- Camera Amministrativa

1. Enti e organi della p.A. – Sindaco – Ordinanza contingibile ed urgente – Rimozione rifiuti – Competenza – Sussiste

2. Procedimento amministrativo – Provvedimento – Ordinanza contingibile ed urgente – Ordine di rimozioni rifiuti dalla sede stradale – Legittimazione passiva dell’Anas – Sussiste

3. Procedimento amministrativo – Provvedimento – Ordinanza contingibile ed urgente – Comunicazione di avvio del procedimento – Necessità – Insussistenza

1. Deve ritenersi correttamente adottata dal Sindaco, nell’ambito dei poteri extra ordinem di cui agli artt. 50 e 54 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 l’ordinanza con cui viene ordinata la rimozione di rifiuti ingombranti (materassi, copertoni etc.) dalle piazzole di sosta di una strada statale, laddove, nel corpo della motivazione del provvedimento, non si evinca il solo riferimento all’art. 14 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 ma anche la finalità di ripristinare le condizioni di sicurezza del traffico, per garantire l’incolumità pubblica che si ritiene esposta a pericolo imminente, andando oltre la causa tipica dell’art. 14 citato.

2. In caso di adozione di un’ordinanza sindacale contingibile ed urgente, avente ad oggetto la rimozione di rifiuti da aree di pertinenza della sede stradale, il destinatario del provvedimento è correttamente individuato nel concessionario incaricato della gestione (nel caso di specie Anas Spa), senza che possa farsi diversamente riferimento alla fattispecie individuata nell’art. 192 decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, il quale presuppone la individuazione dell’elemento soggettivo, costitutivo della fattispecie.

3. Nell’ipotesi di adozione di ordinanze contingibili ed urgenti, l’urgenza di provvedere esonera l’Amministrazione procedente dalla necessità di procedere alla comunicazione di avvio del procedimento.

N. 00065/2015 REG.PROV.COLL.
N. 01273/2007 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1273 del 2007, proposto da:
Anas Spa (gia’ Anas-Ente Nazionale Per Le Strade), rappresentata e difesa dall’avv. Federico Bucci, con domicilio eletto presso Francesco Monaco, in Bari, Via Putignani, n. 7;

contro
Comune di Trinitapoli, rappresentato e difeso dall’avv. Raffaele de’ Robertis, con domicilio eletto presso Raffaele de’ Robertis, in Bari, Via Davanzati, n. 33;

per l’annullamento dell’ordinanza sindacale n. 39/07 prot. 56/89 del 21.6.07 del Comune di Trinitapoli avente ad oggetto “Pulizia delle pertinenze stradali della SS 16 Adriatica”;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Trinitapoli;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 novembre 2014 la dott.ssa Maria Colagrande;
Uditi per le parti i difensori Luigi D’Ambrosio e Francesco de’ Robertis;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
E’ impugnata l’ordinanza contingibile e urgente, adottata dal Comune su segnalazione e nei confronti dell’Anas, di rimozione di rifiuti presenti sulla strada SS 16 (piazzole di sosta), allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione, in applicazione dell’art. 14 del d.lg. 285/92 (codice della strada) che pone a carico dei concessionari l’obbligo di provvedere alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo, nonchè delle attrezzature, impianti e servizi.
L’Anas sostiene che la fattispecie sia invece regolata dall’art. 14 comma 3 del d.lg. 22/97, ora art. 192 del d.lg. 152/06, che vieta l’abbandono al suolo di rifiuti e prevede che con ordinanza del sindaco – ora dei dirigenti in seguito al riparto di competenze stabilito dal d.lg. 267/00 – sia imposto ai proprietari e ai titolari di diritti reali o personali di godimento di procedere, in solido con l’autore del fatto, alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi.
La ricorrente impugna quindi l’ordinanza per i seguenti motivi:
1) incompetenza del Sindaco poichè il provvedimento impugnato sarebbe di competenza dirigenziale ai sensi dell’art. 70 d.lg. 165/01 che, con disposizione generale, riferisce ai dirigenti la competenza all’adozione degli atti di gestione che la normativa vigente attribuisce agli organi di governo;
2) violazione dell’art. 14 d.lg. 285/92 perchè la disposizione riguarda i rifiuti presenti sulla sede stradale e non, come in specie, quelli abbandonati sui terreni che costeggiano la strada e le piazzole di sosta, anche a voler ritenere che l’art. 14 comma 3 del d.lg. 22/97 e l’art. 14 d.lg. 285/92 siano entrambi norme speciali, dovrebbe comunque prevalere la prima in quanto successiva al codice della strada;
3) violazione dell’art. 14 comma 3 d.lg. 22/97 e dell’art. 192 d.lg. 152/06 – eccesso di potere per difetto d’istruttoria, travisamento dei fatti e inesistenza e/o falsità dei presupposti – difetto di legittimazione passiva, perchè, quando l’autore dell’abbandono dei rifiuti è ignoto e non sia ravvisabile la colpa in capo al proprietario o al titolare di diritti reali o personali di godimento, l’obbligo di rimozione grava, in via residuale, sul Comune per competenza istituzionale; a tal proposito l’Anas deduce di non essere proprietaria e di non avere sulla strada diritti reali o personali di godimento – tutt’altro essendo il rapporto di concessione di cui è titolare – e che, infine, ai sensi della disposizione in rassegna, l’ordine di rimozione postula che l’abbandono dei rifiuti sia imputabile al suo destinatario, a titolo di dolo o colpa in concorso con l’autore, mentre nulla risulta in merito nell’impugnato provvedimento.
4) violazione dell’art. 3 della l. 241/90 per difetto di motivazione, non risultando nell’ordinanza impugnata il titolo in virtù del quale l’Anas sarebbe tenuta a rimuovere i rifiuti;
5) violazione degli articoli 7 e 8 della l. 241/90, poichè la ricorrente ha avuto notizia del procedimento solo con la notifica dell’ordinanza e non risultano dall’atto impugnato le ragioni d’urgenza che avrebbero consentito di omettere la previa comunicazione di avvio del procedimento;
6) violazione degli articoli 13, 21 e 7 comma 2 lett. d) d.lg. 22/97 e/o dell’art. 198 d.lg. 152/06 – eccesso di potere per carenza dei presupposti di urgenza, di pericolosità per la salute e l’incolumità pubblica, poichè, non risultando le ragioni d’urgenza sottese all’adozione dell’atto impugnato, l’onere di rimuovere i rifiuti grava sul Comune per espressa disposizione di legge;
Si è costituito il Comune osservando preliminarmente che il fatto – inquadrabile normalmente nell’art. 14 del d.lg. 285/92, e non, come asserito dall’Anas, nell’art. 14 comma 3 d.lg. 22/97 (confluito nell’art. 192 d.lg. 152/06) – sussistendo contingenti circostanze di necessità e urgenza ha richiesto l’adozione di un’ordinanza extra ordinem, come tale afferente alla competenza del Sindaco ex art. 54 comma 2 del d.lg. 267/00.
Deduce che le diposizioni indicate si trovano in rapporto di specialità reciproca, con conseguente prevalenza della norma che debba qualificarsi speciale rispetto al caso concreto; pertanto, avendo l’Anas rappresentato alla Polizia municipale la presenza di rifiuti nella piazzole di sosta e la necessità di rimuoverli, il Comune ritiene evidente che, nel caso in esame, ricorra l’ipotesi descritta dall’art. 14 del codice della strada, la cui finalità è quella di garantire la sicurezza della circolazione, ponendo a carico del concessionario, indipendentemente dalla identificazione dell’autore dell’abbandono dei rifiuti e salvo rivalsa, la manutenzione, gestione, pulizia delle strade, delle loro pertinenze ed arredo, nonchè delle attrezzature impianti e servizi, fra i quali si annoverano le piazzole di sosta, ai sensi dell’art. 3 punto 38 del codice della strada.
Infine, secondo il Comune, non c’era necessità di dare all’Anas l’avviso di avvio del procedimento, avendo la stessa ricorrente informato il Comune della presenza di rifiuti da rimuovere dalla sede stradale ed inoltre c’era urgenza di ripristinare al più presto la funzionalità della strada, al fine di garantire l’incolumità pubblica, come specificato nel provvedimento, con motivazione sufficiente che fa espresso riferimento all’art. 14 del d.lg. 285/92.
Dopo lo scambio di memorie la causa è stata trattenuta in decisione all’udienza del 12.11.2014.
Al fine di decidere sulla questione di competenza occorre preliminarmente stabilire la natura del provvedimento gravato.
Nella motivazione viene precisato che è necessario e urgente disporre la rimozione dei rifiuti e il ripristino dello stato dei luoghi, onde evitare pericolo per l’incolumità pubblica e danno all’ambiente.
E’ infatti incontestato che si tratti di rifiuti ingombranti (materassi, copertoni etc.) che occupano la zona riservata a piazzole di sosta, da considerarsi come pertinenze della sede stradale necessarie per consentire la circolazione in condizioni di sicurezza (Consiglio di Stato, sez. V, 31/5/2012, n. 3256, Consiglio di Stato, sez. IV, 04/05/2011, n. 2677).
E’ quindi evidente, contrariamente a quanto sostenuto con il sesto motivo di ricorso, che non si espone a censure la motivazione dell’ordinanza che ritiene urgente sgombrare tali aree da ingombri che possano limitarne o escluderne la funzionalità ed esporre di conseguenza a pericolo l’incolumità degli utenti della strada.
Tanto basta per ritenere infondati il primo e il secondo motivo di ricorso trattandosi di un’ordinanza di necessità riconducibile al potere extra ordinem attribuito ai Sindaci dagli articoli 50 e 54 d.lg. 267/00.
Se infatti il provvedimento si fosse limitato a richiamare l’art. 14 del d.lg. 285/92, imponendo al concessionario della gestione della strada SS 16 Adriatica di adempiere all’obbligo di pulizia di una pertinenza stradale, non ci sarebbero dubbi sulla natura di atto di gestione di una parte del territorio comunale, come tale di competenza dirigenziale.
Invece il provvedimento, oltre a voler evitare un danno all’ambiente – interesse protetto dall’art. 14 c.d.s. – persegue la dichiarata finalità di ripristinare le condizioni di sicurezza del traffico per garantire l’incolumità pubblica che si ritiene esposta a pericolo imminente, e pertanto va oltre la causa tipica dell’art. 14 citato.
Ne consegue che il provvedimento impugnato eccede pure la competenza dirigenziale di ordinaria amministrazione che ha titolo nel citato art. 14 c.d.s. e correttamente, data l’urgenza di provvedere, è stato assunto dal Sindaco nell’esercizio dei suoi poteri extra ordinem.
Giova aggiungere che il riferimento all’art. 14 d.lg. 285/92 si è reso evidentemente necessario, non per iscrivere il caso in una categoria tipica – ciò contrasterebbe con la natura di ordinanza di necessità dell’atto impugnato – ma per individuare la relazione fra l’oggetto del facere prescritto e il soggetto che vi è tenuto, cioè l’Anas, in quanto concessionario incaricato della gestione, manutenzione e pulizia delle strade.
Ciò dimostra che l’eccezione di difetto di legittimazione passiva, sollevata nel terzo e quarto motivo dall’Anas, è infondata ed esclude che il caso in esame possa essere inquadrato, come sostenuto dalla ricorrente, nell’art. 192 del d.lg. 152/06 che invece disciplina la diversa ipotesi di abbandono di rifiuti e il relativo potere dirigenziale di ordinare la bonifica dei suoli, per le sole finalità di tutela ambientale, al proprietario e ai titolari di diritti reali o personali di godimento.
Neppure sarebbe stato necessario accertare l’imputabilità del fatto all’Anas, almeno a titolo di concorso per omissione colposa, come sostenuto nel terzo motivo, poichè l’elemento soggettivo è costitutivo della diversa fattispecie descritta dall’art. 192 d.lg. 152/06 che regola, come detto, un’ipotesi di ordinaria gestione, mentre il caso in decisione integra la diversa ipotesi descritta dall’art 54 comma 4 d.lg. 267/00 la quale, come tutte le fonti in materia di ordinanze contingibili e urgenti (art. 2 TULPS, art. 5 l. 225/92) che consentono di impartire ordini conformativi e divieti, non richiede l’accertamento di alcuna responsabilità in capo ai destinatari, perchè ha finalità cautelari e non sanzionatorie.
E’ inoltre infondato il quinto motivo di ricorso, che lamenta la mancata comunicazione di avvio del procedimento, perchè la stessa dichiarata necessità e urgenza di provvedere esonera l’amministrazione procedente da tale adempimento, come stabilito dall’art. 21 quater l. 241/90.
La rilevanza, ai fini della decisione, di questioni di stretta interpretazione delle fonti normative citate, giustifica la compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 12 novembre 2014 con l’intervento dei magistrati:

Sergio Conti, Presidente
Desirèe Zonno, Primo Referendario
Maria Colagrande, Referendario, Estensore