- Camera Amministrativa

Attività edilizia pubblica – Alloggi edilizia residenziale pubblica – Accordo di programma – Convenzione accessiva – Inadempimento soggetto attuatore – Sussiste

Qualora un’ impresa privata abbia sottoscritto un accordo di programma con relativa convenzione accessiva inerente un intervento pubblico quale la realizzazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica (ERP) ed uno privato consistente nella adozione di variante urbanistica per la realizzazione di edilizia residenziale libera e convenzionata, nonchè commerciale – direzionale su suoli di sua proprietà , rimane obbligata a garantire allo IACP i finanziamenti necessari per l’attuazione del programma di cui l’ente è stazione appaltante essendosi surrogata al Ministero e alla Regione nel finanziamento: la surroga, infatti, esclude che possa essere allegata l’intervenuta riduzione, nelle more dell’esecuzione dell’accordo, del finanziamento ministeriale.

N. 00951/2014 REG.PROV.COLL.
N. 01833/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1833 del 2012, proposto dall’Istituto Autonomo Case Popolari di Foggia, rappresentato e difeso dall’avv. Emanuele Tomasicchio, con domicilio eletto presso Emanuele Tomasicchio in Bari, via F.S. Abbrescia, n. 83/B;

contro
Immobiliare Darc S.r.l., rappresentata e difesa dagli avv. Franco Gagliardi La Gala, Giuseppe Mescia, Danilo Rosania, con domicilio eletto presso Franco Gagliardi La Gala in Bari, via Abate Gimma, n. 94;
Comune di Foggia, rappresentato e difeso dagli avv. Michele Barbato, Domenico Dragonetti, con domicilio eletto presso Luigi D’Ambrosio in Bari, piazza Garibaldi, n. 23;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari presso la quale è domiciliato in Bari, via Melo, n. 97;
Regione Puglia.

per l’accertamento
dell’inadempimento, da parte della Immobiliare Darc s.r.l., degli obblighi assunti nei confronti dell’Istituto autonomo case popolari (IACP) della provincia di Foggia con la sottoscrizione dell’accordo di programma del 23 ottobre 2002 e della convenzione urbanistica del 17 gennaio 2005;
per l’accertamento del correlativo diritto dell’IACP e per la condanna della Immobiliare Darc s.r.l., al pagamento della somma di â‚¬ 375.867,07 per la realizzazione della prima tranche di alloggi di edilizia residenziale pubblica (ERP) e al momento della cantierizzazione dei successivi moduli costruttivi, nonchè al pagamento della restante somma prevista in atti, oltre interessi di mora ai sensi del d.lg. n. 231/2002;
per la condanna della Immobiliare Darc s.r.l. al risarcimento dei danni arrecati all’IACP della provincia di Foggia ed all’interesse pubblico di cui esso è portatore, anche per violazione dei principi di correttezza e buona fede da determinarsi anche equitativamente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Immobiliare Darc s.r.l., del Comune di Foggia e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 maggio 2014 la dott.ssa Maria Colagrande e uditi per le parti i difensori Franco Gagliardi La Gala, Danilo Rosania, Domenico Dragonetti, Emanuele Tomasicchio e Isabella Piracci;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
L’IACP della provincia di Foggia chiede accertarsi l’inadempimento delle obbligazioni assunte dalla Immobiliare Darc s.r.l. (d’ora in poi Darc) con la convenzione stipulata con il Comune di Foggia, per l’attuazione dell’accordo di programma del 23 ottobre 2002 che ha coinvolto l’IACP, il Comune di Foggia, la Regione Puglia e il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, accordo avente ad oggetto la riqualificazione di un’area urbana del Comune di Foggia ove sorgono edifici abitati di edilizia residenziale pubblica, che si è stabilito di demolire e riedificare perchè fatiscenti.
La Darc, avendo interesse a sfruttare a fini edificatori suoli di sua proprietà a destinazione agricola, limitrofi all’area da riqualificare, si proponeva come soggetto attuatore dell’accordo di programma e a tal fine assumeva, tra l’altro, l’obbligo di mettere a disposizione 30 alloggi per ospitare gli occupanti degli edifici di ERP da demolire e per consentire la ristrutturazione urbanistica dell’area a destinazione pubblica.
Si assumeva, altresì, l’onere dei finanziamenti, inizialmente stanziati dal Ministero e dalla Regione per importi pari a â‚¬ 810.320,87 ed â‚¬ 136.861,08, medio tempore venuti meno o ridottisi.
L’accordo prevedeva due interventi:
a) uno pubblico – Area A1, su suolo pubblico per la riqualificazione dell’area, il recupero edilizio di immobili parimenti pubblici, la demolizione e ricostruzione di 224 alloggi di edilizia residenziale pubblica, la realizzazione di strutture ad uso sociale ;
b) e uno privato – Area A2, su suolo di proprietà del soggetto attuatore – ritipizzato, con variante urbanistica, da zona F e zona di “verde agricolo tutelato”, a zona con destinazione edificatoria – per la realizzazione di edifici di edilizia residenziale libera e convenzionata e commerciale – direzionale.
A causa della indisponibilità dei suoli, l’intervento pubblico veniva avviato solo in parte con l’appalto per la realizzazione di un primo lotto di 112 alloggi, in due stralci funzionali rispettivamente da 72 e 40 alloggi.
L’IACP, quindi, in data 21 ottobre 2010, chiedeva alla Darc di conferire i finanziamenti proporzionalmente necessari per la realizzazione del primo stralcio dell’intervento edilizio per un importo di â‚¬ 375.867,07.
La Darc non accoglieva l’invito e la richiesta veniva reiterata con successive diffide intese a conseguire anche la disponibilità dei trenta alloggi necessari ad avviare il programma di demolizione, accoglienza degli occupanti e ricostruzione degli alloggi di ERP.
Su parere conforme del Collegio di vigilanza dell’8 giugno 2012, il Responsabile unico del procedimento del Comune Foggia intimava alla Darc, con nota prot. n. 58849 del 19 giugno 2012, a pena di sanzioni, di adempiere agli obblighi assunti.
Si costituiva in giudizio la Immobiliare Darc, chiedendo preliminarmente la riunione del presente giudizio a quello promosso (R.G. n. 1491/212) per l’annullamento degli atti sopra indicati e, nel merito, eccepiva l’inadempimento dei soggetti pubblici coinvolti nel programma dell’IACP, i gravi ritardi nell’attuazione del cronoprogramma, l’incertezza sulla esatta allocazione delle opere di urbanizzazione, lo smembramento dell’intervento pubblico in due stralci funzionali che di fatto avrebbe modificato l’accordo di programma e la convenzione.
Sosteneva, dunque, che a dette sopravvenienze avrebbe dovuto far seguito, come ritenuto anche dalla Regione Puglia con nota prot. n. 0006910 del 14 giugno 2013, la ridefinizione dell’intero assetto negoziale e urbanistico e degli obblighi del soggetto attuatore.
Deduceva, ancora, che la pretesa dell’IACP non poteva essere accolta perchè avente titolo in un accordo non più esistente, in quanto superato dalle modifiche sostanziali intervenute.
Si è costituito il Comune di Foggia chiedendo dichiararsi l’inadempimento della Immobiliare Darc in ordine alle obbligazioni assunte con l’accordo di programma e la convenzione, il diritto dell’IACP di ottenere la somma richiesta e la disponibilità dei trenta alloggi cosiddetti “parcheggio”.
Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti si è costituito ed ha depositato documenti.
Preliminarmente il Collegio, esaminata l’istanza di riunione del presente giudizio a quello, n. R.G. 1491/2012, pendente fra le stesse parti dinanzi a questa Sezione, ritiene non opportuna la riunione, in considerazione del fatto che i ricorsi hanno diverso oggetto, impugnatorio, di accertamento e di condanna l’uno, di accertamento e di condanna quello oggi in decisione.
Si verte in materia di esecuzione di una convenzione accessiva ad un accordo di programma, come tale assimilabile agli accordi disciplinati dall’art. 11 l. n. 240/90 e riservati alla cognizione del giudice amministrativo in via esclusiva.
Nel caso in esame è incontestato fra le parti che la Immobiliare Darc si sia surrogata al Ministero e alla Regione nel finanziamento, per importi rispettivamente pari a â‚¬ 810.320,87 e â‚¬ 136.861,08, previsto per la realizzazione della parte pubblica del programma e abbia assunto l’obbligo di mettere disposizione 30 alloggi cosiddetti “parcheggio” per consentire l’avvio del programma costruttivo degli alloggi di edilizia residenziale pubblica.
La Darc, al netto di allegazioni del tutto irrilevanti rispetto al petitum, circa l’impossibilità di eseguire le opere di urbanizzazione o le demolizioni a suo carico per fatto imputabile agli enti pubblici, sostiene di non essere tenuta ad erogare i finanziamenti di propria competenza, da un lato perchè lo stesso IACP sarebbe inadempiente, in quanto responsabile dei gravi ritardi nell’avvio dell’intervento pubblico, dall’altro perchè i ritardi sul cronoprogramma e la necessità di frazionare l’intervento e di porlo in parte a carico di un altro finanziamento, avrebbero modificato l’accordo e la convenzione.
L’eccezione di inadempimento è infondata perchè lo IACP, la Regione, il Comune e il Ministero, come si desume dalla convenzione, non hanno obbligazioni nei confronti della Darc, mentre quest’ultima è tenuta a garantire all’IACP i finanziamenti necessari per l’attuazione del programma di cui esso è stazione appaltante.
Inoltre, l’eccezione in esame postula la corrispettività di obbligazioni reciproche che devono ancora essere eseguite.
Nel caso in esame non è controverso che la Darc immobiliare abbia ottenuto, dalla Regione e dal Comune, prima della stipula della convenzione, la ritipizzazione dei suoli di sua proprietà e il conseguente rilascio dei permessi per costruire, che le hanno consentito di realizzare tutte le opere sfruttabili commercialmente dell’intervento, tale essendo il vantaggio patrimoniale che ha determinato la Darc a proporsi come soggetto attuatore dell’accordo di programma.
Ne consegue che, se inadempimento ci fosse nell’attuazione del programma di intervento pubblico, che per la Darc è fonte di obbligazioni, non di diritti, a mente degli articoli 3 e 4 della convenzione accessiva, questo potrebbe essere fatto valere solo dalle parti dell’accordo di programma.
Sotto questo profilo è evidente la carenza di legittimazione sostanziale della Darc, tanto più in considerazione del fatto che l’adattamento del cronoprogramma e il frazionamento dei lavori in due stralci sono stati concordati dalla Darc medesima, dal Comune e dall’IACP, così come il ricorso ad un finanziamento “esterno” all’accordo era stato previsto nell’accordo e nella convenzione e perfino sollecitato dalla ricorrente per consentire, fermi i finanziamenti pubblici e privati già stanziati, la realizzazione del programma.
Tutto ciò risulta dai documenti prodotti dalla Darc.
Nella nota del 24 novembre 2008 del Comune si dà atto che, durante una riunione di lavoro fra IACP, Darc e Comune, del 21 novembre 2008, veniva concordata la rimodulazione delle fasi di intervento per la realizzazione di 112 alloggi di ERP, tanto che il soggetto proponente predisponeva la relativa progettazione esecutiva in due stralci da 72 e 40 alloggi.
Nel verbale del Collegio di vigilanza del 2 dicembre 2008 si dà atto che il programma è stato ridimensionato da 224 a 112 alloggi con l’accordo raggiunto in data 21 novembre 2008 fra Comune, IACP e soggetto attuatore e si suggerisce al Comune di pervenire ad una modifica o integrazione dell’accordo di programma che coinvolga anche la Regione e il Ministero.
Con nota del 7 giugno 2012 la Darc, tenuto conto dell’insufficienza dei fondi originariamente stanziati, diffidava lo IACP a reperire nuove risorse per consentire il buon esito del programma.
In data 8 giugno 2012 il Collegio di vigilanza dava atto che i 112 alloggi non realizzabili con l’originario stanziamento venivano posti a carico di un ulteriore finanziamento tanto da permettere la sostenibilità degli obiettivi stabiliti ab initio dall’accordo di programma.
Ebbene, per quanto di rilievo ai fini della decisione, è evidente che gli atti in rassegna non hanno determinato, come invece sostenuto dalla Darc, una modifica dell’accordo di programma e della convenzione e, dunque, la necessità di rinegoziarne il contenuto nella parte in cui ha titolo l’obbligo della Darc di erogare i finanziamenti posti a suo carico (richiamando gli atti con i quali la Darc se ne assunse l’onere) e di mettere a disposizione i trenta alloggi.
In particolare, non è una modifica dell’assetto negoziale l’intervento di un finanziamento aggiuntivo, in quanto già previsto nell’accordo di programma (relazione tecnica, che è parte integrante dell’accordo, sub “Interventi di ERP e finanziamento ottenuto – numero e superfici degli alloggi di ERP”) e, lungi dal mutarne l’oggetto, al contrario, consente di realizzarlo, così come la rimodulazione dei tempi e delle fasi dell’intervento incidono solo sulle modalità dell’esecuzione della prestazione a carico della Darc.
Infatti, le intese fra Comune, IACP e Darc, sul frazionamento in più fasi dell’intervento pubblico al più configurano patti aggiunti, che non hanno alcun rilievo sugli altri elementi dei negozi presupposti, in specie le obbligazioni pecuniarie della Darc che restano invariate nell’an e nel quantum e sono esigibili nei tempi e con le nuove modalità concordate fra la Darc, il Comune e l’IACP, come, peraltro, domandato dall’Istituto ricorrente che ha richiesto il pagamento proporzionale all’entità dei lavori in concreto cantierabili per progressivi stati di avviamento degli stralci esecutivi.
Ne consegue che la domanda dell’IACP deve essere accolta e gli interessi per il ritardo nel pagamento delle somme dovute dalla Darc, ai sensi della convenzione accessiva all’accordo di programma, decorrono dalla scadenza del termine assegnato nella nota del 21 ottobre 2010 (all. 4 dell’elenco di parte ricorrente) e vanno calcolati nella misura del saggio legale, ai sensi dell’art. 1224 c.c., poichè la convenzione che pone a carico della Darc il finanziamento della realizzazione degli alloggi di ERP non è annoverabile nella diversa categoria, disciplinata dal d.lg. n. 231/2002, dei contratti, comunque denominati, tra imprese, ovvero tra imprese e pubbliche amministrazioni, che comportano, in via esclusiva o prevalente, la consegna di merci o la prestazione di servizi contro il pagamento di un prezzo.
La domanda di risarcimento del maggior danno non può essere accolta, non essendo stata provata negli elementi costitutivi.
Deve invece accogliersi la domanda del Comune, di condanna della Darc a rendere disponibili in favore dell’IACP i 30 alloggi cosiddetti “parcheggio”.
La relativa prestazione ha titolo, come l’erogazione dei finanziamenti, nelle pattuizioni convenzionali, non incise dal sopravvenire delle nuove fonti di finanziamento, nè dalle intese sopraggiunte inter partes sul frazionamento in più fasi dell’intervento.
La legittimazione del Comune a chiederne l’esecuzione si fonda sulla qualità dell’Ente territoriale di parte stipulante della stessa convenzione accessiva.
Sussistono giusti motivi per la compensazione integrale delle spese nei confronti del Ministero, mentre per le restanti parti, seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti spiegati in motivazione e, per l’effetto, accertato l’obbligo dell’Immobiliare Darc s.r.l. di erogare i finanziamenti assunti a suo carico, in luogo del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e della Regione Puglia, per importi rispettivamente pari a â‚¬ 810.320,87 e â‚¬ 138.861,08, occorrenti per la realizzazione, in successivi moduli costruttivi, degli alloggi di edilizia residenziale pubblica previsti dall’accordo di programma del 23 ottobre 2002 e dalla convenzione accessiva del 17 gennaio 2005, condanna l’Immobiliare Darc s.r.l. al pagamento in favore dell’IACP della somma di â‚¬ 375.867,07, occorrenti per la realizzazione del primo modulo costruttivo degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, oltre interessi nella misura legale dal dì del dovuto al saldo.
Condanna l’Immobiliare Darc s.r.l. a rendere disponibili, in favore dell’IACP, i 30 alloggi cosiddetti “parcheggio”
Condanna la Immobiliare Darc s.r.l. al pagamento delle spese di giudizio che liquida in complessivi â‚¬ 4.000,00 di cui â‚¬ 2000,00 omnicomprensivi in favore del Comune di Foggia e â‚¬ 2000,00 omnicomprensivi in favore dell’Istituto autonomo case popolari della provincia di Foggia, oltre IVA, C.A.P. e spese generali nella misura del 15%.
Compensa le spese nei confronti del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.
Contributo unificato rifuso, ai sensi dell’art. 13 comma 6 bis.1 del d.P.R. n.115/2002, con onere a carico della Immobiliare Darc s.r.l.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2014 con l’intervento dei magistrati:

Desirèe Zonno, Presidente FF
Cesira Casalanguida, Referendario
Maria Colagrande, Referendario, Estensore