1. Contratti pubblici – Gara – Scelta del contraente – Aggiudicazione – Valutazione dell’offerta – Discrezionalità  tecnica – Sindacabilità  – Limiti

2. Contratti pubblici – Gara – Scelta del contraente – Aggiudicazione – Valutazione dell’offerta – Metodo confronto c.d. “a coppie” – Motivazione – Punteggio – Sufficienza – Sindacabilità  – Limiti

3. Contratti pubblici – Gara – Scelta del contraente – Aggiudicazione – Valutazione dell’offerta – Discrezionalità  tecnica – Sindacato giurisdizionale – Profili – Individuazione – Mezzi – CTU – Ammissibilità  – Presupposti

1. Le valutazioni tecnico-discrezionali relative ad offerte presentate in una procedura di appalto attengono al merito dell’azione amministrativa e pertanto sono sindacabili dal g.a. solo se affette da palesi profili di erroneità , illogicità , sviamento o manifesta irragionevolezza ictu oculi rilevabile, non potendosi il giudice sostituire all’Amministrazione nel compimento di tale attività  valutativa.

2. La valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, elaborata all’esito dell’applicazione del metodo del confronto a coppie, può estrinsecarsi mediante l’attribuzione di punteggi senza necessità  di una ulteriore motivazione; inoltre, l’accertamento della correttezza del metodo del confronto a coppie, impedisce al g.a. la valutazione nel merito dei punteggi attribuiti dalla stazione appaltante alle offerte di gara. I punteggi attribuiti con il metodo del confronto a coppie indicano difatti il grado di preferenza attribuito a ogni singola offerta, con l’ulteriore conseguenza che la motivazione delle valutazioni sugli elementi qualitativi risiede nelle stesse preferenze attribuite ai singoli elementi considerati in raffronto agli stessi elementi delle altre offerte.

3. Il sindacato del g.a. sulle valutazioni compiute dalla stazione appaltante, con conseguente possibilità  di disporre una verificazione ovvero una consulenza tecnica d’ufficio, può essere esercitato solo ove dette valutazioni, costituenti espressione di un ampio potere discrezionale, siano palesemente illogiche, irrazionali o fondate su insufficiente motivazione o su errori di fatto.

N. 01326/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00165/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 165 del 2014, proposto da Generali Costruzioni s.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Nicolò Mastropasqua, con domicilio eletto presso l’avv. Piero Lorusso in Bari, via Principe Amedeo, 234;

contro
Comune di Mattinata;

nei confronti di
So.Ge.Co. di Carbone Sergio Pio, rappresentata e difesa dall’avv. Giacinto Lombardi, con domicilio eletto presso l’avv. Giandonato Uva, in Bari, via Giandomenico Petroni, 3;

per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia,
– del verbale di gara (quarta seduta di aggiudicazione provvisoria) del 15.10.2013 unitamente agli altri tre precedenti del 26.9.2013 (prima e seconda seduta di ammissione delle offerte) e dell’8.10.2013 (terza seduta di valutazione delle offerte tecniche) della Commissione aggiudicatrice dell’appalto “intervento di adeguamento sismico presso la scuola elementare Don Salvatore Prencipe” di Mattinata (CUP 159H13000040006 CIG 5134573FAA) nella misura in cui valuta in modo illegittimo l’offerta tecnica della ricorrente ed aggiudica provvisoriamente l’appalto dei lavori alla So.Ge.Co. di Carbone Sergio Pio;
– della D.D. n. 200 (Reg. Gen. n. 629) del 27.12.2013 del Responsabile del 3° Settore del Comune di Mattinata di aggiudicazione definitiva dei lavori alla So.Ge.Co. di Carbone Sergio Pio;
– della nota di comunicazione dell’avvenuta aggiudicazione definitiva prot. n. 011773 del 27.12.2013 a firma del Responsabile del 3° Settore del Comune di Mattinata;
– della nota prot. n. 10101 del 7.11.2013 di rigetto delle contestazioni effettuate con preavviso di ricorso del 28.10.2013 effettuati ex art. 243 bis dlgs n. 163/2006;
– di ogni altro provvedimento presupposto, connesso e/o consequenziale, compreso il contratto d’appalto eventualmente sottoscritto;
nonchè per il riconoscimento del diritto della società  ricorrente all’aggiudicazione dell’appalto previa rivalutazione dell’offerta tecnica presentata dai concorrenti;
e per la condanna del Comune di Mattinata a procedere alla rinnovazione delle operazioni di gara per quanto concerne la valutazione delle offerte tecniche delle società  in concorrenza ed all’esito a stipulare il contratto d’appalto con la società  ricorrente ove risultasse aggiudicataria della gara, nell’eventualità  in cui dovesse essere stipulato il contratto d’appalto con la So.Ge.Co., previa dichiarazione di nullità  del contratto stesso;
ed, in mancanza, per la condanna della stazione appaltante al risarcimento dei danni per equivalente, oltre interessi e rivalutazione monetaria, oltre ai maggiori danni che dovessero conseguire per effetto del contegno della Amministrazione resistente;
 

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di So.Ge.Co. di Carbone Sergio Pio;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Francesco Cocomile e uditi nell’udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2014 per le parti i difensori avv.ti Carmen Lucia Porta, su delega dell’avv. Nicolò Mastropasqua, e Maria Grazia Romano, su delega dell’avv. Giacinto Lombardi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
 

FATTO e DIRITTO
Con bando dell’1.8.2013 il Comune di Mattinata indiceva la procedura aperta, con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa ai sensi dell’art. 83 dlgs n. 163/2006, per l’affidamento dei lavori di “intervento di adeguamento sismico presso la scuola elementare Don Salvatore Prencipe” per un importo a base d’asta di € 853.194,03 compresi oneri per la sicurezza.
Ammesse alla gara quattro imprese, nel corso della seconda seduta del 26.9.2013 e della terza seduta dell’8.10.2013 venivano valutate le offerte tecniche presentate.
A seguito della valutazione delle migliorie offerte dalle partecipanti la Commissione attribuiva all’offerta tecnica della controinteressata So.Ge.Co. un punteggio complessivo di 80 punti, mentre alla ricorrente Generali Costruzioni s.r.l. venivano assegnati punti 42,18 secondo la tabella di cui a pag. 17 del verbale n. 3 dell’8.10.2013.
Nel corso della quarta seduta del 15.10.2013 veniva data lettura dei punteggi attribuiti alle singole offerte tecniche; quindi si procedeva all’apertura delle offerte economiche ed all’aggiudicazione provvisoria in favore della controinteressata So.Ge.Co.
Concluse le valutazioni relative alle offerte, la Commissione decretava l’aggiudicazione provvisoria in favore della controinteressata con un punteggio complessivo di 98,654.
Al secondo posto in graduatoria si collocava la ricorrente Generali Costruzioni S.r.l. con un punteggio complessivo di punti 57,139.
Con nota pec del 28.10.2013 la società  ricorrente inviava preavviso di ricorso ex art. 243 bis dlgs n. 163/2006, invocando la nullità  degli atti di gara ed il risarcimento dei danni e rilevando una serie di incongruenze.
Con nota prot. n. 11773 del 27.12.2013 il Comune di Mattinata comunicava che l’aggiudicazione definitiva dei lavori in favore della So.Ge.Co. era stata disposta con D.D. n. 200 (R.G. 627) del 27.12.2013 preannunciando la stipula del contratto non prima del 3.2.2014.
L’odierna ricorrente Generali Costruzioni s.r.l. con l’atto introduttivo del presente giudizio contestava gli atti di gara in epigrafe indicati ed in particolare l’aggiudicazione definitiva in favore della controinteressata So.Ge.Co., invocando tutela risarcitoria in forma specifica ed, in subordine, per equivalente.
Deduceva un’unica censura così sinteticamente riassumibile:
– violazione e falsa applicazione delle norme in tema di sicurezza degli ambienti scolastici (dlgs n. 81/2008), antincendio (D.M. 3 novembre 2004 – artt. 1 e 3), barriere architettoniche per disabili (d.p.r. n. 384/1978); eccesso di potere per mancata e/o erronea applicazione della lex concorsualis specialis (punto IV.2.1 del bando e pag. 6 del disciplinare – punto 4, lett. a); eccesso di potere per mancato rilevamento di gravissime incongruità ; motivazione apparente; eccesso di potere per difetto di motivazione e violazione dell’art. 3 legge n. 241/1990; eccesso di potere per difetto di istruttoria, contraddittorietà  ed irrazionalità  manifeste, ingiustizia manifesta, violazione del principio di imparzialità  e buon andamento: la Commissione di gara si sarebbe dotata di sub criteri in relazione ai quali sarebbe stata doverosa una valutazione non cumulativa; all’opposto, sarebbe stata omessa la doverosa valutazione individualizzata; l’offerta tecnica presentata dalla controinteressata So.Ge.Co. sarebbe stata erroneamente valutata dalla stazione appaltante; conseguentemente, detta proposta otteneva un punteggio maggiore di quello che avrebbe meritato; analogamente, la Commissione di gara avrebbe in modo erroneo attribuito un punteggio eccessivamente basso alla società  ricorrente; tali erronee valutazioni emergerebbero dalla consulenza tecnica di parte (in atti) a firma dell’ing. Salvatore Camporeale.
Si costituiva la controinteressata So.Ge.Co. di Carbone Sergio Pio, resistendo al gravame.
Ciò premesso in punto di fatto, ritiene questo Collegio che il ricorso sia infondato.
Preliminarmente, va evidenziato che, diversamente da quanto sostenuto da parte ricorrente, la Commissione di gara non si è dotata di sub criteri, bensì ha semplicemente ed esclusivamente utilizzato i criteri contemplati dalla lex specialis di gara (come chiarito a pag. 3 del verbale di gara n. 3 dell’8.10.2013: “¦ la valutazione dell’offerta tecnica avviene distintamente per ciascuno degli elementi a valutazione di tipo qualitativo e discrezionale dei quali è composta, elencati al punto IV.2.1), numeri 1), 2) e 3), del bando di gara; ¦”).
Da ciò discende l’infondatezza della affermazione di parte ricorrente in ordine alla doverosità  di una valutazione puntuale per ciascun sub-criterio fissato in via preliminare dalla Commissione.
In ogni caso, la Commissione di Gara nelle sedute n. 2 del 26.9.2013 e n. 3 dell’8.10.2013 ha proceduto ad esaminare dettagliatamente ciascuna delle offerte.
In particolare, dal verbale della seduta n. 3 dell’8.10.2013 si evince che la Commissione ha individuato per ciascuno dei criteri di valutazione indicati dalla lex specialis(A1. Qualità  dei Materiali; A2. Pregio Tecnico; A3. Caratteristiche Ambientali; A4. Gestione del Cantiere) le singole proposte delle imprese partecipanti, specificando per ciascuna ditta e per ciascun criterio quelli che apparivano come i connotati più significativi delle migliorie tecniche prospettate dalla concorrenti.
Dalla lettura del predetto verbale n. 3 emerge come la stazione appaltante abbia effettuato una puntuale disamina di ciascuna offerta.
Al termine di detta puntuale ed articolata disamina dei principali elementi caratterizzanti ciascuna offerta (con riferimento ai singoli criteri di valutazione individuati dal bando), la Commissione ha proceduto ad effettuare la comparazione delle quattro offerte utilizzando il metodo del cd. “confronto a coppie” secondo la scala di preferenze di cui all’Allegato G al d.p.r. n. 207/2010.
Il mero esame dei verbali di gara evidenzia l’esistenza di un percorso decisionale tecnico-valutativo, posto in essere dalla Amministrazione, privo di profili di manifesta irrazionalità .
Invero, la società  ricorrente deduce un unico motivo di gravame finalizzato a censurare le scelte tecnico-valutative della Commissione, sostenendone l’erroneità .
A tal fine, la ditta interessata produce una relazione asseverata da un proprio tecnico di fiducia.
L’impostazione seguita dalla difesa di parte ricorrente si traduce – a ben vedere – nella richiesta di un inammissibile sindacato giurisdizionale “sostitutivo” della discrezionalità  tecnica esercitata dalla stazione appaltante, in assenza di profili di manifesta irragionevolezza.
Come detto in precedenza, l’operato della Commissione risulta esente da censure.
Infatti, il seggio di gara ha chiaramente specificato gli elementi caratterizzanti ed apprezzati di ciascuna delle migliorie presentate nelle offerte tecniche in relazione a ciascun criterio individuato dal bando, quindi sottoponendo la valutazione delle predette migliorie al “confronto a coppie” conformemente alla scala di preferenze di cui all’Allegato G al d.p.r. n. 207/2010 (cfr. verbale di gara n. 3 dell’8.10.2013).
A tal riguardo, Cons. Stato, Sez. V, 18 febbraio 2013, n. 978 ha sottolineato:
«Nelle gare pubbliche il controllo del giudice della legittimità  sugli apprezzamenti tecnici dell’Amministrazione deve essere svolto “extrinsecus”, nei limiti della rilevabilità  “ictu oculi” dei vizi di legittimità  dedotti, essendo diretto ad accertare il ricorrere di seri indici di invalidità  e non alla sostituzione dell’Amministrazione; la sostituzione, da parte del giudice amministrativo, della propria valutazione a quella riservata alla discrezionalità  dell’Amministrazione costituisce infatti ipotesi di sconfinamento vietato della giurisdizione di legittimità  nella sfera riservata alla p.a. quand’anche l’eccesso in questione sia compiuto da una pronuncia il cui contenuto dispositivo si mantenga nell’area dell’annullamento dell’atto; in base al principio di separazione dei poteri sotteso al nostro ordinamento costituzionale, solo l’Amministrazione è infatti in grado di apprezzare, in via immediata e diretta, l’interesse pubblico affidato dalla legge alle sue cure, con la conseguenza che il sindacato giurisdizionale sulla motivazione delle valutazioni discrezionali deve essere rigorosamente mantenuto sul piano della verifica della non pretestuosità  della valutazione degli elementi di fatto acquisiti; non può avvalersi di criteri che portano ad evidenziare la mera non condivisibilità  della valutazione stessa; deve tenere distinti i profili meramente accertativi da quelli valutativi (a più alto tasso di opinabilità ) rimessi all’organo amministrativo, potendo esercitare più penetranti controlli, anche mediante c.t.u. o verificazione, solo avuto riguardo ai primi».
Analogamente Cons. Stato, Sez. III, 18 ottobre 2013, n. 5051 ha evidenziato:
«Nell’ambito di una procedura di aggiudicazione di appalto pubblico, condotta sulla base di alcuni requisiti dimostrati dagli offerenti e di alcuni elementi dell’offerta, la valutazione in ordine alla qualità  ed idoneità  di quest’ultima costituisce tipica espressione della cd. discrezionalità  tecnica con conseguente insindacabilità  nel merito delle relative valutazioni ove non inficiate da palesi profili di erroneità , illogicità  o sviamento».
Applicando detti univoci principi alla fattispecie per cui è causa non può che rilevarsi la carenza di evidenti errori di valutazione da parte della stazione appaltante.
Deve, altresì, essere respinta la doglianza relativa alla asserita incomprensibilità  del percorso decisionale posto in essere dalla Commissione ed al conseguente difetto di motivazione.
Peraltro, la società  deducente non censura affatto i criteri tecnici contemplati nella lex specialis, ma ne lamenta solo una loro non corretta applicazione.
Inoltre, la gara – come detto – si è svolta con il c.d. metodo del “confronto a coppie” con indicazione specifica, da parte di ciascun commissario, dell’indice di preferenza per ciascuna delle offerte tecniche prescelte (cfr. pagg. 13 e ss. del verbale di seduta n. 3 dell’8.10.2013).
Nel corso della seduta n. 3 dell’8.10.2013 la Commissione – si ribadisce – ha effettuato una disamina puntuale di tutte le offerte tecniche presentate per ciascuno dei quattro criteri previsti dalla legge di gara, così evidenziando un percorso valutativo/decisionale privo delle incomprensibilità  denunciate dalla ricorrente (cfr. relativo verbale di seduta).
Sul punto Cons. Stato, Sez. VI, 19 marzo 2013, n. 1600 ha affermato:
«Nelle gare d’appalto improntate al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, la valutazione dell’offerta tecnica, in presenza di criteri puntuali e stringenti e comunque sufficientemente dettagliati (fissati dalla lex specialis ai sensi dell’art. 83 d.lg. 12 aprile 2006, n. 163), può estrinsecarsi mediante l’attribuzione di punteggi senza la necessità  di una ulteriore motivazione, esternandosi in tal caso il giudizio della commissione ex se nella graduazione e ponderazione dei punteggi assegnati in conformità  ai richiamati criteri».
La stessa decisione del Consiglio di Stato rimarca:
«Una volta accertata la correttezza dell’applicazione del metodo del confronto a coppie ovvero quando non ne sia stato accertato l’uso distorto o irrazionale, non c’è spazio alcuno per un sindacato del giudice amministrativo nel merito dei singoli apprezzamenti effettuati ed in particolare sui punteggi attribuiti nel confronto a coppie, che indicano il grado di preferenza riconosciuto ad ogni singola offerta in gara, con l’ulteriore conseguenza che la motivazione delle valutazioni sugli elementi qualitativi risiede nelle stesse preferenze attribuite ai singoli elementi di valutazione considerati nei raffronti con gli stessi elementi delle altre offerte».
Alla luce del principio di diritto statuito dal Consiglio di Stato non emerge alcun profilo di illegittimità  dell’azione amministrativa relativamente alla procedura di gara in esame.
All’opposto, il percorso decisionale seguito dalla Commissione giudicatrice appare chiaro, comprensibile e legato al rispetto dei parametri normativi di riferimento.
Stante l’esito finale del presente giudizio, non risulta necessaria ai fini della decisione l’ammissione della consulenza tecnica d’ufficio richiesta dalla impresa istante al fine dell’accertamento delle contestazioni dedotte.
Infatti, come sottolineato da Cons. Stato, Sez. V, 23 giugno 2011, n. 3807, “Il sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni compiute dalla stazione appaltante in sede di riscontro delle anomalie delle offerte presentate, con conseguente possibilità  per lo stesso di disporre una verificazione ovvero una consulenza tecnica d’ufficio, può essere esercitato solo ove dette valutazioni, costituenti espressione di un ampio potere tecnico-discrezionale, siano palesemente illogiche, irrazionali o fondate su insufficiente motivazione o su errori di fatto.”.
Nella fattispecie oggetto del presente giudizio non sono state riscontrate – per quanto in precedenza detto – valutazioni palesemente illogiche, irrazionali o fondate su insufficiente motivazione o su errori di fatto. Ne consegue che non è possibile disporre una consulenza tecnica d’ufficio.
In conclusione, dalle argomentazioni espresse in precedenza discende la reiezione del ricorso.
Essendo stata riscontrata la legittimità  dei provvedimenti censurati, non può trovare accoglimento la domanda risarcitoria (sia in forma specifica, sia per equivalente) azionata dalla società  ricorrente.
In considerazione della natura e della peculiarità  della presente controversia, sussistono gravi ed eccezionali ragioni di equità  per compensare le spese di giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Sez. I, definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2014 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Corrado Allegretta, Presidente
Francesco Cocomile, Primo Referendario, Estensore
Maria Grazia D’Alterio, Referendario
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 06/11/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)