- Camera Amministrativa

1. Giurisdizione – Giudice amministrativo – Esclusiva – Responsabilità precontrattuale – Procedure acquisizione immobili – Non sussiste

2. Giurisdizione – Criterio di riparto – Attività negoziale – Giudice ordinario

3. Contratti pubblici – Settori esclusi – Procedura acquisizione di immobili – Codice contratti – Non è applicabile

1. La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per l’azione di responsabilità precontrattuale proposta in relazione a procedure di evidenza pubblica non è ravvisabile in tema di contratto di compravendita di immobile, in mancanza di una norma specifica.

2. E’ devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia che abbia ad oggetto un atto emesso dalla pubblica amministrazione nell’ambito di un rapporto negoziale. In tal caso la p.A. opera come soggetto di diritto privato ed i propri atti si traducono in un “comportamento” di carattere meramente privatistico, sono dunque privi di natura autoritativa – provvedimentale e come tali non rientrano nella giurisdizione del Giudice amministrativo.

3. Ai sensi dell’art. 19 D.Lgs. n. 163/2006 il codice dei contratti pubblici non si applica alle procedure finalizzate all’acquisizione di immobili.

N. 01373/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00900/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 900 del 2009, proposto da Gea s.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Gennaro Notarnicola, con domicilio eletto in Bari, via Piccinni, 150;

contro
Ministero dell’Economia e delle Finanze e Agenzia del Demanio, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, domiciliataria in Bari, via Melo, 97;

per l’annullamento
– della nota prot. n. 2009/12309/DAGL del 20.3.2009, a firma del Responsabile della Direzione Affari Generali, Legali e Societari, con cui l’Agenzia del Demanio ha comunicato alla Gea s.r.l. di “ritenersi libera da qualsivoglia impegno di acquisto”, precedentemente assunto con nota del 28.12.2007, dell’immobile di proprietà dell’odierna ricorrente;
– di ogni altro atto, presupposto, connesso e/o consequenziale a quello impugnato, ancorchè non conosciuto;
nonchè per la condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni ingiusti patiti dalla società ricorrente per effetto della illegittima e/o illecita condotta della stessa Amministrazione resistente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Economia e delle Finanze e dell’Agenzia del Demanio;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Francesco Cocomile e udito nell’udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2014 per la parte ricorrente il difensore avv. Gennaro Rocco Notarnicola;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO
Il presente ricorso ha ad oggetto l’impugnazione, da parte della società Gea s.r.l., della nota prot. n. 2009/12309/DAGL del 20.3.2009 dell’Agenzia del Demanio con cui quest’ultima evidenziava il venir meno dell’interesse della stessa Agenzia all’acquisto dell’immobile di proprietà della ricorrente in considerazione di circostanze conosciute in via successiva.
Con detta nota l’Agenzia affermava, altresì, di reputarsi libera da qualsivoglia impegno di acquisto.
Parte ricorrente deduceva un’unica censura così sinteticamente riassumibile:
– violazione dell’art. 97 Cost.; violazione dei principi di buon andamento e ragionevolezza dell’azione amministrativa; eccesso di potere per difetto di istruttoria e carenza di motivazione; perplessità dell’azione amministrativa; sviamento di potere; ingiustizia manifesta.
La società Gea chiedeva, inoltre, la condanna della Amministrazione al risarcimento dei danni patiti.
Si costituivano il Ministero dell’Economia e delle Finanze e l’Agenzia del Demanio, resistendo al gravame.
Ciò premesso, ritiene questo Collegio che debba dichiararsi il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda di cui al ricorso in favore del giudice ordinario.
Invero, i motivi di gravame proposti avverso la nota del 20.3.2009 fondano, per stessa ammissione di parte ricorrente (cfr. pag. 13 dell’atto introduttivo), la domanda di risarcimento danni.
Parte ricorrente sostiene (cfr. pagg. 14 e ss. dell’atto introduttivo) la violazione, da parte dell’Amministrazione, dell’art. 1337 cod. civ. (rubricato “Trattative e responsabilità precontrattuale”) secondo cui “Le parti, nello svolgimento delle trattative e nella formazione del contratto, devono comportarsi secondo buona fede”.
In sostanza, la società istante mira a far valere la responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione, per violazione del principio di buona fede da parte della stessa P.A. nel corso delle trattative precontrattuali, al fine di ottenerne la condanna al risarcimento del danno patito.
Sul punto, la Suprema Corte (cfr. Cass. civ., Sez. Un., 12 maggio 2008, n. 11656) ha evidenziato relativamente a fattispecie simile a quella oggetto del presente giudizio:
“Rientra nella giurisdizione del giudice ordinario una controversia relativa ad una azione di risarcimento dei danni per responsabilità precontrattuale della P.A. proposta in relazione ad una procedura di ricerca di mercato finalizzata all’acquisizione in locazione con eventuale opzione di acquisto, ovvero all’acquisto anche per cosa futura e/o mediante leasing di un complesso immobiliare esistente o da realizzare da destinare ad uffici pubblici; in tale ipotesi, infatti, non versandosi in materia di procedura di affidamento di appalto di lavori, ma di trattative relative ad un contratto di compravendita di cosa futura, per l’azione di responsabilità precontrattuale nei confronti della P.A. non sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (prevista per le sole controversie relative alle procedure di affidamento di lavori da parte delle P.A., ai sensi dell’art. 6, l. 21 luglio 2000, n. 205), ma la giurisdizione del giudice ordinario. Infatti, esclusa l’applicabilità di tale ultima norma, la giurisdizione va affermata sulla base dei criteri di riparto ancorati alla distinzione tra diritti soggettivi ed interessi legittimi, e perciò in funzione della natura giuridica delle situazioni soggettive dedotte in giudizio; tale natura, nell’ipotesi prospettata, attiene ad una pretesa il cui soddisfacimento non postula la demolizione di alcun atto amministrativo, giacchè allega un illecito extracontrattuale a carico della P.A. e non contesta la procedura relativa alla individuazione del contraente.”.
Sempre la stessa decisione rileva che “La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per l’azione di responsabilità precontrattuale proposta in relazione a procedure ad evidenza pubblica non è ravvisabile in tema di contratto di compravendita di immobile, in mancanza di una norma specifica. Nessuna delle direttive comunitarie (nn. 92/50 in materia di appalti di servizi, 93/36 in materia di appalti di forniture, 93/37 in materia di appalti di lavori) assoggetta infatti alla propria disciplina la compravendita di edifici esistenti.”.
Analogamente, Cass. civ., Sez. Un., 24 giugno 2009, n. 14833 confermato la giurisdizione del giudice ordinario su controversia promossa da un privato per ottenere, nei confronti di un Comune, il risarcimento del danno conseguente alla prospettata responsabilità del medesimo ente, in qualità di alienante, per la violazione degli obblighi di buona fede e correttezza nella vendita di un complesso immobiliare:
“La controversia promossa da un privato per ottenere, nei confronti di un Comune, il risarcimento del danno conseguente alla prospettata responsabilità del medesimo ente, in qualità di alienante, per la violazione degli obblighi di buona fede e correttezza nella vendita di un complesso immobiliare, per avere taciuto l’inesistenza di tutte le condizioni di legge per procedere alla cessione dell’immobile (segnatamente, l’autorizzazione della Soprintendenza regionale) appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, giacchè trattasi di domanda risarcitoria che non attiene alla fase pubblicistica della gara, ma a quella prodromica, rispetto alla quale si fa valere la responsabilità precontrattuale della P.A., con conseguente rilevanza del criterio di riparto della giurisdizione fondato sulla natura della situazione soggettiva dedotta in giudizio, la quale, nella specie, ha consistenza di diritto soggettivo.”.
In conclusione, si può affermare che la gravata nota del 20.3.2009 si inserisce nell’ambito di un comportamento asseritamente scorretto tenuto dalla Amministrazione (la quale opera come soggetto di diritto privato, ponendosi su un piano paritario con l’altro contraente) all’esito di un lungo ed articolato rapporto negoziale (finalizzato alla acquisizione di un immobile) e, conseguentemente, nell’ottica di un “comportamento” di carattere meramente privatistico, comportamento che peraltro si è concretizzato nell’adozione di un atto (i.e. la contestata nota del 20.3.2009) privo di natura autoritativa – provvedimentale.
Detti comportamenti non sono, infatti, collegati in alcun modo all’esercizio, pur se illegittimo, di un pubblico potere.
In relazione ad essi va affermata la giurisdizione del giudice ordinario secondo i principi di cui a Corte cost. n. 204/2004 e n. 191/2006, venendo in rilievo meri diritti soggettivi.
Non a caso la società ricorrente (cfr. affermazione contenuta a pag. 3 della memoria depositata in data 20.9.2014) inquadra le doglianze rivolte avverso l’atto contestato nell’ambito di un’azione finalizzata a far valere la responsabilità “precontrattuale” dell’Amministrazione resistente e quindi una responsabilità per comportamento asseritamente scorretto tenuto dalla stessa Amministrazione nel corso delle trattative precontrattuali in asserita violazione del disposto del citato art. 1337 cod. civ. (principio di buona fede).
Peraltro, ai sensi dell’art. 19 dlgs n. 163/2006 il codice dei contratti pubblici non si applica alle procedure, come quella oggetto del presente contenzioso, finalizzate all’acquisizione di immobili.
Conseguentemente, non può neppure ritenersi sussistente l’ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 6 legge n. 205/2000 (ora art. 133, comma 1, lett. e, n. 1 cod. proc. amm.).
Si deve, conseguentemente, affermare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda di cui al ricorso in favore del giudice ordinario, innanzi al quale la domanda potrà essere riproposta nei termini di legge secondo i principi affermati dalle sentenze della Corte costituzionale, 12 marzo 2007, n. 77 e della Corte di Cassazione, Sez. Un., 22 febbraio 2007, n. 4109 ed in virtù delle previsioni normative di cui agli artt. 59 legge 18 giugno 2009, n. 69 e 11 cod. proc. amm.
In considerazione della natura e della peculiarità della presente controversia, nonchè della qualità delle parti, sussistono gravi ed eccezionali ragioni di equità per compensare le spese di giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Sez. I, dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla cognizione della domanda di cui al ricorso ed indica il giudice ordinario quale giudice munito di giurisdizione su di essa.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2014 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Cocomile, Presidente FF, Estensore
Maria Grazia D’Alterio, Referendario
Alfredo Giuseppe Allegretta, Referendario