1. Edilizia e urbanistica – Attività  edilizia privata – Sanatoria – Normativa antisismica  – Autorizzazione  – Disciplina regionale – Duplice accertamento di conformità  – Legittimità  
2. Leggi, decreti, regolamenti – Edilizia ed urbanistica – Disciplina statale e regionale – Legislazione concorrente – Fattispecie  

 
1. Non sussiste contrasto fra la disciplina statale, in tema di costruzioni, sopraelevazioni e riparazioni in zona sismica, e la circolare regionale pugliese n.63622/2010 nella parte in cui quest’ultima sottopone la sanatoria delle violazioni della normativa antisismica ad un regime autorizzatorio più rigoroso di quello comunque previsto dall’art. 94 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. La circolare citata, infatti,  si limita a ribadire in subjecta materia -come pure riaffermato dalla Corte costituzionale con sentenza 29 maggio 2013, n.101- il principio sancito dall’art.36 del d.P.R. (necessità  del duplice accertamento di conformità  alla normativa urbanistica ed edilizia, e non sufficienza della semplice presentazione di una D.I.A. postuma) anche alle ipotesi di violazione della normativa antisismica perpetrata con opere per la cui legittima realizzazione la disciplina generale richiede la mera denuncia dei lavori.
2. In materia di urbanistica ed edilizia – attenendo essa al governo del territorio –  vi è legislazione concorrente, per cui vìola i principi ordinatori delle fonti del diritto la circolare regionale che introduce un precetto di sostanziale contenuto normativo in assenza di previsione dello nella legge statale (nella specie in detta circolare si prevede che il rilascio dell’autorizzazione per lo svolgimento di lavori in zona sismica ex art. 94 d.P.R.  6 giugno 2001, n. 380 sia subordinato  alla definizione del procedimento penale avviato su segnalazione della Provincia; ciò, anzitutto, per il fatto che i due procedimenti, quello repressivo penale e quello in sanatoria amministrativo, sono del tutto autonomi, ed inoltre per la considerazione che l’art.96 del citato d.P.R. n.380/2001 collega alla definizione del procedimento penale solo la durata dell’eventuale sospensione dei lavori ordinata dal dirigente del competente ufficio tecnico e non anche il rilascio dell’autorizzazione al rilascio).
 

N. 00513/2015 REG.PROV.COLL.
N. 00831/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 831 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Maria Frigulti, rappresentata e difesa dall’avv. Carmine Rucireta, con domicilio eletto presso Carmine Rucireta, in Bari, Via Cognetti n. 25; 

contro
Provincia di Bari – Città  Metropolitana di Bari, rappresentata e difesa dall’avv. Rosa Dipierro, con domicilio eletto presso Rosa Dipierro, in Bari, Lungomare Nazario Sauro n. 29; Regione Puglia; 

per l’annullamento
quanto al ricorso introduttivo:
del silenzio serbato dall’Amministrazione in relazione alla richiesta di autorizzazione inoltrata alla Provincia di Bari, Servizio Edilizia Sismica, in data 3.7.2012 relativa ad opere realizzate in Monopoli alla via Capozzi nn. 34, 36 e 38;
nonchè per la nomina
di un Commissario ad acta che provveda sull’istanza in luogo dell’Amministrazione;
quanto al ricorso per motivi aggiunti depositato il 24 luglio 2013:
previa emissione di idonea misura cautelare,
per l’annullamento del provvedimento prot. n. PG 118163/3.7.2013, con cui l’Amministrazione provinciale ha negato il provvedimento di autorizzazione ex art. 94 TU 380/01, nonchè di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale ed in particolare, ove occorra, della circolare esplicativa regionale AOO-064 prot. n. 63622/2010,
per l’annullamento parziale, previa adozione di idonee misure cautelari, del provvedimento del Comune di Monopoli n. 1573/2013 a firma del Dirigente dell’Area organizzativa tecnica IV edilizia privata, urbanistica e ambiente,
per la corretta esecuzione ex art. 59 c.p.a. dell’ordinanza del TAR Bari n. 500 del 12 settembre 2013 da parte del Comune di Monopoli.
 

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Bari – Città  Metropolitana di Bari;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 marzo 2015 la dott.ssa Maria Colagrande;
Uditi per le parti i difensori Carmine Rucireta e Monica Gallo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO e DIRITTO
La ricorrente è proprietaria di un immobile nel Comune di Monopoli realizzato con permesso per costruire n. 133/2011.
Durante i lavori ha realizzato anche alcune opere in difformità  dal progetto assentito e per questo il Comune di Monopoli, sospesi i lavori con ordinanza n. 301/2012, ha trasmesso il verbale di accertamento alla Provincia di Bari (delegata dalla Regione con D.P.G.R. n. 177/201 all’esercizio delle funzioni di cui al d.P.R. 380/01), ritenendo sussistere anche violazioni della normativa antisismica.
La ricorrente, in data 3.7.2012, inoltrava quindi alla Provincia l’istanza di rilascio dell’autorizzazione ex art 94 d.P.R. 380/01 per l’inizio dei lavori in zone sismiche, propedeutica al rilascio – da parte del Comune – del titolo edilizio in sanatoria che, parimenti, richiedeva con istanza del 7.8.2012 di accertamento di conformità  ex art. 36 d.P.R. 380/01.
Decorsi i sessanta giorni previsti per il rilascio dell’autorizzazione ex art. 94 d.P.R. 380/01 impugnava il silenzio inadempimento della Provincia con il ricorso principale.
La Provincia, ora Città  metropolitana, di Bari, in data 3.7.2013 adottava il provvedimento prot. 118163 con il quale , in ottemperanza alla presupposta circolare della Regione Puglia AOO_64 n. 63622/2010, decideva di non rilasciare l’autorizzazione ex art. 94 d.P.R. 380/01, finchè non intervenisse la conclusione del procedimento penale.
La Provincia poi si costituiva in giudizio ribadendo che, essendo stati realizzati abusivamente lavori strutturali in zona sismica, non avrebbe potuto, ai sensi dell’art. 93 d.P.R. 380/01 e della circolare regionale AOO_64 n. 63622/2010, rilasciare l’autorizzazione ex art. 94 d.P.R. 380/01, finchè l’Autorità  giudiziaria non si fosse definitivamente pronunciata sull’abuso rilevato dal Comune di Monopoli e oggetto di informativa ex art. 93 d.P.R. 380/01 alla competente Procura della Repubblica.
A sostegno della tesi esposta indicava l’art. 4 della circolare esplicativa della Regione Puglia AOO_64 n. 63622/2010 in caso di progetti in sanatoria in tutte le 4 zone sismiche a conclusione della procedura descritta dagli articoli 98 comma 3 e 100 [esecuzione delle sanzioni conseguenti all’accertamento del reato per violazione della normativa antisismica] si applica il regime autorizzativo di cui all’art. 94 del citato d.P.R.
La ricorrente, con ricorso per motivi aggiunti, ha impugnato il sopravvenuto provvedimento della Provincia del 3.7.2013 deducendo:
– violazione degli articoli 22, 37 e 45 d.P.R. 380/01;
– eccesso di potere per travisamento dei presupposti in fatto e in diritto, illogicità , irragionevolezza manifesta.
Secondo la ricorrente infatti l’azione penale sarebbe sospesa, ai sensi dell’art. 45 del d.P.R. 380/01, fino alla definizione dell’istanza ex art. 36 d.P.R. 380/01 di accertamento di conformità  e non potrebbe dirsi vincolante, per l’amministrazione e i terzi, la circolare regionale che stabilisce il contrario, sospendendo – anche nelle zone a bassa sismicità  come il territorio di Monopoli – ogni procedimento autorizzatorio (accertamento di conformità  e autorizzazione provinciale) fino alla definizione del procedimento penale.
Peraltro proprio la classificazione del territorio comunale di Monopoli come zona a bassa sismicità  escluderebbe, ai sensi dell’art. 94 del d.P.R. 380/01, la necessità  dell’autorizzazione regionale (provinciale nel caso in esame) per il rilascio del permesso per costruire, cosicchè non sarebbe applicabile il regime più rigoroso, previsto solo per le zone a media e alta sismicità , che dispone, in mancanza di detta autorizzazione la informativa alla Procura e la sospensione ex lege dell’iter amministrativo di sanatoria dell’abuso.
Di contro la Provincia – con memoria depositata il 1.8.2013 – precisava che l’illecito addebitato alla ricorrente non sarebbe riconducibile alle ipotesi previste dagli articoli 22, 37, 44 e 45 del d.P.R. 380/01, in particolare per quanto riguarda la sospensione del procedimento penale fino a conclusione del procedimento ex art. 36 d.P.R. 380/01, ma alle disposizioni speciali degli articoli 93 e 96 dello stesso d.P.R. che prescrivono:
– a chi intende realizzare costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni in zona sismica di darne preavviso scritto, corredato del progetto, allo sportello unico che ne trasmette copia all’Ufficio tecnico regionale (in specie provinciale);
– ai funzionari che abbiano rilevato la violazione di detta prescrizione di trasmetterne processo verbale all’Ufficio tecnico della Regione (nel caso in esame, della Provincia) che provvederà , dopo ulteriori accertamenti, a trasmetterlo all’Autorità  giudiziaria.
A seguito dell’ordinanza cautelare – resa dal TAR alla sessione feriale dell’11.9.2013 – che disponeva la conclusione del procedimento ex art. 36 d.P.R. 380/01, il Comune di Monopoli si limitava ad accertare la conformità  urbanistica ed edilizia dell’intervento, ritenendo necessaria – per il rilascio del permesso di costruire in sanatoria – la valutazione sismica di competenza della Provincia.
La ricorrente quindi, allegando il danno da fermo dei lavori, rinnovava l’istanza cautelare, chiedendo altresì al Tribunale di disporre le misure per la corretta esecuzione dell’ordinanza già  adottata.
Il Comune di Monopoli resisteva alla domanda.
La Sezione (ord. n. 142/14) respingeva l’istanza, ritenendo che l’eventuale rilascio del permesso per costruire non avrebbe reso l’utilità  sperata di concludere i lavori, da ritenersi sospesi fino all’adozione da parte della Provincia dell’autorizzazione ex art. 94 d.P.R. 380/01.
Il Consiglio di Stato, adito per la riforma dell’ordinanza di rigetto dell’istanza cautelare, disponeva la fissazione dell’udienza di merito.
Sulle conclusioni delle parti all’udienza del 12 marzo 2015 la causa è passata in decisione.
Preliminarmente deve essere dichiarata l’improcedibilità  del ricorso principale ex art. 117 c.p.a per la sopravenuta carenza di interesse, in seguito all’adozione da parte della Provincia di Bari del provvedimento prot. 118163/2013, di diniego dell’autorizzazione a sanatoria dei lavori abusivamente realizzati in zona sismica.
Venendo all’esame del ricorso per motivi aggiunti occorre innanzitutto rilevare che non sussiste contrasto fra la disciplina statale delle costruzioni, sopraelevazioni e riparazioni in zona sismica e la circolare della Regione Puglia AOO_64 n. 63622/2010, nella parte in cui subordina la sanatoria delle violazioni della normativa antisismica al rilascio dell’autorizzazione ex art 94 d.P.R. 380/01.
Infatti il punto 4 di detta circolare si limita a ribadire il principio accolto nell’art. 36 del d.P.R. 380/01, secondo il quale, per le opere realizzate in assenza o in difformità  o dalla DIA, non basta presentare una DIA postuma, ma è necessario, trattandosi di abuso, un accertamento espresso nel termine di 60 giorni, decorsi i quali si forma il silenzio rigetto.
Lo stesso è a dirsi per gli adempimenti previsti per le zone a basso rischio sismico dall’art. 93 del d.P.R. 380/01 che richiedono la denuncia dei lavori e la presentazione dei progetti.
Non c’è dunque da stupirsi se la circolare in questione sottopone al più rigoroso regime autorizzatorio la sanatoria della violazione della normativa antisismica per opere che richiedono la mera denuncia dei lavori, nè più, nè meno come l’art. 36 sottopone al rilascio del permesso per costruire la sanatoria di opere per le quali di regola basta la DIA.
Infatti come stabilito da Corte Costituzionale 29/5/2013 n. 101 “non pare possa dubitarsi che la verifica della doppia conformità , alla quale l’art. 36 del testo unico subordina il rilascio dell’accertamento di conformità  in sanatoria, debba riferirsi anche al rispetto delle norme sismiche, da comprendersi nelle norme per l’edilizia, sia al momento della realizzazione dell’intervento che al momento di presentazione della domanda di sanatoria”.
Ne consegue che è necessario, ai fini della sanatoria che la Regione (nella specie, per delega, la Provincia), a ciò competente in via esclusiva, si esprima sulla conformità  delle opere abusive alla normativa antisismica e il luogo normativo tipico di tale adempimento non può essere che il procedimento ex art. 94 d.P.R. 380/01, che postula un controllo necessario e il conseguente nulla osta alla prosecuzione dei lavori.
Non è invece coerente con la normativa statale la previsione di detta circolare che subordina il rilascio dell’autorizzazione alla definizione del procedimento penale avviato su segnalazione della Provincia.
Infatti ciò che l’art. 96 d.P.R. 380/01 collega alla definizione del procedimento penale è la durata della sospensione dei lavori ordinata dal dirigente del competente ufficio tecnico.
E’ quindi evidente che la circolare – che si propone, come si legge nella rubrica, di dettare disposizioni applicative e di semplificazione sul deposito dei progetti di costruzioni in zona sismica – in realtà  introduce un precetto (di sostanziale contenuto normativo) in assenza dello stesso nella legge statale, così violando i criteri ordinatori delle fonti del diritto.
Non avendo dunque detta disposizione alcun effetto vincolante, la Provincia avrebbe potuto senz’altro rilasciare o negare l’autorizzazione prevista dall’art. 94 d.P.R. 380/01, in pendenza del giudizio penale.
Tale adempimento non solo non interferisce con il giudizio penale, ma neppure con la sospensione di lavori, che peraltro, nel caso in esame, il dirigente del competente ufficio tecnico provinciale non aveva ordinato, neppure dopo il venir meno, al termine dei quarantacinque giorni previsti dall’art. 27 d.P.R. 380/01, dell’efficacia della sospensione disposta da Comune.
Del resto è evidente che la disposizione che collega la durata della sospensione dei lavori a quella del procedimento penale – distinguendola dalla sospensione ex art 27 .P.R. 380/01 prevista per le meno gravi violazioni edilizie, destinata a decadere dopo 45 giorni – non esclude che la sospensione medesima possa essere oggetto di un contrariusactus connesso al rilascio dell’autorizzazione, non potendosi considerare consunto tale potere della Provincia a causa della pendenza del giudizio penale che ha finalità  repressive evidentemente diverse dal controllo dell’attività  edilizia.
I due procedimenti, quello repressivo penale e quello in sanatoria amministrativo, sono infatti del tutto autonomi, come dimostra il fatto che, contrariamente a quanto asserito dalla ricorrente, l’avvio del procedimento in sanatoria non ha l’effetto di estinguere le violazioni della normativa antisismica (Cass. pen. Sez. III 22 aprile 2004).
Pertanto il provvedimento della Provincia, ora Città  metropolitana di Bari, che differisce la conclusione del procedimento di verifica della conformità  delle opere abusive alla normativa antisismica, mediante il rilascio della relativa autorizzazione, deve essere annullato.
Le spese – in considerazione della parziale novità  della questione – possono essere parzialmente compensate nei confronti della Provincia, e integralmente compensate nei confronti del Comune.
 

P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,
– dichiara improcedibile il ricorso ex art 117 c.p.a.;
– accoglie il ricorso per motivi aggiunti, nei limiti spiegati in motivazione, e per l’effetto annulla il provvedimento prot. n. PG 118163 del 3.7.2013.
Condanna la Città  metropolitana di Bari al pagamento della metà  delle spese di giudizio che liquida complessivamente in € 1.500,00 oltre accessori come per legge, compensandole nei confronti del Comune .
Contributo unificato rifuso ai sensi dell’art 13 comma 6 bis.1 del d.P.R. 30 maggio 2002 n. 115.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2015 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Sergio Conti, Presidente
Desirèe Zonno, Primo Referendario
Maria Colagrande, Referendario, Estensore
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 27/03/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)