- Camera Amministrativa

1. Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio – Declaratoria di illegittimità costituzionale della norma di legge – Effetti sugli atti amministrativi applicativi impugnati – Annullamento – Condizioni
2. Leggi – decreti – regolamenti – Regolamento regionale presupposto – Caratteri – Generalità e astrattezza – Impugnazione congiunta con atto applicativo – Facoltà – Sussiste

1. In caso di effetti della sopravvenuta declaratoria di illegittimità costituzionale della norma attributiva di un potere alla p.a. sul provvedimento che ne costituisce esercizio, il più recente orientamento sostiene pur non essendovi travolgimento automatico del provvedimento, per effetto del venir meno della norma a monte (trattandosi di illegittimità derivata dell’atto applicativo e non già di sua inesistenza o nullità , come pure era stato ipotizzato), non è onere della parte ricorrente proporre motivi aggiunti, per dedurre il vizio sopravvenuto quante volte la stessa nel ricorso introduttivo, attraverso uno o più motivi specifici, abbia fatto venire in rilievo la norma in questione, ancorchè non sotto il profilo di una sua illegittimità costituzionale.

2. Il regolamento che contenga disposizioni generali e astratte, non incide in via immediata e diretta nella sfera giuridica del destinatario, sicchè secondo la tecnica della doppia impugnazione congiunta è oggetto di censura unitamente ai successivi atti applicativi lesivi.

N. 00677/2015 REG.PROV.COLL.
N. 01961/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1961 del 2011, proposto da IGEA Marmi s.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Luciano Dalfino, con domicilio eletto in Bari, via Andrea da Bari, 157;

contro
Regione Puglia, rappresentata e difesa dall’avv. Marco Lancieri, con domicilio eletto in Bari, via Cardassi, 58;
Provincia di Barletta Andria Trani;

per l’annullamento
– della deliberazione della Giunta Regionale della Puglia 26.7.2011, n. 1712, pubblicata sul BURP n. 127 del 16.8.2011, ad oggetto “Regolamento garanzie finanziarie relative alle attività di smaltimento e di recupero di rifiuti (d.lgs. 152/06. Criteri e modalità di presentazione e di utilizzo). Modifica”;
– del regolamento della Regione Puglia n. 18 del 16.7.2007, pubblicato sul BURP in data 18.7.2007, recante “Regolamento garanzie finanziarie relative alle attività di smaltimento e di recupero di rifiuti (D.Lgs. n. 152/06). Criteri e modalità di presentazione e di utilizzo” quale risultante anche dalle modifiche apportate, con la suddetta deliberazione di G.R.;
– della nota del Dirigente del Settore 15° – Rifiuti e Bonifiche della Provincia di Barletta-Andria-Trani prot. n. 33406 del 6.9.2011, con cui è stato richiesto alla società istante di trasmettere le garanzie finanziarie come previste dal citato regolamento regionale, così come modificato;
– di ogni altro atto ai predetti comunque connesso, ancorchè non conosciuto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Francesco Cocomile e uditi nell’udienza pubblica del giorno 8 aprile 2015 per le parti i difensori avv.ti Antonia Molfetta, su delega dell’avv. Luciano Dalfino, e Giuseppe Torre, su delega dell’avv. Marco Lancieri;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO
L’odierna ricorrente I.G.E.A. Marmi s.r.l. è titolare della autorizzazione del Commissario delegato per l’Emergenza Ambientale in Puglia n. 22 del 22.1.2002 per l’esercizio dell’attività di smaltimento di rifiuti inerti in una discarica sita nel Comune di Trani.
Con l’atto introduttivo del presente giudizio la stessa società contestava la deliberazione della Giunta Regionale della Puglia 26.7.2011, n. 1712, pubblicata sul BURP n. 127 del 16.8.2011, ad oggetto “Regolamento garanzie finanziarie relative alle attività di smaltimento e di recupero di rifiuti (d.lgs. 152/06. Criteri e modalità di presentazione e di utilizzo). Modifica” ed il regolamento della Regione Puglia n. 18 del 16.7.2007, pubblicato sul BURP in data 18.7.2007, recante “Regolamento garanzie finanziarie relative alle attività di smaltimento e di recupero di rifiuti (D.Lgs. n. 152/06). Criteri e modalità di presentazione e di utilizzo” quale risultante anche dalle modifiche apportate, con la suddetta deliberazione di G.R.
Impugnava, altresì, la nota del Dirigente del Settore 15° – Rifiuti e Bonifiche della Provincia di Barletta-Andria-Trani prot. n. 33406 del 6.9.2011, con cui è stato richiesto alla società istante di trasmettere le garanzie finanziarie come previste dal citato regolamento regionale, così come modificato.
Deduceva, tra le varie censure sollevate, quella relativa alla illegittimità costituzionale dell’art. 22 legge Regione Puglia n. 39/2006.
In forza del secondo comma di tale disposizione regionale “La Regione provvede entro trenta giorni, in via transitoria, alla determinazione delle garanzie finanziarie per la gestione degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti mediante adozione di apposito regolamento”.
In attuazione di tale previsione normativa la Regione Puglia adottava il contestato regolamento n. 18/2007.
L’impugnata nota del Dirigente del Settore 15° – Rifiuti e Bonifiche della Provincia di Barletta-Andria-Trani prot. n. 33406 del 6.9.2011 ne costituisce applicazione nella parte in cui sollecita la stessa società ad attivarsi tempestivamente per il perfezionamento e la relativa trasmissione al competente Settore della Provincia delle garanzie finanziarie per l’esercizio delle attività di smaltimento rifiuti previste dal dlgs n. 152/2006, secondo i parametri rideterminati dalla DGR n. 1712/2011 (che apporta modificazioni al regolamento n. 18/2007), onde evitare le conseguenti azioni ex lege previste.
Secondo la prospettazione di parte ricorrente, spettando alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la tutela dell’ambiente (cfr. art. 117, comma 2, lett. s) Cost.), la Regione Puglia con l’art. 22 legge regionale n. 39/2006 e con il successivo regolamento regionale n. 18/2007 avrebbe invaso quella sfera di competenza riservata, operando in modo autonomo, con ciò violando altresì la disposizione statale di cui all’art. 195, comma 2, lett. g) dlgs n. 152/2006 (“Sono inoltre di competenza dello Stato: ¦ g) la determinazione dei requisiti e delle capacità tecniche e finanziarie per l’esercizio delle attività di gestione dei rifiuti, ivi compresi i criteri generali per la determinazione delle garanzie finanziarie in favore delle regioni, con particolare riferimento a quelle dei soggetti obbligati all’iscrizione all’Albo di cui all’articolo 212, secondo la modalità di cui al comma 9 dello stesso articolo; ¦”).
Pertanto, parte ricorrente, concludeva chiedendo l’annullamento degli atti impugnati, eventualmente previa rimessione della questione di legittimità costituzionale dell’art. 22 legge Regione Puglia n. 39/2006 alla Corte costituzionale.
Si costituiva la Regione Puglia, resistendo al gravame.
Con ordinanza collegiale n. 1012/2012 veniva sollevata questione di legittimità costituzionale dell’art. 22, comma 2 legge Regione Puglia 28 dicembre 2006, n. 39, per contrasto con l’art. 117, commi 2, lett. s) e 6 della Costituzione e con l’art. 195, comma 2, lett. g) dlgs 3 aprile 2006, n. 152.
Con sentenza n. 67 del 2.4.2014 la Corte costituzionale dichiarava l’illegittimità costituzionale dell’art. 22, comma 2, della legge della Regione Puglia 28 dicembre 2006, n. 39 (Norme relative all’esercizio provvisorio del bilancio di previsione per l’anno finanziario 2007).
Con domanda depositata in data 26 giugno 2014 la società istante provvedeva alla riassunzione del giudizio sospeso, chiedendo la fissazione dell’udienza di discussione del ricorso.
Alla pubblica udienza dell’8 aprile 2015 la causa è passata in decisione
Ciò premesso in punto di fatto, ritiene questo Collegio che il ricorso sia fondato.
In via preliminare va rimarcato che il ricorso di I.G.E.A. Marmi s.r.l. è sicuramente ammissibile.
Il censurato regolamento n. 18/2007 (e le successive modificazioni di cui alla gravata DGR n. 1712/2011) configura un tipico “regolamento volizione preliminare” contenente disposizioni normative generali ed astratte circa i requisiti e le capacità tecniche e finanziarie per l’esercizio delle attività di gestione dei rifiuti, prive di carattere immediatamente lesivo.
Cons. Stato, Sez. IV, 14 febbraio 2005, n. 450 distingue i ” ¦ regolamenti c.d. volizioni preliminari, che, caratterizzati da requisiti di generalità e astrattezza, contengono previsioni normative astratte e programmatiche, che non si traducono in una immediata incisione della sfera giuridica del destinatario, a nulla rilevando che ciò possa accadere in futuro, e i regolamenti c.d. volizioni-azioni, che contengono, almeno in parte, previsioni destinate alla immediata applicazione, in quanto capaci di produrre un immediato effetto lesivo della sfera giuridica del destinatario. ¦”.
La distinzione è strumentale all’affermazione, da parte del Consiglio di Stato, della operatività della regola della immediata impugnazione unicamente nella seconda ipotesi (regolamento volizione azione), dovendosi nel primo caso (regolamento volizione preliminare) far ricorso alla tecnica della cd. doppia impugnazione congiunta di regolamento ed atto applicativo lesivo.
In tal senso anche T.A.R. Emilia Romagna, Parma, 8 marzo 2006, n. 95: “I regolamenti possono essere autonomamente e immediatamente impugnati solo quando contengano disposizioni suscettibili di arrecare, in via diretta ed immediata, un’effettiva e attuale lesione dell’interesse di un determinato soggetto (c.d. regolamenti costituenti “volizioni azioni”), mentre se il pregiudizio è conseguenza dell’atto di applicazione concreta, il regolamento deve essere impugnato congiuntamente ad esso (c.d. regolamento costituente “volizione preliminare”).”.
Parte ricorrente, a fronte di un regolamento regionale quale il n. 18/2007 (qualificabile come regolamento volizione preliminare) contenente – come detto – mere disposizioni generali ed astratte (e quindi insuscettibili, in quanto tali, di arrecare un pregiudizio in via diretta ed immediata alla propria sfera giuridica), lo ha correttamente censurato con la tecnica della doppia impugnazione, e cioè congiuntamente al menzionato provvedimento dell’Amministrazione provinciale (i.e. nota del Dirigente del Settore 15° – Rifiuti e Bonifiche della Provincia di Barletta-Andria-Trani prot. n. 33406 del 6.9.2011) applicativo del suddetto regolamento e delle successive modificazioni.
Nel merito, il ricorso – come anticipato – deve essere accolto, così come deciso in analoga fattispecie (cfr. T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I, 10 luglio 2014, n. 883).
Questo Tribunale, con ordinanze collegiali n. 1010/2012, n. 1011/2012, n. 1012/2012 e n. 1013/2012, aveva – come rimarcato in precedenza – sollevato questione di costituzionalità dell’art. 22, comma 2 legge Regione Puglia n. 39/2006 per le stesse motivazioni contenute nella censura sub 1) del presente ricorso.
La Corte costituzionale con sentenza n. 67 del 2 aprile 2014 ha accolto la questione e dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 22, comma 2 legge Regione Puglia n. 39/2006 evidenziando, come in un settore (tutela dell’ambiente) attribuito dalla Costituzione (art. 117, comma 2, lett. s) alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la Regione, in assenza dei criteri che soltanto lo Stato può determinare, è comunque priva – anche in via transitoria – di titoli di competenza legislativa e regolamentare.
Per effetto della sentenza costituzionale n. 67/2014 viene meno la base giuridica dell’impugnato regolamento regionale n. 18/2007 che, conseguentemente, deve ritenersi integralmente “caducato”.
Nello specifico, quanto alla natura giuridica del vizio derivante dalla sopravvenuta declaratoria di illegittimità costituzionale della norma attributiva di un potere alla p.a. incidente sul provvedimento che ne costituisce esercizio, Cons. Stato, Sez. IV, 25 giugno 2013, n. 3449 ha evidenziato:
«¦ in tema di effetti della sopravvenuta declaratoria di illegittimità costituzionale della norma attributiva di un potere alla p.a. sul provvedimento che ne costituisce esercizio, il più recente orientamento è nel senso che, pur non essendovi travolgimento automatico del provvedimento per effetto del venir meno della norma a monte (trattandosi di illegittimità derivata dell’atto applicativo e non già di sua inesistenza o nullità , come pure era stato ipotizzato), non è onere della parte ricorrente proporre motivi aggiunti per dedurre il vizio sopravvenuto quante volte la stessa nel ricorso introduttivo, attraverso uno o più motivi specifici, abbia fatto venire in rilievo la norma in questione, ancorchè non sotto il profilo di una sua illegittimità costituzionale (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. IV, 18 giugno 2009, nr. 4002).
Come si vede, il presupposto perchè il giudice possa conoscere del vizio sopravvenuto è soltanto che il ricorrente abbia fin dapprincipio svolto censure che chiamino direttamente in causa la norma de qua e non anche, come vorrebbe parte odierna appellata, che ne abbia specificamente lamentato fin dapprincipio l’illegittimità costituzionale. ¦».
Ed è quanto indubbiamente è avvenuto nel caso che qui occupa, laddove ad essere impugnato (cfr. pag. 1 dell’atto introduttivo), in uno alla nota del Dirigente del Settore 15° – Rifiuti e Bonifiche della Provincia di Barletta-Andria-Trani prot. n. 33406 del 6.9.2011, era proprio il regolamento regionale n. 18/2007 (e successive modificazioni) emesso ai sensi dell’art. 22, comma 2 legge Regione Puglia n. 39/2006, con censure che contestavano la stessa legittimità costituzionale della disposizione legislativa regionale.
Non era, quindi, onere della parte ricorrente proporre motivi aggiunti per dedurre il vizio sopravvenuto.
Gli atti applicativi della disposizione (i.e. art. 22, comma 2 legge regionale n. 36/2009) attributiva di un potere regolamentare alla Giunta regionale, disposizione dichiarata costituzionalmente illegittima con la sentenza n. 67/2014, sono rappresentati nel caso di specie dal regolamento regionale n. 18/2007 e dalla nota del Dirigente del Settore 15° – Rifiuti e Bonifiche della Provincia di Barletta-Andria-Trani prot. n. 33406 del 6.9.2011 (atti tutti contestualmente impugnati dalla società istante con il ricorso introduttivo).
Gli stessi, in base al condivisibile principio di diritto di cui a Cons. Stato, Sez. IV, 25 giugno 2013, n. 3449, vanno, pertanto, annullati in quanto illegittimi, non potendo essere dichiarati nulli.
In conclusione, dalle argomentazioni espresse in precedenza discende l’accoglimento del ricorso e, per l’effetto, l’annullamento degli atti impugnati.
Ogni altra censura formulata da parte ricorrente resta assorbita.
In considerazione della natura e della peculiarità della presente controversia, nonchè della novità della questione affrontata stante la sopravvenuta declaratoria di incostituzionalità , sussistono gravi ed eccezionali ragioni di equità per compensare le spese di giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Sez. I, definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2015 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente
Francesco Cocomile, Primo Referendario, Estensore
Alfredo Giuseppe Allegretta, Referendario