- Camera Amministrativa

1. Ambiente ed ecologia – Giudizio di valutazione ambientale – Natura – Discrezionalità tecnica – Discrezionalità amministrativa – Limiti al sindacato giudiziale

2. Ambiente ed ecologia – Ricerca Idrocarburi – Progetto di perforazione esplorativa – Prossimità al centro residenziale – VIA – Parere negativo – Principio di precauzione

1. L’Amministrazione, nel rendere il giudizio di valutazione ambientale, esercita un’amplissima discrezionalità che non si esaurisce in un mero giudizio tecnico, in quanto tale suscettibile di verificazione tout court sulla base di oggettivi criteri di misurazione, ma presenta al contempo profili particolarmente intensi di discrezionalità amministrativa e istituzionale in relazione all’apprezzamento degli interessi pubblici e privati coinvolti. Pertanto il controllo del giudice amministrativo deve essere rigorosamente mantenuto sul piano della verifica della non pretestuosità della valutazione degli elementi di fatto acquisiti, non può avvalersi di criteri che portano ad evidenziare la mera non condivisibilità della valutazione stessa e deve tenere distinti i poteri meramente accertativi da quelli valutativi, potendo esercitare più penetranti controlli (mediante c.t.u. o verificazione) solo avuto riguardo ai primi.

2. Nel caso specifico di autorizzazione alla perforazione di un pozzo esplorativo di ricerca idrocarburi, la constatazione in punto di fatto della presenza dello stesso in un’area troppo prossima al centro residenziale rende di per sè non realizzabile il progetto a prescindere da ogni altra considerazione. Deve, infatti, rimarcarsi che la materia ambientale è comunque soggetta al generale principio di derivazione comunitaria di “precauzione” che trova un espresso fondamento normativo nell’art. 191, par. 2, comma 1 del TFUE e nell’art. 3 ter D.lgs n. 152/2006. L’applicazione del suddetto principio postula l’esistenza di un rischio potenziale per la salute e per l’ambiente, ma non richiede l’esistenza di evidenze scientifiche consolidate sulla correlazione tra la causa, oggetto di divieto o limitazione, e gli effetti negativi che ci si prefigge di eliminare o ridurre.

N. 01473/2014 REG.PROV.COLL.
N. 01593/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1593 del 2012, proposto da Medoilgas Italia s.p.a., rappresentata e difesa dagli avv.ti Roberto Leccese, Andrea Marega e Francesco De Filippis, con domicilio eletto presso l’avv. Francesco De Filippis in Bari, via Dante Alighieri, 261;

contro
Provincia di Foggia, rappresentata e difesa dagli avv.ti Sergio Delvino e Nicola Martino, con domicilio eletto presso l’avv. Fulvio Mastroviti in Bari, via Quintino Sella, 40;
Regione Puglia;
Ministero dello Sviluppo Economico;

per l’annullamento
– della nota datata 29 giugno 2012 (prot. n. 2012/0049309) ricevuta da Medoilgas Italia s.p.a. in data 10 luglio 2012, a firma del Dirigente della Provincia di Foggia (Servizio Ambiente) con oggetto “Parere sulla verifica di assoggettabilità a valutazione impatto ambientale del progetto di perforazione di un pozzo esplorativo di ricerca idrocarburi denominato “Masseria Sipari 1 Dir” nel Comune di Foggia – società proponente Medoilgas Italia SpA”;
– della determina datata 22 giugno 2012 (prot. n. 8070/6315/Reg. Determine), pubblicata nell’Albo Pretorio Provinciale dal 22 giugno al 7 luglio 2012, a firma del Dirigente della Provincia di Foggia (Servizio Ambiente), con oggetto “Parere sulla verifica di assoggettabilità a valutazione impatto ambientale del progetto di perforazione di un pozzo esplorativo di ricerca idrocarburi denominato “Masseria Sipari 1 Dir” nel Comune di Foggia – società proponente Medoilgas Italia SpA”;
– del verbale n. 76 del 19 giugno 2012 della riunione del Comitato Tecnico Provinciale per la VIA della Provincia di Foggia, che ha espresso parere negativo sull’istanza proposta da Medoilgas Italia S.p.A. per la pronuncia di non assoggettabilità alla procedura di V.I.A. del progetto per la perforazione del pozzo esplorativo “Masseria Sipari 1 Dir”;
– di ogni altro provvedimento presupposto, conseguente e/o comunque connesso a quelli impugnati;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Foggia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Francesco Cocomile e uditi nell’udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2014 per le parti i difensori avv.ti Francesco De Filippis e Nicola Martino;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO
L’odierna ricorrente società Medoilgas Italia s.p.a. presentava in data 12.6.2009 al Ministero dello Sviluppo Economico – Dipartimento per l’Energia – Direzione Generale per le Risorse Minerarie ed Energetiche – Divisione IV – Sezione U.N.M.I.G. di Napoli istanza di autorizzazione alla perforazione di un pozzo esplorativo di ricerca idrocarburi denominato “Masseria Sipari 1 Dir” nel Comune di Foggia.
Con nota del 5.11.2009 il Ministero trasmetteva alla Regione Puglia copia dell’istanza di autorizzazione con la documentazione ad essa allegata, al fine di permettere l’avvio del sub procedimento volto al rilascio dell’intesa regionale necessaria ai fini del conferimento dell’autorizzazione ministeriale.
In data 12.10.2011 la società avviava il sub procedimento di screening del progetto in esame, depositando la relativa istanza (corredata da due copie dello studio preliminare ambientale) presso la sede del Settore Ambiente della Provincia di Foggia e presso gli Uffici competenti del Comune di Foggia e della Regione Puglia.
La società istante contestava in questa sede la nota dirigenziale del 29.6.2012 recante parere sulla verifica di assoggettabilità a VIA del progetto de quo, la determina della Provincia di Foggia del 22.6.2012 di assoggettamento dell’opera a VIA ed il presupposto parere negativo del Comitato VIA del 19.6.2012.
In particolare, il gravato parere negativo del Comitato VIA risalente al 19.6.2012 (posto a fondamento dei successivi provvedimenti censurati dalla società ) si fonda sulla constatazione della presenza del pozzo esplorativo in un’area troppo prossima al centro residenziale di Foggia.
L’interessata deduceva nell’atto introduttivo un’unica censura così sinteticamente riassumibile:
– eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria; violazione e/o falsa applicazione degli artt. 62 e 63 d.p.r. n. 128/1954; eccesso di potere per carenza assoluta e/o insufficienza della motivazione; violazione del principio di proporzionalità ; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 16, comma 8 legge Regione Puglia n. 11/2001.
Si costituiva l’Amministrazione provinciale di Foggia, resistendo al gravame.
Ciò premesso in punto di fatto, ritiene questo Collegio che il ricorso sia infondato.
Invero, i provvedimenti censurati (in particolare il presupposto parere negativo del Comitato VIA del 19.6.2012 richiamato negli atti successivi) costituiscono chiara espressione di discrezionalità tecnica della Amministrazione, non sindacabile in sede giurisdizionale in quanto non inficiata da vizi macroscopici.
A tal riguardo, ha rimarcato Cons. Stato, Sez. V, 27 marzo 2013, n. 1783 con riferimento alle valutazioni tecniche espresse dalla Amministrazione in materia ambientale (in particolare in sede di VIA):
«¦ L’amministrazione, nel rendere il giudizio di valutazione ambientale, esercita un’amplissima discrezionalità che non si esaurisce in un mero giudizio tecnico, in quanto tale suscettibile di verificazione tout court sulla base di oggettivi criteri di misurazione, ma presenta al contempo profili particolarmente intensi di discrezionalità amministrativa e istituzionale in relazione all’apprezzamento degli interessi pubblici e privati coinvolti (tra le tante, Cons. Stato, sez. quinta, 22 marzo 2012, n. 1640; sezione sesta, 13 giugno 2011, n. 3561; sezione quinta, 17 gennaio 2011, n. 220; sezione quarta, 5 luglio 2010, n. 4246; Corte giustizia, 25 luglio 2008, c – 142/07).
La natura schiettamente discrezionale della decisione finale risente dunque dei suoi presupposti sia sul versante tecnico che amministrativo, sicchè, pur essendo pacifico (a seguito della storica decisione n. 601 del 9 aprile 1999 della sezione quarta) che il sindacato giurisdizionale sugli apprezzamenti tecnici dell’amministrazione possa svolgersi attraverso la verifica diretta dell’attendibilità delle operazioni compiute da quest’ultima sotto il profilo della loro correttezza quanto a criterio tecnico ed a procedimento applicativo, è ugualmente pacifico che il controllo del giudice amministrativo sulle valutazioni discrezionali deve essere svolto ab extrinseco, nei limiti della rilevabilità ictu oculi dei vizi di legittimità dedotti, essendo diretto ad accertare il ricorrere di seri indici di invalidità e non alla sostituzione dell’amministrazione (cfr. Cass. Civ., sez. unite, 17 febbraio 2012, nn. 2312 e 2313).
La sostituzione da parte del giudice amministrativo della propria valutazione a quella riservata alla discrezionalità dell’amministrazione costituisce ipotesi di sconfinamento della giurisdizione di legittimità nella sfera riservata alla pubblica amministrazione (p.a.), a nulla rilevando che lo sconfinamento si compia attraverso una pronuncia il cui contenuto dispositivo si mantiene nell’area dell’annullamento dell’atto.
In base al principio di separazione dei poteri sotteso al nostro ordinamento costituzionale, solo l’amministrazione è in grado di apprezzare, in via immediata e diretta, l’interesse pubblico affidato dalla legge alle sue cure. Conseguentemente, il sindacato sulla motivazione delle valutazioni discrezionali deve essere rigorosamente mantenuto sul piano della verifica della non pretestuosità della valutazione degli elementi di fatto acquisiti; non può avvalersi di criteri che portano ad evidenziare la mera non condivisibilità della valutazione stessa; deve tenere distinti i poteri meramente accertativi da quelli valutativi (a più alto tasso di opinabilità ) rimessi all’organo amministrativo, potendo esercitare più penetranti controlli, anche mediante c.t.u. o verificazione, solo avuto riguardo ai primi. ¦».
Il principio espresso dal Consiglio di Stato nella predetta sentenza con riferimento al carattere schiettamente discrezionale della valutazione integrata ambientale è evidentemente estensibile ad altri giudizi, espressi dalla Amministrazione, in materia ambientale.
Nel caso di specie non sono ravvisabili nelle censure formulate da parte ricorrente elementi significativi in ordine alla pretestuosità della valutazione operata dalla Amministrazione provinciale.
Nello specifico, l’affermazione contenuta nell’impugnato parere negativo del Comitato VIA del 19.6.2012 in forza della quale “il pozzo esplorativo interessa un’area troppo prossima al centro residenziale” trova riscontro nei rilievi cartografici e nello SPA (studio preliminare ambientale per la verifica di assoggettabilità a VIA; cfr. pag. 3) presentati dalla stessa società ricorrente, da cui si evince la vicinanza dell’area di intervento al centro abitato di Foggia (circa 5 km) ed all’aeroporto (circa 2,5 km).
Detta constatazione in punto di fatto (correttamente posta a fondamento dei provvedimenti in esame) rende di per sè non realizzabile il progetto a prescindere da ogni altra considerazione, specie in un ottica di precauzione (evidentemente implicita e sottostante l’adozione dei censurati provvedimenti).
Deve, infatti, rimarcarsi che la materia ambientale è comunque soggetta al generale principio, di derivazione “comunitaria” (ora diritto dell’Unione Europea), di “precauzione” che trova un espresso fondamento normativo nell’art. 191, par. 2, comma 1 del TFUE (“La politica dell’Unione in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni dell’Unione. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonchè sul principio «chi inquina paga».”) e nell’art. 3 ter dlgs n. 152/2006 (aggiunto dall’art. 1, comma 2 dlgs n. 4/2008) secondo cui “La tutela dell’ambiente e degli ecosistemi naturali e del patrimonio culturale deve essere garantita da tutti gli enti pubblici e privati e dalle persone fisiche e giuridiche pubbliche o private, mediante una adeguata azione che sia informata ai principi della precauzione, dell’azione preventiva, della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonchè al principio «chi inquina paga» che, ai sensi dell’articolo 174, comma 2, del Trattato delle unioni europee, regolano la politica della comunità in materia ambientale.” (il riferimento, operato dall’art. 3 ter dlgs n. 152/2006, all’art. 174, comma 2 del Trattato delle Unioni Europee deve intendersi attualmente al citato art. 191, par. 2 del TFUE).
In conclusione, i censurati provvedimenti appaiono chiaramente ispirati ad una logica di “precauzione” (rilevante in forza delle citate disposizioni del TFUE e del dlgs n. 152/2006) e, conseguentemente, superano indenni tutte le doglianze formulate da parte ricorrente.
Come condivisibilmente rimarcato da Cons. Stato, Sez. V, 27 dicembre 2013, n. 6250 “L’applicazione del principio di precauzione postula l’esistenza di un rischio potenziale per la salute e per l’ambiente, ma non richiede l’esistenza di evidenze scientifiche consolidate sulla correlazione tra la causa, oggetto di divieto o limitazione, e gli effetti negativi che ci si prefigge di eliminare o ridurre.”.
In tal senso anche T.A.R. Piemonte, Torino, Sez. I, 12 luglio 2013, n. 876:
«Dal principio comunitario di precauzione, previsto dall’art. 191 par. 2, Trattato U.E., che fa obbligo alle Autorità competenti di adottare provvedimenti appropriati al fine di prevenire i rischi potenziali per la sanità pubblica, la sicurezza e l’ambiente, facendo prevalere la protezione di tali valori sugli interessi economici, indipendentemente dall’accertamento di un effettivo nesso causale tra il fatto dannoso o potenzialmente tale e gli effetti pregiudizievoli che ne derivano, discende che quando sussistono incertezze riguardo all’esistenza o alla portata di rischi per la salute delle persone, possono essere adottate misure protettive senza dover attendere che siano esaurientemente dimostrate la realtà e la gravità di tali rischi.».
Un attento esame dello SPA (cfr. pag. 3) prodotto nel corso del procedimento amministrativo dalla stessa società ricorrente induce questo Giudice ad aderire alle conclusioni cui perviene l’Amministrazione con i gravati provvedimenti.
Tali conclusioni sono evidentemente giustificate dai rischi per la sicurezza e l’ambiente (non accettabili e non tollerabili alla luce del menzionato principio di precauzione) derivanti dalla installazione del pozzo esplorativo a soli 5 km di distanza dal centro residenziale di Foggia.
A tal riguardo, infine, si ricorda Cons. Stato, Sez. IV, 6 maggio 2013, n. 2446:
“Il cd. principio di precauzione, di paternità comunitaria, fa obbligo alle Autorità competenti di adottare provvedimenti appropriati al fine di prevenire i rischi potenziali per la sanità pubblica, la sicurezza e l’ambiente, ponendo una tutela anticipata rispetto alla fase dell’applicazione delle migliori tecniche proprie del principio di prevenzione; la sua applicazione comporta che ogni qual volta non siano conosciuti con certezza i rischi indotti da un’attività potenzialmente pericolosa, l’azione dei pubblici poteri deve tradursi in una prevenzione anticipata rispetto al consolidamento delle conoscenze scientifiche, anche nei casi in cui i danni siano poco conosciuti o solo potenziali.”.
Dalle argomentazioni espresse in precedenza discende la reiezione del ricorso.
In considerazione della natura e della peculiarità della presente controversia, nonchè della qualità delle parti, sussistono gravi ed eccezionali ragioni di equità per compensare le spese di giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Sez. I, definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2014 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente
Francesco Cocomile, Primo Referendario, Estensore
Maria Grazia D’Alterio, Referendario