Processo amministrativo – Giudizio sul silenzio – Legittimazione e interesse – Adozione atti amministrativi generali – Preintesa tra le parti come  fonte dell’obbligo – Ammissibilità  del ricorso

In materia di giudizio sul silenzio della p.A., sebbene in via generale detta domanda è rivolta ad ottenere dalla p.A. provvedimenti destinati ad incidere direttamente nella sfera giuridica del destinatario, il ricorso deve essere ammesso anche avverso il silenzio serbato dall’Amministrazione nell’adozione di atti generali e regolamentari, qualora detta inerzia produca effetti lesivi non su di una pluralità  indifferenziata di destinatari, ma nella sfera giuridica di singoli amministrati specificamente individuati, (nella specie l’ente  ricorrente chiedeva la condanna dell’amministrazione all’adozione del regolamento che fissasse i parametri per l’accreditamento  per l’assistenza domiciliare oncologica, a sua volta concordato in una preintesa con la Regione al fine di compensare la contrazione dei posti letto da quest’ultima disposta nei confronti della casa di cura: l’imprescindibilità  dell’adozione del primo per il rilascio dell’accreditamento implica che il ricorrente, in qualità  di parte della preintesa bene avrebbe potuto vantare una posizione distinta rispetto a quella di tutti gli ulteriori potenziali destinatari del regolamento). 

N. 01712/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00587/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 587 del 2014, proposto da: 
Casa di Cura Prof. Brodetti S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Luigi Paccione, con domicilio eletto presso Luigi Paccione in Bari, Via Q. Sella, n. 120; 

contro
Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore; 

per l’accertamento e la declaratoria della illegittimità 
del silenzio inadempimento opposto dalla Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore della Giunta, a seguito della diffida notificatole dalla ricorrente il 21 marzo 2013;
con ordine
alla Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore della Giunta, a provvedere sulla detta diffida;
con conseguente nomina,
in ipotesi di persistente inadempimento, di Commissario ad acta che si sostituisca all’amministrazione regionale;
con condanna
della Regione Puglia al risarcimento del danno ex art. 117, comma 6, c.p.a., in relazione all’art. 30, comma 4, stesso testo;
 

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2014 la dott.ssa Flavia Risso e uditi per le parti i difensori avv. Luigi Paccione, per la ricorrente;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO e DIRITTO
1. – La società  ricorrente Casa di Cura Prof. Brodetti S.p.A. con il ricorso indicato in epigrafe ha chiesto accertarsi l’illegittimità  del silenzio serbato dalla Regione Puglia sulla diffida, notificata in data 21 marzo 2013, al fine di ottenere da parte della Regione Puglia la definizione dei criteri generali per l’assistenza oncologica domiciliare onde consentire la decisione sull’istanza del 2 ottobre 2007 con cui la ricorrente chiedeva di essere autorizzata all’espletamento dell’assistenza oncologica domiciliare in conformità  alla pre – intesa stipulata con la Regione Puglia rimasta inevasa.
La ricorrente ha dedotto la violazione dei principi di buon andamento e di imparzialità  della pubblica amministrazione, l’eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione e di istruttoria.
La Regione Puglia non si è costituita in giudizio.
Alla camera di consiglio del 4 dicembre 2014 la causa è stata trattenuta in decisione.
2. – Il ricorso merita accoglimento.
Sussistono nel caso di specie i presupposti di ammissibilità  del rito previsto dall’art. 31 cod. proc. amm., costituiti dalla titolarità  in capo al soggetto istante di una posizione qualificata che legittimi la richiesta e dal decorso del termine di conclusione del procedimento con conseguente formazione del silenzio.
3. – Per quanto attiene al primo profilo, sussistono la legittimazione e l’interesse della società  richiedente alla definizione in via preliminare e generale degli aspetti organizzativi e funzionali del setting assistenziale per l’assistenza oncologica.
Il Collegio non ignora l’orientamento giurisprudenziale secondo il quale tanto per gli atti amministrativi generali quanto per gli atti regolamentari è esclusa l’ammissibilità  dello speciale rimedio processuale avverso il silenzio inadempimento della pubblica amministrazione, in quanto tale rimedio va strettamente circoscritto alla sola attività  amministrativa di natura provvedimentale, ossia finalizzata all’adozione di atti destinati a produrre effetti nei confronti di specifici destinatari (i quali assumono dunque la veste di soggetti legittimati al ricorso (sul punto Consiglio di Stato, sez. IV, 22 giugno 2011, n. 3798).
Il caso di specie, tuttavia, presenta elementi di peculiarità  tali da indurre il Collegio a ritenere non applicabile il principio sopra enunciato per la particolarità  della fattispecie.
Il Collegio ritiene opportuno procedere ad una breve sintesi dei fatti, così come esposti dalla ricorrente e in parte dedotti dai provvedimenti di questo Tribunale citati nel ricorso, alla base di questo giudizio.
Con un atto di pre – intesa la Regione Puglia si è impegnata nei confronti della ricorrente a consentire forme di assistenza domiciliare in campo oncologico.
Nella motivazione della sentenza del T.A.R. Puglia-Bari, n. 1080 dell’11.7.2011 (che a sua volta fa riferimento alla sentenza del T.A.R. Puglia – Bari, n. 2091 del 17.9.2009) si legge, in particolare, che “la possibilità  di espletare assistenza oncologica domiciliare veniva contemplata a favore della ricorrente in una pre-intesa stipulata, tra la Regione Puglia e la Casa di cura prof. Brodetti S.p.A., all’indomani della riduzione di posti letto decretata dalle delibere di Giunta Regionale nn. 1385/05 e 813/06: in particolare, nell’ambito di tale pre-intesa si stabiliva che alla ricorrente sarebbero stati assegnati 61 posti letto, in luogo dei 70 in precedenza goduti, e contestualmente la Regione consentiva a che la Casa di cura prof. Brodetti effettuasse assistenza oncologica domiciliare. E’ quindi evidente che in siffatto contesto l’assistenza domiciliare veniva a costituire una nuova forma di assistenza che andava a “compensare” la ricorrente dei posti letto perduti e che, però, non poteva essere autorizzata nell’immediato in mancanza di norme generali che ne definissero le relative modalità  di esplicazione.”.
Da quanto affermato dalla ricorrente nel ricorso emergerebbe che in data 2.10.2007 quest’ultima ha chiesto di essere autorizzata all’espletamento dell’assistenza oncologica domiciliare in conformità  a tale pre-intesa.
Dalla sentenza del T.A.R. Puglia – Bari, n. 2091 del 17.9.2009 si evince altresì che “La Regione Puglia, con deliberazione G.R. n. 907 del 13.6.08 – dopo aver approvato i parametri di ripartizione del fabbisogno dei p.l., giusta deliberazione G.R. n. 813 del 13.6.06 – ha autorizzato la ricorrente all’esecuzione della parte di pre-intesa riguardante l’esercizio dei posti letto, mentre ha rinviato per quella relativa all’assistenza domiciliare in campo oncologico, ritenendo necessaria la previa emanazione di un provvedimento di adozione del setting assistenziale ai fini della definizione dei parametri”.
La società  ricorrente in data 24.12.2008 ha invitato la Regione Puglia a provvedere alla definizione “con apposito/i atto/i amministrativo/i del setting assistenziale per l’assistenza oncologica domiciliare e, quindi, a provvedere all’accreditamento dell’istante per l’attività  di assistenza oncologica domiciliare, così come previsto nella pre-intesa intercorsa tra l’istante e la Regione Puglia e recepita con delibera n. 813 del 13.06.2006 della Giunta Regionale” (sul punto vedasi la sentenza di questo Tribunale n. 2091 del 17.9.2009).
A causa dell’inerzia serbata dalla Regione Puglia la ricorrente si è trovata costretta a ricorrere a questo Tribunale avverso il silenzio-inadempimento serbato dall’Amministrazione nei confronti di tale invito.
Questo Tribunale, con sentenza n. 2091 del 17.9.2009, ha accolto il ricorso ordinando alla Regione Puglia di adottare un provvedimento esplicito sulle istanza della società  ricorrente, nominando, per il caso di persistente inerzia dell’Amministrazione regionale, il Prefetto di Bari o sul delegato quale commissario ad acta.
Questo Tribunale, tuttavia, in motivazione, ha precisato che “l’obbligo di provvedere da parte dell’Ente Regione va limitato esclusivamente al riscontro formale dell’istanza di che trattasi, con esclusione quindi di ogni altra pretesa della ricorrente, atteso che i nuovi criteri e le nuove determinazioni adottate dall’Ente Regione e di cui alla delibera G.R. n. 1385 del 28.9.2005 per divenire operativi ed efficaci necessitano di una definizione preliminare e in via generale del setting assistenziale; tale definizione costituisce presupposto indefettibile per l’accreditamento e non può ritenersi tale adempimento soddisfatto attraverso il programma o setting proposto dalla stessa ricorrente con nota 7.5.2008”.
A causa dell’inerzia serbata dalla Regione Puglia, nonostante l’ordine impartito da questo Tribunale, è intervenuto il Commissario ad acta che, con Deliberazione n. 2 del 23.12.2010, ha affermato che l’istanza avanzata dalla ricorrente non poteva allo stato trovare accoglimento essendo pregiudiziale ad essa “l’emanazione di apposito atto regionale da assumersi nella forma di “regolamento” per la definizione preliminare ad in via generale del “setting assistenziale” da intendersi, come specificato nell’Ordinanza TAR Puglia Bari n. 620/08 resa dalla Sezione I in fase cautelare, quale: “determinazione da parte della Regione dei requisiti in termini di mezzi e di personale, attraverso i quali poter assicurare l’assistenza in ambiente domiciliare anzichè ospedaliero, al malato oncologico nei vari stadi della patologia;”.
La Deliberazione del Commissario ad acta è stata impugnata dalla ricorrente per elusione del giudicato e questo Tribunale, con sentenza n. 1080 dell’ 11.7.2011, ha affermato che non è possibile “interpretare la sentenza n. 2091/2009 nel senso che con l’accoglimento del ricorso si è determinato l’obbligo della Regione Puglia di definire, con normativa applicabile erga omnes, i criteri generali del setting assistenziale: tale pronuncia ha determinato invece il semplice obbligo per l’Amministrazione di evadere con provvedimento espresso l’istanza del 7 maggio 2008, la quale all’evidenza aveva ad oggetto solo l’accreditamento alla assistenza domiciliare e l’approvazione del setting assistenziale proposto dalla ricorrente. Conclusivamente, la deliberazione assunta dal Commissario ad acta, in epigrafe indicata, non può ritenersi viziata per elusione del giudicato”.
Sia questo Tribunale, sia il Commissario ad acta, sia la stessa Regione Puglia ritengono pacificamente necessaria, affinchè la società  ricorrente possa ottenere l’autorizzazione per l’attività  di assistenza oncologica domiciliare, l’adozione da parte della Regione Puglia medesima della determinazione “dei requisiti in termini di mezzi e di personale, attraverso i quali poter assicurare l’assistenza in ambiente domiciliare anzichè ospedaliero, al malato oncologico nei vari stadi della patologia”.
La Regione Puglia, inoltre, con nota Prot. n. AOO_081/690/Coord. del 12.2.2010 (depositata nel giudizio n. R.G. 2148/2009 deciso contestualmente a quello in esame con sentenza in corso di pubblicazione) ha comunicato a questo Tribunale che l’A.R.E.S. aveva precisato quanto segue: “L’assistenza domiciliare oncologica non prevede nessun modello organizzativo specifico: il paziente che necessità  di cure domiciliari viene assistito all’interno di un percorso di presa in carico le cui fasi sono quelle della richiesta, della valutazione del bisogno assistenziale e della redazione del piano assistenziale individualizzato. Le prestazioni infermieristiche rientrano tra quelle regolarmente erogate a tutti i pazienti differenziate per grado di complessità . Le prestazioni mediche afferiscono a tutte le branche specialistiche (il paziente oncologico può presentare problematiche cardiologiche, respiratorie, ecc.) con particolare riferimento all’oncologico e all’esperto nel controllo del dolore”. La Regione Puglia, infine, ha evidenziato che sulla base di tali indicazioni l’Assessorato stava avviando la predisposizione della regolamentazione dei relativi aspetti organizzativi e funzionali dell’assistenza domiciliare nell’ambito della quale sarebbe stata prevista anche quella relativa al paziente oncologico.
Ne deriva un interesse concreto, immediato e diretto della ricorrente ad ottenere l’adozione di tali misure organizzative e funzionali di carattere generale che costituiscono per la società  Brodetti S.p.A. il presupposto indefettibile per ottenere l’accreditamento per l’attività  di assistenza oncologica domiciliare di cui all’atto di pre-intesa.
Tale atto amministrativo di carattere generale è destinato pertanto a produrre i suoi effetti in primo luogo nei confronti della società  ricorrente, che è soggetto perfettamente individuato. Sotto questo profilo, l’omissione nell’adozione di tali misure incide immediatamente nella sfera giuridica della società  ricorrente rendendola pertanto soggetto legittimato allo speciale ricorso avverso l’inerzia dell’amministrazione ex art. 117 c.p.a.
Recentemente il T.A.R. Lazio ha affermato che la conclusione circa l’ammissibilità  dello strumento del ricorso avverso il silenzio-inadempimento per ottenere l’adozione di regolamenti o atti amministrativi di carattere generale quando questi risultino immediatamente lesivi degli interessi di specifici soggetti, poteva essere raggiunta “argomentando in via analogica rispetto ai principi ormai consolidati in tema di impugnativa di atti regolamentari o generali. In sostanza, se il criterio con cui viene ammessa l’impugnazione dinanzi al TAR di un atto regolamentare o generale è l’attitudine di detto atto o in via diretta, per il contenuto auto-applicativo della disposizione, o per tramite di un atto applicativo a ledere immediatamente la sfera giuridica di un soggetto, allo stesso modo il ricorso avverso il silenzio deve essere ammesso qualora l’inerzia nell’adozione di un atto regolamentare o amministrativo produca effetti lesivi non su di una pluralità  indifferenziata di destinatari ma nella sfera giuridica di singoli amministrati specificamente individuati, giacchè in questo caso esso ha gli stessi effetti di un atto di natura provvedimentale” (T.A.R. Lazio, sez. seconda quater, 9 aprile 2013, n. 5861). Nel caso di specie, è indubbio che la società  ricorrente, in qualità  di parte di un atto di pre – intesa nel quale la Regione Puglia si è impegnata a consentire forme di assistenza domiciliare in campo oncologico, subisce una lesione immediata nei suoi interessi per la mancata adozione delle misure organizzative di che trattasi, distinguendosi la sua posizione da quella di tutti i potenziali ulteriori destinatari di questa disciplina a causa della sua posizione di parte dell’atto di pre – intesa più volte richiamato.
4. – Inoltre, alla luce di quanto affermato dal Consiglio di Stato “¦l’obbligo giuridico di provvedere – ai sensi dell’art. 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, come modificato dall’art. 7 della legge 18 giugno 2009, n. 69 – sussiste in tutte quelle fattispecie particolari nelle quali ragioni di giustizia e di equità  impongano l’adozione di un provvedimento e quindi, tutte quelle volte in cui, in relazione al dovere di correttezza e di buona amministrazione della parte pubblica, sorga per il privato una legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni (qualunque esse siano) dell’Amministrazione” (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 27 aprile 2012, n. 2468 che rinvia a Cons. Stato, Sez. V, 3 giugno 2010, n. 3487).
Nel caso in esame non è dubbio che la condotta della Regione Puglia abbia indotto la società  ricorrente a ritenere che le misure organizzative e funzionali generali di che trattasi sarebbero state adottate al fine di consentire all’Amministrazione medesima di adempiere agli impegni assunti con l’atto di pre – intesa.
5. – Quanto al secondo aspetto, deve rammentarsi che in assenza di una diversa previsione di legge o di regolamento specificatamente adottato dall’Amministrazione che preveda un termine di conclusione diverso, il termine generale fissato dalla L. n. 241 del 1990 di conclusione del procedimento è pari a trenta giorni che deve farsi decorrere dall’atto di diffida del 21.3.2013 (silenzio formatosi in data 21.4.2013).
Sussiste pertanto l’ulteriore condizione, rappresentata dal decorso del predetto termine di conclusione del procedimento, senza che la Regione Puglia abbia adottato le misure volte a stabilire i criteri generali per l’assistenza oncologica domiciliare.
In conclusione, il ricorso deve essere accolto, ordinando alla Regione Puglia di pronunciarsi espressamente sulla domanda della società  ricorrente, nel termine di novanta giorni dalla comunicazione o, se anteriore, dalla notificazione della presente sentenza.
Si designa fin d’ora – come commissario ad acta – la dott.ssa Silvia Papini, già  Dirigente Regionale Servizio Accreditamento e Programmazione sanitaria, che vi provvederà , nel caso di perdurante inerzia della Regione Puglia, nel successivo termine di giorni trenta.
Il Collegio liquida fin d’ora in favore del predetto commissario ad acta e per il caso di suo intervento, l’importo di € 800,00 (ottocento/00) lordi, a titolo di competenze per l’attività  svolta, importo che viene posto a carico della Regione Puglia, fatte salve le valutazioni relative alla sussistenza dei presupposti di danno erariale in relazione a tale ulteriore esborso.
6. – Quanto alla domanda risarcitoria, non potendo il Collegio pronunciarsi su di essa in questa sede ostandovi l’art. 117, comma 6, c.p.a., essa deve essere trattata con rito ordinario e pertanto va rimessa sul relativo ruolo, fissando per il merito l’udienza del 29.10.2015.
7. – Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Bari, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo accoglie nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, ordina alla Regione Puglia di provvedere, nel termine di novanta giorni decorrenti dalla comunicazione o, se anteriore, dalla notificazione della presente sentenza, all’adozione delle misure organizzative e funzionali generali relative all’attività  di assistenza oncologica domiciliare.
Nomina fin d’ora, per il caso di perdurante inerzia della Regione Puglia – quale commissario ad acta – la dott.ssa Silvia Papini, già  Dirigente Regionale Servizio Accreditamento e Programmazione sanitaria, che vi provvederà  – in luogo della Regione – entro il successivo termine di giorni trenta.
Liquida fin d’ora in favore del predetto commissario ad acta e per il caso di suo intervento, l’importo di € 800,00 (ottocento/00) lordi, a titolo di competenze per l’attività  svolta, importo che viene posto a carico della Regione Puglia.
Dispone la remissione sul ruolo per la trattazione con il rito ordinario della domanda risarcitoria e fissa per il merito l’udienza del 29.10.2015.
Condanna la Regione Puglia alla rifusione delle spese di giudizio a favore dalla società  Casa di Cura Prof. Brodetti S.p.A. liquidate in Euro 1.000,00 (mille/00) più accessori di legge e rimborso del contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2014 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Antonio Pasca, Presidente
Giacinta Serlenga, Primo Referendario
Flavia Risso, Referendario, Estensore
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 30/12/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)