal ricorrente poichè l’oggetto dell’iniziativa proposta riguardava principalmente lo svolgimento dell’attività di tabacchi, commercio di generi di monopolio ed attività di lotterie e scommesse, come tali non rientranti tra quelle previste dall’art. 4 dell’Avviso Pubblico.
Il ricorrente D’Andrea Daniele, in qualità di titolare dell’omonima impresa individuale, con nota del 16 dicembre 2013 inoltrava osservazioni in merito alla valutazione operata da Puglia Sviluppo s.p.a., rilevando che i limiti di ammissibilità per la categoria 47.26.00 “Commercio al dettaglio di generi di monopolio (tabaccherie)” di cui alle “Linee guida delle procedure amministrative di gestione del Titolo II” non prevedevano alcuna prevalenza delle altre attività esercitate rispetto a quella relativa ai generi di monopolio.
Contestualmente, l’istante evidenziava che l’attività denunziata presso la Camera di Commercio di Bari prevedeva anche il “commercio al dettaglio di articoli da regalo, cancelleria e cartoleria, prodotti alimentari confezionati”.
Espletata l’istruttoria, la Regione Puglia – Area politiche per lo sviluppo, il lavoro e l’innovazione – Servizio competitività dei sistemi produttivi, con la gravata nota provvedimentale del 24 febbraio 2014, prot. n. 0001782 riteneva non rilevanti le osservazioni presentate dall’impresa ricorrente e comunicava la non ammissibilità dell’investimento, concludendo il procedimento con atto espresso di diniego.
Il censurato provvedimento motivava il diniego nei termini seguenti:
“¦ l’attività oggetto dell’iniziativa proposta, riguarda quasi esclusivamente lo svolgimento di attività di tabacchi, commercio di generi di monopolio e attività di lotterie e scommesse, non rientranti tra quelle previste dall’art. 4 dell’avviso.
In relazione a quanto attestato dal soggetto promotore con la citata nota relativamente alla circostanza che per il codice Ateco 47.26.00 sono ammissibili esclusivamente gli investimenti riguardanti le altre attività esercitate dall’impresa con esclusione di quelli inerenti l’attività di commercio al dettaglio, di generi di monopolio e le attività di lotterie e scommesse, senza alcun riferimento alla prevalenza delle stesse, si fa presente che ai sensi del comma 2 dell’art. 6 dell’avviso il programma di investimenti relativo alle altre attività esercitate dovrebbe essere di per sè organico e funzionale. Tale circostanza, nel caso di specie, non si realizza poichè l’investimento realizzato dal soggetto proponente per l’esercizio delle altre attività risulta assolutamente marginale rispetto alla spesa sostenuta per l’esercizio dell’attività di rivendita di generi di monopolio.
Inoltre, rileva,che l’unico codice Ateco inserito in visura per la sede oggetto del programma di investimenti è il 47.26.00 “commercio al dettaglio di generi di monopolio (tabaccherie)” e che sia dall’esame del layout predisposto dal Geom. Baldassarre Michele, che dalla documentazione fotografica acquisita agli atti (di Puglia Sviluppo s.p.a.), è evidente che l’attivamente nettamente prevalente è quella della rivendita di generi di monopolio, slot machines, corner schedine, banco giochi, servizi, ricariche, estrazioni, etc., a fronte di una piccola area nella quale si vendono caramelle, patatine, cioccolatini e bibite.
Pertanto, per quanto sopra esposto, preso atto della permanenza di condizioni ostative al prosieguo dell’attività istruttoria, considerato che le osservazioni fornite non sovvertono il motivo di rigetto, si comunica la non ammissibilità dell’istanza di accesso presentata da codesta società . ¦”.
Con ricorso depositato in data 5 maggio 2014 D’Andrea Daniele adiva questo Tribunale al fine di ottenere l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, della menzionata nota.
Chiedeva, altresì, accertarsi il proprio diritto ad accedere al finanziamento in oggetto e la condanna della Amministrazione regionale al risarcimento dei danni subiti e subendi per il ritardo nella concessione del finanziamento medesimo.
Deduceva censure così sinteticamente riassumibili:
1) violazione dell’art. 12 legge n. 241/1990; eccesso di potere per sviamento e contraddittorietà ; illogicità ed ingiustizia manifesta; violazione dell’art. 97 Cost. e del principio del giusto procedimento, di trasparenza, buon andamento e buona amministrazione: secondo la prospettazione di parte ricorrente il diniego della domanda di accesso al contributo presentata si fonderebbe su una presunta prevalenza dell’attività avente ad oggetto generi di monopolio rispetto alle altre attività ; al contrario, sia nell’avviso per l’erogazione di “Aiuti ai programmi di investimento promossi da micro e piccole imprese”, sia nelle “Linee guida delle procedure amministrative di gestione del titolo II” non vi sarebbe alcuna norma che preveda la prevalenza delle altre attività (ammesse al finanziamento) rispetto a quella avente ad oggetto generi di monopolio ai fini della concessione dell’agevolazione;
2) violazione dell’art. 3 legge n. 241/1990; eccesso di potere; difetto assoluto di istruttoria; sviamento e perplessità : il provvedimento di non ammissione all’agevolazione dell’impresa ricorrente non fornirebbe alcuna idonea motivazione, nè farebbe alcun espresso riferimento all’istruttoria, operando al contrario un mero richiamo all’art. 13 dell’avviso pubblico per l’erogazione di “Aiuti ai programmi di investimento promossi da micro e piccole imprese”;
3) violazione e falsa applicazione del bando e delle linee guida ed eccesso di potere per illogicità ed ingiustizia manifesta; sviamento; eccesso di potere per travisamento ed erronea presupposizione di fatto e di diritto: avendo l’Amministrazione posto a fondamento del censurato provvedimento di non ammissione all’agevolazione una presunta prevalenza dell’attività di commercio di generi di monopolio rispetto alle altre attività ammesse, ciò comporterebbe un contrasto con la lex specialis in cui mancherebbe un esplicito riferimento a criteri quantitativi di prevalenza; l’avviso pubblico, infatti, contemplerebbe unicamente criteri qualitativi, nel senso che l’attività finanziabile deve essere diversa da quella dei generi di monopolio; la valutazione di prevalenza operata dalla Regione Puglia sarebbe comunque errata in quanto non terrebbe conto del fatto che la superficie del locale adibita a generi di monopolio è pari a 4,88 mq, mentre quella destinata a generi alimentari ed articoli da regalo e cancelleria (attività queste ultime ammesse al finanziamento) è pari a 6,38 mq;
4) violazione ed erronea applicazione dell’art. 6, comma 2 dell’avviso pubblico; eccesso di potere per travisamento, illogicità ed ingiustizia manifesta: le disposizioni della lex specialis (in particolare art. 6, comma 2 dell’avviso pubblico) ammetterebbero al finanziamento attività plurime, come quella del ricorrente, ponendo l’accento sulla organicità e funzionalità del progetto di investimento, che deve essere da solo idoneo a conseguire gli obiettivi produttivi prefissati dal soggetto proponente ed indicati nella domanda di agevolazione; nei casi di attività plurime, la valutazione ex art. 6, comma 2 di organicità e funzionalità dell’investimento dovrebbe essere effettuata nel suo complesso e quindi con riferimento alle somme dei valori che lo costituiscono, dovendosi pertanto escludere una facoltà di valutazione di intrinseca congruità in capo alla Regione; peraltro, le disposizioni dell’avviso non conterrebbero alcuna limitazione della valutazione di congruità dell’investimento alla sola parte finanziabile; inoltre, in forza del capoverso finale del punto 11 delle Linee Guida, “l’acquisto o la costruzione di locali ad uso promiscuo è finanziabile per la sola quota di investimento funzionale all’attività oggetto di agevolazione”; conseguentemente, l’unico aspetto rilevante ai fini dell’ammissione all’agevolazione sarebbe il carattere complessivamente ragionevole dell’investimento e la circostanza che lo stesso possa concretizzarsi in una compiuta attività commerciale, elementi ricorrenti nella fattispecie in esame; la Regione avrebbe errato nel rilevare una asserita prevalenza del commercio dei tabacchi rispetto alle altre attività , essendo detto assunto smentito documentalmente dalla perizia dell’arch. De Santis; infine, la Regione Puglia, nel gravato provvedimento del 24.2.2014 contesterebbe la violazione dell’art. 6, comma 2 dell’avviso pubblico, mai citata in precedenza nella comunicazione ex art. 10 bis legge n. 241/1990.
Si costituiva la Regione Puglia, resistendo al gravame.
All’udienza pubblica del 27 maggio 2015 la causa passava in decisione.
Ciò premesso in punto di fatto, ritiene questo Collegio che la domanda impugnatoria di cui al ricorso sia fondata.
Come rimarcato da parte ricorrente, l’impresa D’Andrea Daniele nella predisposizione della domanda di agevolazione oggetto di causa, si è doverosamente attenuta alle prescrizioni contenute nell’avviso pubblico e nelle linee guida.
In particolare, ai sensi dell’art. 6, comma 2 dell’avviso pubblico “il progetto di investimento iniziale deve essere organico e funzionale, da solo idoneo, cioè, a conseguire gli obiettivi produttivi prefissati dal soggetto proponente ed indicati nella domanda di agevolazione”.
Secondo il punto 11 delle Linee Guida “l’acquisto o la costruzione di locali ad uso promiscuo è finanziabile per la sola quota di investimento funzionale all’attività oggetto di agevolazione”.
Inoltre, la previsione di cui all’art. 1, ultimo comma delle Linee Guida – versione 1.04 (nelle cui premesse si richiamano la determina n. 192/2009 e l’atto dirigenziale n. 1453/2013 costituenti l’avviso pubblico) dispone che “¦ per la categoria 47.26.00 “Commercio al dettaglio di generi di monopolio (tabaccherie)” sono ammissibili esclusivamente gli investimenti riguardanti le altre attività esercitate dall’impresa con esclusione di quelle inerenti l’attività di commercio al dettaglio di generi di monopolio e le attività di giochi, lotterie scommesse”.
Avendo la domanda di accesso al finanziamento del D’Andrea ad oggetto anche la vendita di generi diversi (per es. prodotti alimentari confezionati) da quelli di monopolio (viceversa esclusi), l’Amministrazione regionale, in base alle citate disposizioni, avrebbe dovuto ritenere ammissibili al finanziamento i soli investimenti riguardanti le attività diverse, con esclusione di ogni valutazione in ordine alla prevalenza / marginalità dell’attività esercitata, valutazione non prevista dalle lex specialis.
Cionondimeno, la Regione Puglia con il gravato provvedimento ha arbitrariamente operato detta valutazione di prevalenza / marginalità (cfr. pag. 2 della nota del 24.2.2014).
Inoltre, come condivisibilmente evidenziato da parte ricorrente nella memoria depositata in data 24.4.2015, da plurime risposte rese in data 14.10.2013 dalla Regione Puglia a FAQ (in particolare la risposta al quesito n. 390 a pag. 59 su un caso analogo alla fattispecie per cui è causa: “(D) Si chiede possa beneficiare delle agevolazioni del Titolo II un esercizio di commercio al minuto prodotti non alimentari (oggettistica, casalinghi, etc.) e tabaccheria, volendo effettuare acquisti di beni strumentali necessari per l’attività commerciale (e non quella di tabaccheria). (R) Si, se gli investimenti riguardano esclusivamente l’attività ammissibile. Al contrario deve essere fornita perizia giurata che distingua gli investimenti per singola attività esercitata dall’impresa nel locale oggetto di richiesta di agevolazioni.”) si desume che il carattere della organicità e funzionalità di cui all’art. 6, comma 2 dell’avviso pubblico debba essere riferito all’investimento nel suo complesso e non solo alla quota ammissibile al finanziamento (cfr. altresì risposte ai quesiti nn. 180, 214, 221, 277 e 283).
Pertanto, il progetto di investimento del ricorrente è stato predisposto secondo le direttive impartite ed in linea con le prescrizioni contenute nel bando, corredato da idonea perizia giurata riportante in modo analitico le spese previste e suddivise per ciascuna attività .
Il progetto di investimento, sebbene finanziabile per la sola parte relativa alle attività ammissibili (vendita di articoli da regalo, articoli di cancelleria e prodotti alimentari), era, dunque, parte di un più ampio progetto di investimento, così integrando i menzionati caratteri di organicità e funzionalità richiesti.
Ben ha fatto dunque l’impresa ricorrente ad inserire le spese relative alle attività ammissibili all’agevolazione all’interno di un complessivo progetto di investimento in linea con la valutazione ex art. 6, comma 2 dell’avviso pubblico di organicità e funzionalità .
Se, infatti, l’impresa D’Andrea Daniele avesse predisposto un progetto di investimento relativo alle sole attrezzature necessarie per la vendita di articoli da regalo, articoli di cancelleria e prodotti alimentari (le c.d. attività ammissibili), il progetto non sarebbe risultato organico e funzionale e, quindi, sarebbe stato legittimamente escluso dal finanziamento ai sensi del menzionato art. 6, comma 2 dell’avviso pubblico.
Di conseguenza, il progetto predisposto dall’impresa ricorrente non avrebbe potuto essere redatto in modo differente ai fini dell’ammissione al finanziamento per cui è causa; semmai una diversa predisposizione del progetto sarebbe stata in contrasto con la lex specialis e quindi ostativa alla concessione del detto finanziamento.
Va, infine, evidenziato che la censura relativa alla violazione dell’art. 6, comma 2 dell’avviso pubblico è stata in ogni caso contestata al D’Andrea per la prima volta solo con il provvedimento finale reso dalla Regione Puglia in data 24.2.2014, mentre non era menzionata nel preavviso di diniego del 5.12.2013.
In conclusione, dalle argomentazioni espresse in precedenza discende l’accoglimento della domanda impugnatoria di cui al ricorso, e, per l’effetto, l’annullamento del provvedimento del 24.2.2014 – prot. n. 0001782.
Ogni altra censura formulata da parte ricorrente resta assorbita, ravvisandosi una delle ipotesi individuate da Cons. Stato, Ad. Plen., 27 aprile 2015, n. 5.
Ne discende che il ricorrente ha titolo per l’accesso al finanziamento in esame.
La domanda risarcitoria non può essere accolta per mancanza di supporto probatorio.
Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Sez. I, definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, così provvede:
1) accoglie la domanda impugnatoria di cui al ricorso, e, per l’effetto, annulla il provvedimento del 24.2.2014 – prot. n. 0001782 ed accerta che il ricorrente ha titolo al finanziamento per cui è causa;
2) respinge la domanda risarcitoria.
Condanna la Regione Puglia al pagamento delle spese di giudizio in favore del ricorrente D’Andrea Daniele, liquidate in complessivi € 3.000,00, oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2015 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente
Francesco Cocomile, Primo Referendario, Estensore
Alfredo Giuseppe Allegretta, Referendario