- Camera Amministrativa

1. Tutela dei beni culturali e del paesaggio – Vincoli paesaggistici – Autorizzazione paesaggistica – Annullamento ministeriale – Conseguenze

2. Tutela dei beni culturali e del paesaggio – Vincoli paesaggistici – Autorizzazione paesaggistica – Autorizzazione in sanatoria – In caso di omissione dell’Ente subdelegato – Ammissibilità

1. L’annullamento da parte della Soprintendenza dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Comune non può non comportare l’obbligo di quest’ultima di valutare la conformità paesistica dell’intervento.

2. Nel caso in cui l’Amministrazione comunale ingeneri nel privato la convinzione che l’intervento proposto abbia ottenuto la necessaria autorizzazione paesaggistica, non è applicabile alla fattispecie il divieto di autorizzazione paesaggistica “postuma” di cui all’art. 146 e 167 T.U. 42/04, essendosi verificati vizi procedurali non imputabili alla parte privata.

N. 01448/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00567/2006 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 567 del 2006, proposto da:
Azienda Agricola San Michele del Gargano Srl, rappresentata e difesa dagli avv. Felice Eugenio Lorusso, Michele De Palma, con domicilio eletto presso Felice Eugenio Lorusso in Bari, via Amendola n.166/5;
Immobiliare Aida Srl, rappresentata e difesa dall’avv. Felice Eugenio Lorusso, con domicilio eletto presso Felice Eugenio Lorusso in Bari, via Amendola n.166/5;

contro
Soprintendenza Beni Architettonici e Paesaggio della Puglia, rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura Distrettuale Stato Di Bari, domiciliataria in Bari, via Melo, n. 97;
Comune di Poggio Imperiale;

e con l’intervento di
ad adiuvandum:
Sit S.r.l. Società Italiana Trust, rappresentato e difeso dall’avv. Felice Eugenio Lorusso, con domicilio eletto presso Felice Eugenio Lorusso in Bari, via Amendola n.166/5;

per l’annullamento
quanto al ricorso introduttivo:
– del Decreto prot. n. 453 del 18.01.2006 del “Ministero per i Beni e le Attività Culturali Direzione Generale per i Beni Architettonici ed il Paesaggio Competenze Paesaggistiche, Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio delle Province di Bari e Foggia – Bari” a firma del Soprintendente F.F., notificato alla ricorrente in data 01.02.2006 e contenente annullamento del provvedimento prot. n. 01. del 01.12.2005 a firma del Dirigente UTC del Comune di Poggio Imperiale, con il quale veniva rilasciata dal predetto Comune, in favore della ricorrente, l’Autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 159 del D.Lgs. n. 42/2004 per il progetto di “Ampliamento, modifica e riconversione di impianto industriale adibito alla trasformazione di prodotti agricoli”;
– della nota prot. n. 11457/05 del 12.01.2006 della Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio delle Province di Bari e Foggia, a firma del Soprintendente F.F., inviata per conoscenza alla ricorrente e contenente preavviso dell’annullamento dell’autorizzazione paesaggistica n. 01. del 19.10.2005 a firma del Dirigente UTC del Comune di Poggio Imperiale;
– di tutti gli atti consequenziali, connessi e presupposti, anche se non conosciuti, comunque lesivi;
per l’accertamento
– del diritto della società ricorrente ad essere risarcita del danno ingiusto derivante dall’adozione da parte della Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio delle Province di Bari e Foggia, degli atti illegittimi oggetto di gravame
– per la condanna
della Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio delle Province di Bari e Foggia, e comunque a chi spetti, al pagamento di quanto dovuto a titolo di risarcimento del danno ingiusto, oltre interessi e danno da svalutazione, dalla maturazione del diritto sino al soddisfo;

quanto al ricorso per motivi aggiunti depositato il 22 ottobre 2007:
– del verbale della Conferenza di Servizi tenutasi in data 28.06.2007, presso il Comune di Poggio Imperiale, per il riesame dell’istanza per l’ampliamento dello stabilimento dell’Azienda Agricola San Michele del Gargano S.r.l.
– della nota prot. n. 3582 del 02.07.2007 a firma del Responsabile del Procedimento Geom. Vincenzo Restani contenente comunicazioni dell’esito negativo della Conferenza di Servizi del 28.06.2007;
– ove occorra, della nota prot. n. 2707 del 06.07.2007 a firma del Responsabile del Procedimento Geom. Vincenzo Restani contenente trasmissione degli atti della Conferenza di Servizi del 28.06.2007 al Presidente del Consiglio dei Ministri per la convocazione della Conferenza Unificata Stato Regioni ai sensi dell’art. 14 -quatercomma 3 bis L. n. 241/90;
– di tutti gli atti presupposti, consequenziali e connessi, anche non noti, comunque lesivi.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Soprintendenza Beni Architettonici e Paesaggio della Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2014 la dott.ssa Cesira Casalanguida e uditi per le parti i difensori Felice Eugenio Lorusso;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con ricorso notificato il 13 marzo 2006 e depositato il successivo 28 marzo 2006, l’Azienda Agricola San Michele del Gargano srl ha impugnato il Decreto prot. 453 del 18.01.2006, notificato in data 01.02.2006, con cui la Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio delle Province di Bari e Foggia, nell’esercizio del potere di controllo previsto dall’art. 159 D.Lgs. 42/2004, annullava l’autorizzazione paesaggistica n. 01 del 01.12.2005.
Quest’ultimo provvedimento era stato rilasciato dal Comune di Poggio Imperiale, ai sensi dell’art. 7 L. n. 1497/39, trasmesso successivamente alla Soprintendenza.
Tale autorizzazione aveva ad oggetto l'” ampliamento modifica e riconversione di impianto industriale adibito alla trasformazione di prodotti agricoli”, da eseguirsi su stabilimento esistente, sito nella zona industriale in località “La Comune”.
La ricorrente ha riferito di essersi aggiudicata con decreto 01.06.1987 del Giudice Delegato, il complesso aziendale realizzato dalla fallita PE.NI.N.CO. srl.
Essa, a seguito di concessione edilizia n. 50 del 18.11.1989, aveva proceduto all’ammodernamento dell’opificio esistente, destinandolo all’attività di lavorazione e trasformazione dei prodotti ortofrutticoli. Una successiva concessione edilizia era stata rilasciata dal Comune di Poggio Imperiale, la n. 24/1998, per “ampliamento ed ammodernamento tecnologico” dello stabilimento esistente. Con Delibera del C.C. n. 15 del 02.06.1998 è stato riconosciuto l’interesse pubblico dell’impianto, ai sensi dell’art. 6 della L.R. 3/98, a cui è conseguita la mutazione di destinazione urbanistica da agricola “E” a zona industriale “F”.
Con successiva istanza del 29.04.2004, veniva richiesto nuovo permesso di costruire per l’intervento sopra menzionato, la cui autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Comune in data 01.12.2005 è stata annullata dalla Soprintendenza con il Decreto prot. 453 del 18.01.2006 gravato con il ricorso principale.
Con quattro motivi di ricorso, la ricorrente lamenta:
1. incompetenza. Eccesso di potere per sviamento, contraddittorietà . Violazione di Legge, in particolare dell’art. 159 D. Lgs. 42/2004.
La Soprintendenza non si sarebbe limitata a censurare i vizi di legittimità , ma si sarebbe addentrata nel merito dell’attività istruttoria eseguita dall’autorità preposta alla tutela della vincolo (il Comune), in virtù della sub delega ricevuta dalla Regione Puglia;
2. eccesso di potere per disparità di trattamento sotto diversi profili. Ingiustizia manifesta. Contraddittorietà .
La Soprintendenza in altri procedimenti si sarebbe limitata alla verifica di legittimità ;
3. nullità per carenza di potere. Violazione di legge (rt. 1 comma 2 L. n. 241/1990). Eccesso di potere per violazione del principio di affidamento. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti in fatto e diritto. Difetto di istruttoria. Perplessità della motivazione. Sviamento della causa tipica, contraddittorietà .
La Soprintendenza, procedendo ad una qualificazione dei pregi paesaggistico-ambientali dell’area sita nella località “La Comune”, finirebbe col sovrapporre le proprie considerazioni alle valutazioni già operate dal Ministero in sede di apposizione del vincolo, di cui al D.M. 25.02.1974, tanto da rendere il gravato provvedimento affetto da nullità per carenza di potere. In ogni caso il provvedimento sarebbe viziato in quanto ci sarebbe stato uno sviamento di potere da parte dell’Amministrazione, che non si sarebbe limitata ad un controllo di legittimità . Essa avrebbe dilatato la sua verifica anche sulle precedenti concessioni rilasciate negli anni addietro, in aperta violazione del divieto di aggravamento del procedimento amministrativo ed incidendo sul legittimo affidamento del privato.
Inoltre, il Decreto prot. n. 453 del 18.01.2006 non conterrebbe alcun riferimento alla documentazione esistente, relativa all’analisi della compatibilità paesaggistica degli interventi edilizi realizzati prima dell’ampliamento da ultimo programmato;
4. violazione di legge per omesso invio dell’avviso ex art. 10 bis L. n. 241/1990. Eccesso di potere per carenza ed insufficienza dell’istruttoria.
Nessuna garanzia procedimentale sarebbe stata assicurata dalla Soprintendenza, non avendo questa provveduto all’invio dell’invito a formulare osservazioni ai sensi dell’art. 10 bis L. 241/1990.
La ricorrente ha presentato con il ricorso anche istanza di risarcimento danno, derivante dall’illegittimo annullamento dell’autorizzazione paesaggistica, che avrebbe ostacolato la realizzazione dei lavori di ampliamento, imponendo alla ricorrente di sopportare una serie di costi, oltre alla perdita della possibilità di rispettare i termini previsti per accedere ad un finanziamento per la realizzazione dei lavori di ampliamento.
Si è costituita in giudizio la Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio delle Province di Bari e Foggia per resistere al ricorso.
Con atto depositato il 22 ottobre 2007, l’Azienda ricorrente presentava ricorso per motivi aggiunti avverso il “parere contrario al rilascio della compatibilità paesaggistica dell’intero stabilimento”, rilasciato dalla Soprintendenza, all’esito della Conferenza di Servizi convocata dal Comune di Poggio Imperiale, tenutasi in data 28.06.2007 ai fini del “riesame della compatibilità paesaggistica per la risoluzione della realizzazione dell’ampliamento ed ammodernamento tecnologico dell’azienda Agricola San Michele del Gargano srl.
Con i motivi aggiunti la ricorrente deduce:
I. Violazione di legge (art. 159 D.Lgs 42/2004). Eccesso di potere per disparità di trattamento: il parere contrario reso in sede di Conferenza di Servizi sarebbe stato espresso e comunicato oltre il termine perentorio di 60 gg dalla trasmissione dell’autorizzazione paesaggistica da parte del Comune di Poggio Imperiale, previsto dall’art. 159 D. Lgs. 42/2004;
II. Eccesso di potere per contraddittorietà , perplessità manifesta, violazione del divieto di aggravio del procedimento amministrativo (art. 1 comma 2 L. 241/1990).
Dopo aver acquisito un parere legale dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, la Soprintendenza si è resa disponibile a partecipare della Conferenza di Servizi, ritenendo di poter esercitare il controllo di legittimità sia pure a distanza di tempo. Essa, tuttavia, esprimendo parere tardivo e contrario avrebbe violato il divieto di aggravio del procedimento;
III. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti in fatto ed in diritto, contraddittorietà .
Il parere reso in sede di Conferenza di Servizi sarebbe contraddittorio in quanto emanato sulla base di una normativa, l’art. 1 commi 37 e 39 della L. 30/2004 e l’art. 181 D. Lgs. 42/2004, che non sarebbe applicabile al caso in esame, in quanto riferita a “lavori compiuti su beni paesaggistici entro e non oltre il 30 settembre 2004”. Secondo la difesa della ricorrente l’autorizzazione paesaggistica esisterebbe e anche la conformità ad essa dei lavori assentiti con concessione edilizia n. 24/98. Il dato sarebbe confermato dalla Relazione istruttoria del comune di Poggio Imperiale del 03.10.2006.
Con atto di intervento, depositato il 05.08.2011, si è costituita in giudiziario la Immobiliare Aida srl., che ha acquistato in data 28.12.2009 l’impianto in questione dalla S.I.T. srl Società Italiana Trust, in qualità di trustee del “Trust San Michele del Gargano”, in cui si è trasformata la società ricorrente Azienda Agricola San Michele del Gargano srl, a seguito di delibera dell’assemblea dei soci del 07.08.2009. Essa ha chiesto l’accoglimento del ricorso sussistendo l’interesse, tenuto conto dell’acquisto della titolarità dell’impianto.
Si costituiva in giudizio anche la Soc. SIT a r.l. – società Italiana Trust, in qualità di trustee del “Trust San Michele del Gargano” (Cfr Atto Rep. 25/10 del 21.11.2009), con atto di intervento depositato il 21 maggio 2012, facendo propri i motivi di censura avanzati dalla ricorrente avverso gli atti gravati, sia con il ricorso principali che con i motivi aggiunti.
Con memoria di replica, depositata in data 31 maggio 2012, l’Avvocatura dello Stato evidenzia che, nonostante il sito su cui è stato realizzato l’opificio in questione fosse sottoposto a vincolo paesaggistico sin dal 25.02.1974, nessuna autorizzazione sarebbe stata mai trasmessa alla Soprintendenza per il prescritto controllo.
Ai sensi dell’art. 6 della L.R. n. 3/1998, l’impianto è stato riconosciuto di pubblico interesse, con conseguente mutamento della destinazione urbanistica dell’area, da zona agricola “E” a zona industriale “D”. A ciò, tuttavia, non sarebbe seguito il rispetto delle procedure previste dagli artt. 2, 3 e 5 L.R. n. 30/1990, come, invece, richiesto dal comma 3 dell’art. 3 della L.R. 3/1998.
Il primo atto inviato alla Soprintendenza sarebbe stata la Determina del 19.05.2005, annullata con il Decreto impugnato con il ricorso introduttivo.
La Soprintendenza, nell’accogliere l’istanza dell’Azienda, ha mostrato disponibilità a rivedere l’intera vicenda in sede di Conferenza di Servizi, nella quale, tuttavia, non si è pervenuti ad un’intesa, tanto da dover rimettere la decisione alla Conferenza unificata, ai sensi dell’art. 14 quater della L. n. 241/1990 e s.m.i.
Tale rimessione, secondo la difesa dell’Avvocatura dello Stato, comporterebbe l’improcedibilità del ricorso principale, essendo stato il Decreto di annullamento superato.
Diversamente, si insiste per l’infondatezza del ricorso, con le seguenti repliche alle avverse censure:
A. l’obbligo di comunicazione del preavviso di rigetto, ai sensi dell’art. 10bis, L. 241/1990, non sussisterebbe nel caso di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 159 D.Lgs. 42/2004, integrando il relativo adempimento, la fase ulteriore, di secondo grado, dell’esercizio di un potere che coinvolge autorità ;
B. l’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento, sarebbe assolto, conformemente alla previsione di cui all’art 159 D. Lgs. 42/2004, attraverso la comunicazione agli interessati della trasmissione alla Soprintendenza dell’autorizzazione rilasciata da parte dell’autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico;
C. quanto ai vizi della valutazione della Soprintendenza che avrebbe sconfinato nel merito, si evidenzia che il fondamento dell’annullamento risiederebbe nella violazione di legge e nell’esigenza di rispetto del giusto procedimento. In presenza di un vizio funzionale che incida sull’iter del procedimento, verrebbe inevitabilmente pregiudicato il mantenimento del pregio ambientale, risultando assentiti trasformazioni in contrasto con l’esigenza del suo mantenimento.
La Soprintendenza avrebbe agito nel rispetto delle proprie competenze poichè l’annullamento del nulla osta paesaggistico riguarderebbe non solo tutti i vizi di legittimità , ma anche le ipotesi riconducibili ad eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione;
D. la disparità di trattamento non potrebbe configurarsi attesa l’assenza di identità di situazioni, oltre al fatto che un’eventuale illegittimità compiuta in altra situazione non può incidere sulla legittimità dell’operato dell’amministrazione;
E. quanto alla tardività del parere espresso in sede di Conferenza di Sevizi, nel contestare il dies a quo fatto coincidere dalla ricorrente con la data di invio della relazione istruttoria da parte del Comune, avvenuto il 04.10.2006, si evidenzia che con la convocazione della Conferenza di Servizi si sarebbe aperto un nuovo procedimento;
F. della domanda risarcitoria si contesta l’assenza di elementi probatori a supporto.
Con ordinanza n. 1626 del 30.08.2012 venivano disposti adempimenti istruttori nei confronti del Comune e della Soprintendenza, riscontrata dalle parti.
Dagli atti prodotti è emerso che la Presidenza del Consiglio, con nota prot. 944 del 24.01.2011 ha sollevato dubbi sull’iter procedimentale volto all’attivazione della Conferenza Unificata ai sensi dell’art 14-quater comma 3, tanto da ritenersi necessaria la convocazione di una nuova conferenza di servizi, ad opera del Comune di Poggio Imperiale indetta per il giorno 23.11.2012, convocata in seconda seduta in data 06.03.2013.
La Soprintendenza, nel comunicare la propria impossibilità di partecipazione a quest’ultima seduta, ha ribadito la posizione assunta nelle precedenti riunioni, sia a carattere tecnico che nell’ambito della Conferenza di Servizi, nelle quali ha espresso parer contrario al rilascio della compatibilità paesaggistica dell’intervento prospettato. Il verbale di conclusione dell’ultima conferenza di servizi svolta è stato trasmesso dal Comune di Poggio Imperiale alla Presidenza del Consiglio, con nota prot. n. 1300 del 15 marzo 2013.
Con successive memorie le società intervenienti hanno ribadito le ragioni a fondamento della fondatezza del ricorso principale e dei motivi aggiunti.
Con successiva ordinanza n. 1016 del 21 giugno 213, la Sezione ha richiesto aggiornamenti alla Presidenza del Consiglio dei Ministri circa lo stato del procedimento ex art. 14 quater comma 3 della L. n. 241/1990.
La Presidenza del Consiglio dei Ministri, in esecuzione dell’ordinanza n. 1016/2013, dopo aver svolto una riunione di coordinamento istruttorio, ha chiesto ed ottenuto un parere sulla vicenda dall’Ufficio Legislativo del Ministero per i Beni e le Attività Culturali. Nel parere si è stabilito il carattere irretroattivo del divieto di sanatoria ma la necessità di rispettare il procedimento attualmente vigente, articolato nel parere vincolante della Soprintendenza ai sensi dell’art. 146 D. Lgs. 42/2004. Successivamente, la Presidenza ha chiesto al Comune di Poggio Imperiale di inviare la documentazione richiesta dalla Soprintendenza per completare l’iter e sottoporre la questione al consiglio dei Ministri.
Nella relazione trasmessa dalla Presidenza del Consiglio del Ministri con nota del 18.02.2012 DICA 3108 P-4.8.2.8 è stata ribadita l’incompletezza dell’istruttoria propedeutica alla decisione del Consiglio dei Ministri sulla compatibilità paesaggistica dell’impianto in questione.
All’udienza pubblica del 29.10.2014, sentita la difesa delle parti che hanno confermato l’assenza di aggiornamenti circa l’iter procedimentale pendente, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. La controversia ha ad oggetto l’autorizzazione paesaggistica relativa alla realizzazione di un progetto di ampliamento ed ammodernamento tecnologico di uno stabilimento sito in zona industriale agro nel Comune di Poggio Imperiale.
Proprietaria dello stabilimento era l’Azienda Agricola San Michele del Gargano srl, successivamente trasformata in Trust San Michele del Gargano che ha poi ceduto l’impianto in questione alla Immobiliare Aida srl, anch’esse intervenute nel presente giudizio.
Il progetto è stato presentato al Comune di Poggio Imperiale, che in data 19.10.2005 ha rilasciato l’autorizzazione paesaggistica, annullata dalla Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per le Province di Bari e Foggia, con Decreto prot. n. 453 del 18.01.2006. A fondamento del provvedimento è stata addotta la violazione del principio del giusto procedimento, ricadendo l’impianto in ambito dichiarato di notevole interesse pubblico ai sensi del DM del 25.02.1974.
Il Decreto di annullamento è stato impugnato dalla ditta ricorrente, che con successivi motivi aggiunti, ha anche gravato il parere contrario della Soprintendenza, espresso in data 28.06.2007, nell’ambito della Conferenza di Servizi, convocata dal Comune di Poggio Imperiale ai fini del “riesame della compatibilità paesaggistica per la risoluzione della realizzazione dell’ampliamento ed ammodernamento tecnologico dell’azienda Agricola San Michele del Gargano srl.”
L’esito negativo della suindicata Conferenza di servizi ha comportato la trasmissione degli atti alla Conferenza Unificata della Presidenza del Consiglio dei Ministri, ai sensi dell’art. 14-quater, comma 3, L. 241/1990. L’iter procedimentale avviato, nel frattempo oggetto di modifiche normative (con attribuzione della competenza per lo svolgimento dell’istruttoria al Dipartimento per il coordinamento amministrativo e la successiva Decisione del Consiglio dei Ministri), all’udienza pubblica del 29.10.2014 è risultato non concluso.
2. Preliminarmente, il Collegio ritiene di poter prescindere ai fini del decidere dall’esito dell’iter procedimentale in corso presso la Presidenza del Consiglio.
Trattandosi di gravame da lungo tempo pendente e completo nei suoi elementi conoscitivi, le esigenze di effettività della tutela impongono la definizione del giudizio.
L’istruttoria svolta nel corso del processo ha perseguito l’obiettivo di definire, da un lato, l’oggetto del giudizio e, dall’altro, la vicenda nel suo complesso. Tuttavia, è da evidenziare che l’eccessivo prolungamento dei tempi di conclusione del procedimento propedeutico alla decisione del Consiglio dei Ministri, non precluda la possibilità di definire il presente giudizio, assicurando la tempestività e l’effettività della tutela rispetto agli atti oggetto di gravame.
3. La vicenda riguarda uno stabilimento che è stato interessato una pluralità di interventi a partire dal 1998, per i quali è stata rilasciata la concessione edilizia, rispettivamente n. 24 del 04.08.1998 e n. 3 del 24.02.2000, ma non l’autorizzazione paesaggistica, conforme alle prescrizioni di leggi che nel tempo di sono succedute nella disciplina della materia, imposta dalla collocazione dello stabilimento in zona soggetta a vincolo paesaggistico. Solo il progetto presentato in data 30.06.2005 al Comune di Poggio Imperiale ha visto il coinvolgimento della Soprintendenza.
Quest’ultima, a fondamento del Decreto di annullamento prot. n. 453 del 18.01.2006 dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Comune in data 01.12.2005, rileva che lo stabilimento ricade in ambito dichiarato di notevole interesse pubblico, con D.M. 25.02.1974 e rivendica l’applicazione delle norme e del procedimento finalizzato all’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica.
Il mancato coinvolgimento della Soprintendenza fin dalla realizzazione del primo impianto avrebbe comportato l’abusività dell’intero stabilimento, essendo necessaria l’autorizzazione paesaggistica non solo sul progetto presentato nel 2005.
La ricorrente, con il ricorso principale, contesta l’operato della Soprintendenza e, in particolare, l’aver esteso l’esame richiamando anche le precedenti concessioni edilizie rilasciate prima del progetto di ampliamento dello stabilimento del 2005. Il provvedimento gravato sarebbe viziato essendo stato condizionato nelle sue risultanze dall’aggravio procedimentale e dallo sconfinamento del giudizio su questioni attinenti al merito.
Successivamente, dopo aver acquisito un parere dall’Avvocatura distrettuale dello Stato (rilasciato in data 08.03.2007 e versato in atti), la Soprintendenza ha comunicato, con nota del 26.03.2007, al Comune di Poggio Imperiale la propria disponibilità a partecipare ad una Conferenza di Servizi avente ad oggetto la compatibilità paesaggistica dell’intero stabilimento, al fine di superare i vizi connessi alle precedenti concessioni edilizie rilasciate.
Il parere rilasciato dalla Soprintendenza, nell’ambito della conferenza di Servizi successivamente convocata dal Comune di Poggio Imperiale, come risulta dal verbale del 28.07.2007, è stato nuovamente negativo.
A fondamento del parere contrario al rilascio della compatibilità paesaggistica dell’intero stabilimento è stato posto il divieto di sanabilità  ex post di abusi paesaggistici, ritenendosi la fattispecie non compresa tra le uniche possibilità di deroga che derivano dalla L. 308/04, art 1 commi 37 e 39 e dal D. Lgs. 42/04, art. 181.
Tale parere è stato oggetto di ricorso per motivi aggiunti.
4. Due sono le questioni principali, dalla cui soluzione discende la decisione dell’intera vicenda:
4.I. l’assoggettamento dell’intero stabilimento ad autorizzazione paesaggistica;
4.II. l’individuazione della normativa applicabile, ai fini dell’ammissibilità di una verifica complessiva della compatibilità paesaggistica dello stabilimento in questione che vada a sanare ogni eventuale pregresso vizio procedimentale.
4.I. Lo stabilimento in questione è situato in zona sottoposta a vincolo paesaggistico ai sensi del D.M. del 25.02.1974 “Dichiarazione di notevole interesse pubblico di una zona del territorio comunale di Poggio Imperiale”, che impone la salvaguardia dei valori paesaggistici.
Qualunque intervento edilizio in tale zona deve essere assoggettato a valutazione di compatibilità paesaggistica, con un procedimento che prevede il coinvolgimento della Soprintendenza e che è finalizzato alla conservazione dei valori presidiati dal vincolo.
Dagli atti di causa emerge che, fino al 2005, alla Soprintendenza non è stato richiesto alcun parere relativo agli interventi realizzati sullo stabilimento.
Tale dato non può essere superato da tesi, come quella contenuta nel parere rilasciato in data 17 marzo 2006 al Comune di Poggio Imperiale, volte a dimostrare che l’anomalia del mancato invio della documentazione relativa agli interventi precedenti alla Soprintendenza, possa ritenersi superata dalla configurabilità della formazione di un provvedimento implicito del Comune di nulla osta paesaggistico.
Tuttavia, la ricorrente ha agito fin dall’intervento del 1998, nella convinzione che per esso fosse stata acquisita autorizzazione paesaggistica di cui alla L.1479/39, rilasciata dal Comune di Poggio Imperiale in virtù della sub delega conferita dalla Regione Puglia ai Comuni con L.R. 5/95.
A sostegno di tale convinzione, viene richiamata, in una nota del 21.07.2006 dell’amministratore Unico e Legale rappresentante dell’Azienda Agricola San Michele del Gargano srl versata in atti, la Deliberazione del Consiglio Comunale di Poggio Imperiale n. 15 del 02.06.1998, propedeutica la rilascio della concessione edilizia n. 24/1998, nel quale si dà atto dell’acquisizione del parere favorevole espresso dalla commissione edilizia comunale, integrata ai sensi della L.r. 8/95, anche con riferimento al “vincolo ai sensi della L.1479/1939, per dichiarazione di notevole interesse pubblico di cui al D.m. 25.02.1974, ai fini del rilascio della relativa autorizzazione prevista dall’art. 31 della L.R. 56/1980 e art. 1 della citata L.R. 8/95”.
La ricorrente ha ritenuto, dunque, di procedere alla riorganizzazione del complesso produttivo in presenza di titoli legittimanti i vari interventi urbanistico-edilizi, consistenti non solo nella concessione edilizia ma anche nella distinta autorizzazione paesaggistica.
L’obbligo di acquisire il parere da parte della autorità preposta alla tutela del vincolo sussiste in relazione alla esistenza del vincolo stesso (Consiglio Stato , sez. IV, 19 marzo 2009, n. 1646).
D’altro canto, la ratio sottesa all’autorizzazione paesaggistica è da ravvisarsi nell’esigenza di effettiva tutela del paesaggio, che, tuttavia, non può essere inteso solo come valore astratto.
Nel caso in esame, a fronte di vizi e carenze rilevati nella valutazione di conformità paesaggistica sui precedenti interventi realizzati sullo stabilimento, se da un lato, emerge il riconoscimento della necessità di assoggettamento dell’intero stabilimento al parere della Soprintendenza, dall’altro, non può ritenersi il riconoscimento di tale obbligo di assoggettamento risolutivo della questione. L’annullamento da parte della Soprintendenza dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Comune non può non comportare la valutazione di conformità paesistica.
L’esercizio della funzione di tutela impone di procedere alla valutazione, tenendo presente le effettive condizioni dell’area e il loro impatto rispetto ai valori paesistici protetti.
Tale elemento rende fondato il ricorso principale, in quanto la Soprintendenza si è limitata ad annullare l’autorizzazione paesaggistica del Comune, senza procedere alla valutazione di conformità paesaggistica dello stabilimento.
Con la successiva partecipazione alla Conferenza di Servizi, la Soprintendenza ha riconosciuto la possibilità di esprimersi sulla compatibilità dell’intero stabilimento, volta a sanare i riconosciuti vizi procedurali pregressi.
Tuttavia, nel parere espresso in sede di Conferenza, essa, in modo contraddittorio, ha fondato la contrarietà del medesimo sul divieto di sanabilità  ex post di abusi paesaggistici, ritenendo la fattispecie non compresa tra le uniche possibilità di deroga che derivano dalla L. 308/04, art 1 commi 37 e 39 e dal D. Lgs. 42/04, art. 181.
Tale atto, anch’esso gravato con ricorso per motivi aggiunti, impone la soluzione della questione relativa alla disciplina di riferimento.
4.II. La normativa applicabile è mutata nel tempo, essendo il nulla osta paesaggistico disciplinato, all’epoca dell’intervento di cui alla concessione del 1998, dall’art. 82 comma 9, del D.P.R. n. 616/1977, in quella dell’intervento oggetto di concessione in variante del 2000, dall’art. 151 del T.U. n. 490 del 1999 e, da ultimo, in quella riferita al progetto di ammodernamento e riconversione del 2005, dal D.Lgs. 42/2004.
Il divieto di autorizzazione postuma su cui si fonda il parere contrario della Soprintendenza nell’ambito della Conferenza di Servizi, è sancito dagli artt. 146 comma 4 e 167 del D.Lgs 42/2004 e s.m.i..
L’autorizzabilità  ex post, ha trovato un primo riconoscimento in giurisprudenza fondato sull’ambigua formulazione della norma sanzionatoria dell’art. 15 della legge n. 1497 del 1939, che sembrava prevedere l’alternativa tra rimessione in pristino stato e sanzione pecuniaria, e sul principio generale dell’atto di secondo grado a sanatoria (Cons. di Stato, sez. VI, sent n. 5373 del 9 ottobre 2000 e n. 5851 del 31 ottobre 2000; Adunanza generale del Consiglio di Stato n. 4 dell’11 aprile 2002). Nel Codice dei beni culturali e del paesaggio è prevalsa, invece, una disciplina della tutela paesaggistica più stringente rispetto alla tutela edilizio-urbanistica.
Un’interpretazione del valore del nuovo contesto normativo di riferimento è stato fornita con il parere del Capo dell’Ufficio Legislativo del Ministero dei Beni delle Attività Culturali e del Turismo, rilasciato in data 26 luglio 2013, al Dipartimento per il Coordinamento Amministrativo della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Le argomentazioni addotte a sostegno dell’esclusione dell’applicabilità al caso in esame della disciplina relativa al divieto di autorizzazione postuma hanno evidenziato la natura sanzionatoria delle previsioni normative relative a tale divieto. Secondo tale impostazione, trattandosi di previsioni che hanno determinato un aggravamento della sanzione, nel senso di esclusione dell’alternatività della medesima e di generalizzazione del divieto, gli effetti di tali previsioni non possono estendersi a fatti anteriori alla loro entrata in vigore.
Le norme vigenti sopra richiamate si riferiscono ai casi di opere realizzate in assenza di autorizzazione paesaggistica.
Nel caso in esame, invece, parte ricorrente ha agito nella convinzione che l’autorizzazione paesaggistica fosse stata regolarmente rilasciata. La medesima Soprintendenza lamenta il mancato invio delle autorizzazioni antecedenti al 2005 da parte del Comune di Poggio Imperiale.
Tale dato evidenzia un vizio procedimentale le cui conseguenze non possono estendersi fino al punto da ritenere applicabile al caso in esame il divieto di autorizzazione postuma, oggetto, peraltro, di aperto dibattito (si veda in proposito la discussa ordinanza del Tar Palermo che ha sollevato dubbi sulla compatibilità delle norme in questione con il principio di proporzionalità e di conformità alle norme del diritto dell’UE: Tar Palermo, sez. I, Ord. n. 802 del 10.04.2013).
5. Ne deriva che le esigenze di legalità e legittimità dell’azione amministrativa, unite a quelle di tutela sostanziale dei diritti in tale sede contrapposti, quali quello di proprietà , da un lato, e di tutela del paesaggio, dall’altro, impongono alla Soprintendenza di non limitarsi a rivendicare il dovere di assoggettamento dello stabilimento alla verifica di compatibilità paesaggistica, prima (così nel Decreto di annullamento gravato con il ricorso principale), e, dopo (nel parere espresso in sede di Conferenza di Servizi, oggetto di motivi aggiunti), a richiamare il divieto di autorizzazione postuma. Il Collegio ritiene che non si configuri neanche, nel caso in esame, l’ipotesi di autorizzazione postuma, attese le peculiarità della vicenda che evidenziano piuttosto la presenza di vizi procedurali non imputabili alla ricorrente.
E’, pertanto, necessario non solo che la Soprintendenza proceda alla valutazione di conformità paesaggistica, ma anche che tale valutazione sia esperita, tendendo conto degli specifici elementi che caratterizzano il caso in esame quali: i precedenti atti autorizzativi che si sono succeduti nel tempo, non solo in materia edilizia; la Delibera del C.C. n. 15 del 02.06.1998 con cui è stato riconosciuto l’interesse pubblico dell’impianto, ai sensi dell’art. 6 della L.R. 3/98, a cui è conseguita la mutazione di destinazione urbanistica da agricola “E” a zona industriale “F e il contesto fattuale in cui si inserisce lo stabilimento al fine di valutarne la compatibilità con i valori paesaggistici protetti.
6. Per tutto quanto esposto il ricorso principale e quello per motivi aggiunti sono fondati e debbono essere accolti, sotto i profili considerati che assumono carattere dirimente ed assorbente delle ulteriori censure sollevate.
7. Deve, invece, essere respinta la domanda di risarcimento dei danni formulata da parte ricorrente che, sul punto, non fornisce alcuna prova in ordine al pregiudizio dalla stessa subito in conseguenza dell’agere illegittimo dell’amministrazione.
8. Sussistono nondimeno giusti motivi, stante la particolarità della vicenda, per compensare integralmente le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, integrato da motivi aggiunti, lo accoglie nei termini di cui in motivazione.
Spese compensate.
Contributo unificato rifuso, ai sensi dell’art. 13 comma 6 bis.1 del d.P.R. 30 maggio 2002 n. 115.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2014 con l’intervento dei magistrati:

Sergio Conti, Presidente
Desirèe Zonno, Primo Referendario
Cesira Casalanguida, Referendario, Estensore