1. Contratti pubblici – Gara – Valutazione delle offerte – Offerta anomala – Procedimento – Discrezionalità  tecnica – Conseguenze
2. Contratti pubblici – Gara – Valutazione delle offerte – Offerta anomala – Verifica – Procedimento – Finalità 
3. Contratti pubblici – Gara – Valutazione delle offerte – Offerta anomala – Valutazione complessiva – Necessità 

1. Nelle gare pubbliche il procedimento di verifica dell’anomalia è attività  che rientra nella discrezionalità  tecnica dell’Amministrazione per cui soltanto in caso di macroscopiche illogicità , vale a dire di errori di valutazione evidenti e gravi, oppure di valutazioni abnormi o affette da errori di fatto, il Giudice della legittimità  può intervenire, restando per il resto la capacità  di giudizio confinata entro i limiti dell’apprezzamento tecnico proprio di tale tipo di discrezionalità .
2. Nelle gare pubbliche il procedimento di verifica dell’anomalia non ha carattere sanzionatorio (al fine di eliminare l’offerta sospettata di anomalia) e non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile ed affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto.
3. Il procedimento di verifica dell’offerta anomala è finalizzato a garantire e tutelare l’interesse pubblico alla scelta del miglior contraente possibile ai fini dell’esecuzione dell’appalto. L’esclusione dalla gara dell’offerente per l’anomalia della sua offerta può, pertanto, conseguire alla valutazione (operata dall’Amministrazione appaltante) di complessiva inadeguatezza della stessa rispetto al fine da raggiungere.
 

N. 00636/2015 REG.PROV.COLL.
N. 01314/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1314 del 2014, proposto da Igec s.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Andrea Sticchi Damiani, con domicilio eletto presso l’avv. Ugo Patroni Griffi in Bari, piazza Luigi di Savoia, 41/A;

contro
Aeroporti di Puglia s.p.a., rappresentata e difesa dall’avv. Adriano Tolomeo, con domicilio eletto presso l’avv. E. Petrosillo in Bari, via J. Serra, 19;

nei confronti di
Pinto Massimo s.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Michele Fabio Marseglia, con domicilio eletto presso l’avv. Angelo Stella in Bari, via Scipione Crisanzio, 48;

per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia,
– del verbale di gara del 30.7.2014 con cui la Commissione di gara ha ritenuto inattendibile l’offerta della ricorrente e l’ha esclusa dalla procedura aperta per l’affidamento della progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori di prolungamento della pista di volo RWY 15/33 dell’aeroporto Gino Lisa di Foggia, aggiudicando in via provvisoria l’appalto alla ditta controinteressata Pinto Massimo s.r.l.);
– della relazione del RUP sull’anomalia dell’offerta del 20.6.2014 prot. n. 9854/2014;
– di tutti gli altri atti specificamente indicati in ricorso;
e per la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato con la controinteressata;
nonchè per la condanna della stazione appaltante a disporre il subentro della ricorrente nell’aggiudicazione ovvero, in subordine, al risarcimento del danno per equivalente;
 

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Aeroporti di Puglia s.p.a. e di Pinto Massimo s.r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Francesco Cocomile e uditi nell’udienza pubblica del giorno 11 marzo 2015 per le parti i difensori avv.ti Andrea Sticchi Damiani, Adriano Tolomeo e Michele Fabio Marseglia;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
 

FATTO e DIRITTO
Con bando di gara pubblicato sulla GURI n. 147 del 16.12.2013 Aeroporti di Puglia indiceva una procedura aperta per l’affidamento della progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori di prolungamento della pista di volo RWY 15/33 dell’aeroporto Gino Lisa di Foggia, da aggiudicarsi con il criterio del prezzo più basso per un importo complessivo a base d’asta di € 8.425.414,90.
Alla procedura di gara partecipavano n. 32 concorrenti, di cui n. 2 (RTI Viabit e Berti Sisto & Co.) esclusi sin dalla fase dell’ammissione delle offerte.
Concluse le operazioni di apertura delle offerte e individuata la soglia di anomalia in punti 48,252 la Commissione di gara stabiliva di procedere alla verifica dell’anomalia partendo dal concorrente Igec, primo in graduatoria con un ribasso del 55,981%, per poi eventualmente procedere nei confronti degli altri concorrenti, a partire dalla ditta Pinto Massimo s.r.l., seconda in graduatoria con un ribasso del 53,111%.
Il Responsabile del Procedimento incaricato di procedere alla verifica dell’anomalia provvedeva a richiedere le relative giustificazioni alla prima classificata, Igec, in data 17.4.2014.
La ricorrente Igec depositava le proprie giustificazioni del 28.4.2014, acquisite in data 30.4.2014 al prot. n. 6473/2014.
Dopo la verifica delle prime giustificazioni presentate, il RUP chiedeva ulteriori chiarimenti scritti con nota del 26.5.2014 prot. n. 8150/2014.
Igec depositava nei termini gli ulteriori chiarimenti del 29.5.2014, acquisiti in data 4.6.2014 al prot. n. 8553/2014.
Ritenuti da parte del RUP insufficienti anche gli ulteriori chiarimenti pervenuti, la Igec veniva convocata in audizione per il giorno 11.6.2014 presso gli uffici della Direzione Generale di Aeroporti di Puglia.
In tale occasione, la società  Igec era invitata a produrre ulteriori chiarimenti e documentazione a supporto di tutto quanto riferito e chiarito nel corso del contraddittorio orale.
Tali chiarimenti ulteriori, datati 16.6.2014, sono stati prodotti da Igec in data 17.6.2014.
Con l’impugnata relazione del 20.6.2014, prot. n. 9854/2014 (data: 24.6.2014), il RUP concludeva le proprie valutazioni nel senso della inaffidabilità  complessiva dell’offerta di Igec.
Considerato il giudizio negativo sull’offerta di Igec, veniva avviato dalla stazione appaltante il procedimento per la verifica dell’anomalia nei confronti della ditta Pinto Massimo, seconda in graduatoria.
Concluso il procedimento di verifica dell’anomalia nei confronti della ditta Pinto Massimo, veniva convocata la seduta pubblica del 30.7.2014, alla quale erano invitati tutti i partecipanti alla gara (ma non la ricorrente Igec).
In tale seduta la Commissione di gara notiziava i partecipanti di tutta l’attività  nel frattempo espletata e – conformemente alle richiamate conclusioni di cui alla relazione del RUP del 20.6.2014 – disponeva l’esclusione di Igec dalla procedura di gara per inattendibilità  dell’offerta e l’aggiudicazione provvisoria alla ditta controinteressata Pinto Massimo.
Con la successiva nota prot. n. 12252/2014 del 31.7.2014, trasmessa alla ricorrente a mezzo fax in pari data, Aeroporti di Puglia comunicava a Igec l’esclusione dalla procedura di gara e la contestuale aggiudicazione provvisoria dell’appalto alla ditta Pinto Massimo.
L’odierna ricorrente Igec s.r.l. impugnava con l’atto introduttivo il verbale di gara del 30.7.2014 e la relazione del RUP sull’anomalia dell’offerta del 20.6.2014 prot. n. 9854/2014.
Invocava, altresì, la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato con la controinteressata e la condanna della stazione appaltante a disporre il subentro della ricorrente nell’aggiudicazione ovvero, in subordine, al risarcimento del danno per equivalente.
Rilevava che nell’impugnata relazione del RUP del 20.6.2014 prot. n. 9854/2014 si individuavano varie incongruenze nella sua offerta con riferimento al trasporto dei materiali in discarica autorizzata; che in particolare la censurata relazione fondava l’inattendibilità  dell’offerta su tre ordini di motivazioni (presunta sottostima delle spese generali; giustificazione ritenuta dal RUP “assolutamente inaccettabile” del costo per il trasporto del materiale in discarica autorizzata; circostanza per cui diversi fornitori non avrebbero confermato il prezzo per l’intera durata dell’appalto per cui Igec non avrebbe garantito le eventuali alee di variazione dei prezzi, con ulteriore assorbimento nell’utile, fortemente negativo); che ciascuna di dette motivazioni sarebbe viziata in termini chiari e macroscopici e, conseguentemente, sindacabile dal giudice amministrativo.
Si costituivano l’Aeroporti di Puglia s.p.a. e la controinteressata Pinto Massimo s.r.l., resistendo al gravame.
Ciò premesso in punto di fatto, ritiene questo Collegio che il ricorso sia infondato.
Invero, come evidenziato da Cons. Stato, Sez. III, 13 marzo 2015, n. 1337, “Nelle gare pubbliche il giudizio di anomalia o di incongruità  dell’offerta costituisce espressione di discrezionalità  tecnica, sindacabile dal giudice amministrativo solo in caso di macroscopica illogicità  o di erroneità  fattuale, e quindi senza poter procedere ad una autonoma verifica della congruità  dell’offerta e delle singole voci, ciò rappresentando un’inammissibile invasione della sfera propria dell’Amministrazione atteso che rientra nella sua discrezionalità  tecnica l’esame delle giustificazioni prodotte dai concorrenti, a dimostrazione della non anomalia della propria offerta; di conseguenza solo in caso di macroscopiche illegittimità , quali gravi ed evidenti errori di valutazione o valutazioni abnormi o inficiate da evidenti errori di fatto, il giudice di legittimità  può esercitare il proprio sindacato, ma sempre ferma restando l’impossibilità  di sostituire il proprio giudizio a quello dell’Amministrazione.”.
Inoltre, “¦ nel caso di ricorso proposto avverso il giudizio di anomalia dell’offerta presentata in una pubblica gara il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni compiute dall’Amministrazione sotto il profilo della loro logicità  e ragionevolezza e della congruità  dell’istruttoria, ma non può verificare in via autonoma la congruità  della offerta presentata e delle sue singole voci, sovrapponendo così la sua idea tecnica al giudizio, non erroneo nè illogico, formulato dall’organo amministrativo cui la legge attribuisce la tutela dell’interesse pubblico nell’apprezzamento del caso concreto, poichè, così facendo, il Giudice violerebbe il fondamentale principio della separazione dei poteri ¦” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 6 giugno 2012, n. 3340).
Nella fattispecie in esame va evidenziato che la contestata relazione del RUP sull’anomalia dell’offerta del 20.6.2014 prot. n. 9854/2014 ed il censurato verbale del 30.7.2014 (consistente in un mero rinvio alla prima) contengono l’indicazione di plurime ragioni (adeguatamente esplicitate) che hanno indotto la Commissione in sede di verifica dell’anomalia a valutare negativamente l’offerta della ricorrente al punto da determinarne l’esclusione:
«¦ 1. Premessa
In seguito alla richiesta dei giustificativi per la verifica dell’anomalia effettuata in data 17.04.2014 (protocollo Adp 0005936/2014), la Società  Igec s.r.l. ha depositato la prima relazione delle proprie giustificazioni, acquisita al protocollo Adp in data 30/04/2014 al n° 0006473/2014. In seguito alla verifica dei primi giustificativi, presentati dalla Società  Igec, lo scrivente, in data 26 maggio 2014 (prot. Adp n° 0008150/2014) ha chiesto ulteriori chiarimenti scritti. La Società  Igec ha depositato, nei termini gli ulteriori chiarimenti, acquisiti al protocollo generale di Adp in data 04/06/2014 col n° 0008553/20r14. Ritenuti insufficienti gli ulteriori chiarimenti pervenuti, la Società  Igec s.r.l. è stata convocata in audizione per il giorno 11 giugno 2014 alle 15,30 presso gli uffici della direzione generale di Aeroporti di Puglia S.p.A. Con l’audizione, regolarmente tenutasi alla data indicata, la Società  Igec s.r.l. non ha soddisfatto le numerose contraddizioni riscontrate nei giustificativi prodotti, per cui le veniva concesso ulteriore termine per depositare i chiarimenti richiesti in audizione. Questi ultimi sono stati depositati dalla Igec in data 17 giugno 2014.
2. Spese Generali & Utile d’impresa
Lo scrivente, con la propria relazione, regolarmente inviata alla Società  Igec s.r.l in occasione della prima richiesta suppletiva di chiarimenti, ha evidenziato che le spese generali sono state notevolmente sottostimate, sia per aver sottostimato alcune voci di spesa che per aver omesso diverse voci di spesa che dovranno essere necessariamente affrontate durante l’esecuzione dell’appalto.
La Società  Igec ha stimato, in prima istanza, le spese generali (fisse e variabili) in € 183.216,91, con un’incidenza pari al 4,50% sull’importo netto dell’appalto (al netto degli oneri per la sicurezza). L’utile d’impresa è stato determinato nella misura del 3,50% dell’importo dell’appalto.
Con i primi chiarimenti integrativi la Società  Igec s.r.l., di fatto, si è limitata a confermare la prima relazione effettuando alcune correzioni imputabili, a giudizio della Igec, ad errori materiali, con la conseguenza di portare l’utile dal 3,50% (pari ad euro 148,914,64) al 2,70% (pari ad euro 115.001,99).
In occasione dell’audizione dell’11 giugno 2014 presso la direzione di Adp, lo scrivente ha evidenziato al rappresentante della Società  Igec s.r.l. le numerose contraddizioni riportate nei giustificativi, peraltro già  note alla Igec in quanto testualmente evidenziate nella relazione redatta dallo scrivente e regolarmente inviata alla Società  Igec per produrre i chiarimenti integrativi.
Con gli ultimi chiarimenti prodotti (depositati in Adp il 17 giugno 2014), la Società  Igec di fatto ha semplicemente previsto maggiori spese per euro 43.910,01), di cui € 35.910,00 per la guardiania ed € 8.000,00 per maggiori spese tecniche da riconoscere ai tecnici esterni (liberi professionisti). Tale maggiore spesa è stata erroneamente detratta all’utile mentre deve necessariamente sommarsi alle spese, per cui, secondo le previsioni della Igec, le spese generali ammonteranno ad € 227.126,91, con un’incidenza pari al 5,58 %.
Così come chiarito dallo scrivente in sede di audizione, alcune voci di spesa, per l’appalto in questione, assumeranno , restando con previsioni ottimistiche, i valori appresso riportati.
a) Assistenza tecnica globale (direzione tecnica, assistenza di cantiere, tecnici qualificati … etc.): ai 20.000 € preventivati occorre aggiungere non meno di 60.000 € (diconsi euro sessantamila), necessari per il personale tecnico che necessariamente la Igec s.r.l. dovrà  assumere (capo cantiere, assistente di cantiere, etc.) per la conduzione effettiva dei lavori.
b) Trasferimenti attrezzature, personale, accantieramento e smobilizzo cantiere: a quanto previsto dall’impresa occorre prevedere costi aggiuntivi per almeno 10.000 € (diconsi euro diecimila).
c) Trattandosi di un appalto complesso da svolgersi in parte in ambito aeroportuale (con oneri annessi: corsi security, pass etc.., non previsti dalla Società ) ed in parte in aree esterne (per cui sarà  necessario interfacciarsi con le varie Autorità  locali), vi saranno spese aggiuntive che non potranno essere inferiori a 15.000,00 (diconsi euro quindicimila).
Per quanto detto le spese generali non contemplate dalla Società  Igec s.r.l. ammontano ad € 85.000,00 (diconsi euro ottantacinquemila). Pertanto, globalmente, le spese generali ammonteranno ad € 312.126,91 (diconsi euro trecentododicimilacentoventisei/91), con un’incidenza percentuale sull’importo netto dell’appalto del 7,67%.
L’incidenza totale delle spese generali (fisse e variabili) prevista dallo scrivente (sicuramente ottimistica, atteso che nella medialità  il dato si attesta tra il 9 ed il 10% dell’importo netto dell’appalto) pari al 7,67% è tale da azzerare e rendere negativo l’utile netto d’impresa, già  esiguo, previsto dalla Società  Igec.
3. Analisi dei Prezzi
In merito ai trasporti (che rappresentano il cuore pulsante dell’appalto) dei materiali inerti in discarica autorizzata, si ritiene non giustificata l’offerta di 1,00 €/mc (assolutamente fuori mercato) della ditta GEFIM S.r.l., cosi come ben chiarito dallo scrivente in occasione dell’audizione.
Utilizzando l’offerta (congrua) di Interscavi Sassano s.r.l., allegata dalla società  Igec s.r.l., per il trasporto a discarica autorizzata, si ha un prezzo unitario di 13,50 €/mc (prezzo congruo ed esibito dalla IGEC: 9 (€/ton) x 1,5 = 13,50 €/mc). Utilizzando il predetto prezzo unitario per la voce n° 38 e applicando il prezzo di mercato corretto per le voci nn. 7 & 8, si ha un ammanco complessivo di € 1.230.956,66, così come esposto nella tabella che segue: ¦
A quanto riportato sopra, occorre aggiungere le diverse incongruità  nell’analisi dei prezzi, in particolare per quanto riguarda i calcestruzzi, così come chiarito anche in sede audizione e non evase con l’ultima relazione depositata.
4. Conclusioni
Alla luce di quanto riportato ai paragrafi precedenti è possibile concludere come di seguito riportato:
a) La corretta valutazione delle spese generali, così come riportata nel paragrafo “1” è tale da rendere negativo l’esiguo utile (2,70%) previsto dalla Società  Igec s.r.l.;
b) Tralasciando le diverse incongruenze, diffuse nelle analisi dei vari prezzi (in particolare per quanto riguarda i calcestruzzi), ci si è soffermati sul tema dei trasporti dei materiali in discarica autorizzata, che rappresentano il fulcro dell’intero appalto: la società  Igec giustifica il trasporto dei materiali in discarica autorizzata (individuata a circa 70 km dall’aeroporto di Foggia) con un prezzo unitario (1,082 €/mc) assolutamente inaccettabile e che, a conti fatti, applicando i prezzi medi di mercato corretti anche alle voci nn. 7 e 8 (cfr. tabella paragrafo “3”) produce un mancato ricavo di € 1.230.956,66 (euro un milioneduecentotrentamilanovecentocinquantasei/66), rendendo, nella sostanza, impraticabile l’esecuzione dell’intero appalto;
c) A quanto riportato ai punti a) e b) si aggiunga che diversi fornitori non hanno confermato il prezzo per l’intera durata dell’appalto (l’impresa deve garantire la validità  dell’offerta per i 18 mesi previsti dal bando oltre i 294 giorni solari di durata effettiva dell’appalto), per cui la Igec ha garantito le eventuali alee di variazione prezzo con assorbimento nell’utile, che per quanto detto è fortemente negativo.
In definitiva, alla luce di quanto sopra riportato l’esito della verifica delle giustificazioni prodotte (sia scritte che verbali) dalla Società  Igec è negativo, in quanto l’offerta, nel complesso è da ritenersi inaffidabile. ¦».
Le valutazioni del RUP, diversamente da quanto sostenuto da parte ricorrente, non appaiono essere manifestamente irragionevoli, nè inficiate da macroscopiche illogicità , nè essere il risultato di un eccesso di potere, quale quello dedotto da parte ricorrente nelle censure contenute nell’atto introduttivo.
Le articolate ed esaustive valutazioni espresse dal RUP nella citata relazione (priva – come detto – di macroscopiche illogicità , di errori di valutazione evidenti e gravi e di valutazioni abnormi ovvero inficiate da errori di fatto) sono, pertanto, in linea con il condivisibile principio di diritto di cui a Cons. Stato, Sez. III, 11 febbraio 2015, n. 726:
“Nelle gare pubbliche il procedimento di verifica dell’anomalia non ha carattere sanzionatorio (al fine di eliminare l’offerta sospettata di anomalia) e non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile ed affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto; esso è pertanto finalizzato a garantire e tutelare l’interesse pubblico concretamente perseguito dall’Amministrazione mediante la procedura di gara per la effettiva scelta del miglior contraente possibile ai fini dell’esecuzione dell’appalto, ponendosi l’esclusione dalla gara dell’offerente per l’anomalia della sua offerta soltanto come effetto della valutazione (operata dall’Amministrazione appaltante) di complessiva inadeguatezza della stessa rispetto al fine da raggiungere; trattasi, in sostanza, di vicenda che rientra nella discrezionalità  tecnica dell’Amministrazione, per cui soltanto in caso di macroscopiche illogicità , vale a dire di errori di valutazione evidenti e gravi, oppure di valutazioni abnormi o affette da errori di fatto, il giudice della legittimità  può intervenire, restando per il resto la capacità  di giudizio confinata entro i limiti dell’apprezzamento tecnico proprio di tale tipo di discrezionalità .”.
In conclusione, le doglianze di parte ricorrente sono tutte finalizzate al conseguimento di una non consentita sostituzione del giudice amministrativo nelle valutazioni non censurabili espresse dalla Amministrazione.
Dalle argomentazioni espresse in precedenza discende la reiezione del ricorso.
Essendo stata riscontrata la legittimità  dei provvedimenti censurati, non può trovare accoglimento la domanda risarcitoria (sia in forma specifica, sia per equivalente) azionata dalla società  Igec s.r.l.
In considerazione della natura, della peculiarità  e complessità  della presente controversia, sussistono gravi ed eccezionali ragioni di equità  per compensare le spese di giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Sez. I, definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2015 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Corrado Allegretta, Presidente
Francesco Cocomile, Primo Referendario, Estensore
Maria Grazia D’Alterio, Referendario
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 22/04/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)