Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio – Piano regolatore generale – Norme tecniche di attuazione – Lesività  immediata – Condizioni – Conseguenze 

In tema di disposizioni che regolamentano l’uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi, occorre distinguere le prescrizioni che, in via immediata, stabiliscono le potenzialità  edificatorie della porzione di territorio interessata,  dalle altre regole che, più nel dettaglio, disciplinano l’esercizio dell’attività  edificatoria, generalmente contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano o nel regolamento edilizio. Mentre per le prime s’impone, in relazione all’immediato effetto conformativo dello ius aedificandi dei proprietari dei suoli interessati che ne deriva, un onere di immediata impugnativa in osservanza del termine decadenziale a partire dalla pubblicazione dello strumento pianificatorio, per quanto riguarda le seconde, invece, si rileva come le stesse esplichino effetto lesivo nel momento di adozione dell’atto applicativo e,dunque, possono essere oggetto di censura in occasione della sua impugnazione.(Nella specie l’interpretazione delle NTA di PRG impugnate risultava univoca nell’attribuire a determinate zone già  tipizzate nel precedente programma di fabbricazione gli stessi indici di edificabilità  ivi previsti. Ne conseguiva che la lesività  dell’interesse non sorgeva all’atto del diniego del permesso di costruire opposto dall’amministrazione perchè la progettazione teneva conto degli indici previsti per la nuova tipizzazione, bensì dalla previsione che manteneva immutate le possibilità  edificatorie dell’area come previste nel piano di fabbricazione -zone di espansione- nonostante secondo la nuova ritipizzazione -B/2- l’indice di edificabilità  avrebbe dovuto essere più elevato -5 mc/mq-. Il ricorso, pertanto, avrebbe dovuto essere proposto contro detta previsione generale contenuta nelle NTA del PRG, all’atto della sua pubblicazione.

N. 01329/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00186/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 186 del 2013, proposto da: 
Sabino Sivilla, Luciano Sivilla, Rosa Sivilla, rappresentati e difesi dagli avv. Angela Pia Mancini, Eustacchio Roberto Sivilla, con domicilio eletto presso Eustacchio Roberto Sivilla in Bari, via De Rossi, n.16; 

contro
Comune di Acquaviva delle Fonti, rappresentato e difeso dall’avv. Filippo Panizzolo, con domicilio eletto presso Filippo Panizzolo in Bari, via M.Celentano, n.27; 
Regione Puglia; 

per l’annullamento
del provvedimento finale adottato dal Dirigente della Ripartizione Tecnica – Sportello Unico per l’Edilizia in data 20 novembre 2012 (prot. n. 22742) comunicato a mezzo posta a Sabino Sivilla e da questi ricevuto il 26 novembre 2012, con il quale è stata rigettata “l’istanza prot. 15794 del 6/08/2012 relativa alla richiesta di permesso di costruire n.50/12 per la ”Costruzione di un nuovo fabbricato per civile abitazione” da realizzarsi sul suolo edificatorio individuato in catasto terreni al fg.46/b p.lle 1941 e 1942 con la seguente motivazione: “in quanto prevede l’utilizzo di un indice IFF pari a 5 mc/mq superiore a quello ammissibile di 3,5 mc/mq in relazione alle previsioni dell’art 67 delle NTA del vigente P.R.G. trattandosi di area già  tipizzata dal P.d. F. previgente all’attuale P.R.G. come zona C/2 di espansione semintensiva”;
nonchè, ove occorra, avverso ogni atto comunque presupposto, connesso e conseguenziale al predetto, ancorchè qui non indicato ed ignoto, ivi compresi, ove occorra e nei limiti dell’interesse dei ricorrenti e cioè con riferimento alla corretta interpretazione o in subordine annullamento del Comma primo delle Norme Particolari in calce al punto 2 (zona omogenea b2 dl completamento intensivo) dell’art. 67 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Regolatore Generale, posto a base dell’atto oggi impugnato, i relativi atti di approvazione e tra questi quindi la delibera di Giunta regionale n. 805 del3.5.2011 nella parte in cui ha approvato il P.R.G. e la documentazione relativa e, tra l’atro quindi, la predetta norma tecnica particolare;
nonchè, ove occorra e sempre nei limiti dell’interesse subordinato dei ricorrenti come sopra circoscritto all’annullamento della sola predetta Norma Particolare dell’art 67 delle NTA, di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, in quanto 1esivo, ancorchè qui non espressamente indicate o non conosciuto, ivi comprese le delibere comunali di adozione e le precedenti delibere regionali di approvazione, non definitiva, del piano regolatore e gli atti dell’istruttoria espletati e tutti gli atti intervenuti nel corso del procedimento, ivi compresi i pareri richiesti e resi nell’ambito del procedimento;
 

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Acquaviva delle Fonti;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2014 la dott.ssa Desirèe Zonno e uditi per le parti i difensori Angela Pia Mancini e Filippo Panizzolo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO e DIRITTO
I ricorrenti sono proprietari di un suolo edificatorio individuato in catasto terreni al fg.46/b p.lle 1941 e 1942, nel Comune di Acquaviva.
L’area è attualmente ricadente in zona B/2, in precedenza tipizzata – in base al previgente Piano di Fabbricazione – come zona C/2 (in sostanza una zona C/2 è stata riqualificata, con il nuovo PRG, come B/2).
Essa è per ciò stata trasformata da zona di espansione semintensiva a zona di completamento intensivo.
Con istanza prot. n.15794 del 6/08/2012, relativa alla richiesta di permesso di costruire n.50/12, i proprietari odierni ricorrenti hanno presentato un progetto a fini edificatori che il Comune ha respinto con il provvedimento in epigrafe indicato.
Il diniego è motivato in ragione del superamento della volumetria consentita nella zona in questione, alla luce delle previsioni delle norme particolari dell’art.67 NTA.
Esso è testualmente così motivato: “in quanto prevede l’utilizzo di un indice IFF pari a 5 mc/mq superiore a quello ammissibile di 3,5 mc/mq in relazione alle previsioni dell’art 67 delle NTA del vigente P.R.G. trattandosi di area già  tipizzata dal P.d. F. previgente all’attuale P.R.G. come zona C/2 di espansione semintensiva”.
Per tali aree, infatti, secondo l’interpretazione comunale, l’art. 67 NTA avrebbe mantenuto il precedente IFF (indice di fabbricabilità  fondiaria) relativo alle zone ex C/2, pari a 3,5 mc/mq, invece di quello pari a 5 mc/mq , contemplato per le aree ricadenti in zona B/2.
Impugnano il diniego dell’ istanza di permesso di costruire ed in subordine, laddove sia condivisa l’interpretazione comunale, le disposizioni dell’art. 67 NTA, deducendone la violazione della legge urbanistica statale (art. 7 L. 1150/42) e regionale (L.R. 56/80), nonchè la violazione del PRG di Acquaviva e dell’art. 67 NTA.
La difesa comunale ha, con vigore, ribadito la correttezza dell’interpretazione seguita, ritenendola l’unica compatibile con il chiaro disposto della previsione in parola ed ha, per quanto attiene l’impugnazione dell’art. 67 NTA, sollevato eccezione di tardività  del gravame, attesa la natura immediatamente precettiva e, quindi, lesiva delle previsioni in esso contenute, con conseguente onere di impugnazione nel termine decadenziale, ormai decorso da tempo attesa la pubblicazione del PRG (e della relativa delibera regionale di approvazione n. 805 del 3.5.2011) sul BURP n. 79 del 20.5.2011, a fronte di una notifica dell’atto introduttivo del giudizio solo 25.1.2013 (cioè a distanza di circa un anno e sei mesi dalla pubblicazione).
All’udienza del 29.10.2014, la causa è stata trattenuta in decisione.
Come bene evidenziato dalle reciproche difese, punto nodale della decisione risiede nell’individuazione della volumetria contemplata per le zone B/2 , ex C/2 e, in subordine, se tale previsione , laddove si ritenga applicabile il previgente indice volumetrico massimo, sia legittima.
E’ pacifico, infatti, che il suolo in questione , nel precedente PdF ricadesse in zona C/2, con IFF di 3,5 mc/mq.
E’, altrettanto, pacifico che ora ricada in zona B/2 (per le quali è previsto, dall’art. 67 NTA, , un IFF di 5 mc/mq).
Si discute, invero, della previsione applicabile alle zone B/2 ex C/2, ed in particolare dell’interpretazione da dare alle norme particolari dell’art. 67 NTA che, normando le zone B/2, espressamente recitano “Nell’ambito delle zone B/2,già  tipizzate dal P.d.F. previgente all’attuale P.R.G. come zone di espansione, valgono gli indici e i parametri previsti dal P.d.F.
Nell’ambito delle zone B/2, rimangono in vigore le norme del Piano Particolareggiato approvato dal C.C. con delibera n° 120 del 31/05/1976”.
I ricorrenti sostengono, in estrema e doverosa sintesi, che tale previsione vada interpretata nel senso che essa disporrebbe che gli indici e parametri del precedente PdF richiamati dalla norma particolare sarebbero quelli delle zone B/2 del previgente PdF.
In altri termini, secondo i ricorrenti gli indici e i parametri previsti dal previgente PdF, richiamati come applicabili alle attuali zone B/2 dalle norme particolari di cui all’art. 67 NTA, sarebbero quelli contemplati per le omologhe zone B/2 del PdF, ovverosia i 5 mc/mq già  previsti dal precedente PdF per le zone B/2 (v. pagg. 10 e 11 ricorso introduttivo).
In pratica per le zone B/2 ex C/2, si applicherebbero gli indici delle zone ex B/2 secondo il previgente PdF.
Diversamente opinando, laddove si seguisse l’interpretazione fatta propria dagli organi comunali, le disposizioni di cui all’art. 67 NTA sarebbero illegittime e meritevoli di annullamento.
La soluzione delle problematiche sottoposte all’attenzione del Collegio dalle parti impone, in primo luogo di interpretare correttamente il disposto dell’art. 67 NTA e delle sue norme particolari.
Va preliminarmente chiarito che le norme particolari hanno evidente natura derogatoria rispetto alla previsione generale dell’art. 67 NTA.
Pertanto, non è percorribile l’interpretazione proposta dai ricorrenti per la disposizione in questione, secondo cui il richiamo al precedente PdF andrebbe inteso nel senso che alle attuali zone B/2 andrebbe applicato l’IFF già  previsto per le zone B/2 dal Pdf (cioè per le ex B/2).
Posto, infatti, che anche per le precedenti zone B/2 (per stessa ammissione dei ricorrenti) era contemplato un indice pari agli attuali parametri (IFF = 5 mc/mq), tale interpretazione sarebbe sostanzialmente abrogativa della previsione, rendendola del tutto ultronea e superflua.
Infatti, l’art. 67 vigente, già  prevede per le zone B/2 un IFF pari a 5 mc/mq, sicchè non si comprende quale necessità  vi sarebbe di prevedere una norma particolare – e per ciò derogatoria rispetto a quella generale- del tutto conforme alla disposizione che sarebbe deputata a derogare.
L’unica interpretazione consentita, pertanto, dal chiaro tenore letterale dell’art. 67 NTA – norme particolari- , è quella fatta propria dall’Ente, secondo cui le zone ex C/2 mantengono il previgente IFF, nonostante la ritipizzazione in B/2 (con la sottostante giustificazione rappresentata dal fatto che per tali zone non sono stati previsti standards adeguati all’IFF 5 mc/mq).
L’Ente locale, pertanto, ha coerentemente proposto, in sede applicativa, con il provvedimento impugnato, quanto disposto, a livello sovraordinato, dallo strumento urbanistico.
Si impone a questo punto, lo scrutinio delle disposizioni applicate, attesa la impugnazione delle stesse, in via subordinata, nell’ipotesi di accertata conformità  del provvedimento impugnato a tali previsioni.
Sennonchè, tali doglianze, in accoglimento della puntuale eccezione formulata dalla difesa comunale, sono irricevibili per tardività .
La giurisprudenza è, infatti, ferma nel ritenere che “In tema di disposizioni dirette a regolamentare l’uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi, contenute nel piano regolatore, nei piani attuativi o in altro strumento generale individuato dalla normativa regionale, vanno distinte le prescrizioni che, in via immediata, stabiliscono le potenzialità  edificatorie della porzione di territorio interessata (nel cui ambito rientrano le norme di c.d. zonizzazione, la destinazione di aree a soddisfare gli standard urbanistici, la localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo) e le altre regole che, più in dettaglio, disciplinano l’esercizio dell’attività  edificatoria, generalmente contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano o nel regolamento edilizio (disposizioni sul calcolo delle distanze e delle altezze, sull’osservanza di canoni estetici, sull’assolvimento di oneri procedimentali e documentali, regole tecniche sull’attività  costruttiva, ecc.): mentre per le disposizioni appartenenti alla prima categoria s’impone, in relazione all’immediato effetto conformativo dello ius aedificandi dei proprietari dei suoli interessati che ne deriva, ove se ne intenda contestare il contenuto, un onere di immediata impugnativa in osservanza del termine decadenziale a partire dalla pubblicazione dello strumento pianificatorio, a diversa conclusione deve pervenirsi, invece, con riguardo alle prescrizioni di dettaglio contenute nelle norme di natura regolamentare destinate a regolare la futura attività  edilizia, che sono suscettibili di ripetuta applicazione ed esplicano effetto lesivo nel momento in cui è adottato l’atto applicativo e, dunque, possono essere oggetto di censura in occasione della sua impugnazione. (ex multis Consiglio di Stato, sez. III , 16/04/2014, N.1955).
Nella fattispecie all’esame, non v’è dubbio che la norma che s’impugna vada ascritta alla prima categoria.
Per le ragioni suesposte il ricorso va in parte respinto ed in parte dichiarato irricevibile.
Le spese derogano alla soccombenza, in ragione della novità  della questione esaminata.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge ed in parte lo dichiara irricevibile, per come precisato in parte motiva.
Spese integralmente compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2014 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Sergio Conti, Presidente
Desirèe Zonno, Primo Referendario, Estensore
Viviana Lenzi, Referendario
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/11/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)