- Camera Amministrativa

1. Ambiente ed ecologia – Autorizzazione paesaggistica – Disciplina – Ratio – Ambito territoriale di applicazione

2. Ambiente ed ecologia – Autorizzazione paesaggistica – Rapporto disciplina urbanistica e disciplina paesaggistica – Intervento su area con vincolo paesistico – Necessità di previa approvazione della Soprintendenza

3. Ambiente ed ecologia – Autorizzazione paesaggistica – Caratteri valutazioni Soprintendenza – Ampia discrezionalità – Opinabilità

4. Ambiente ed ecologia – Autorizzazione paesaggistica – Valutazioni Soprintendenza – Discrezionalità tecnica e amministrativa – Sindacato giurisdizionale – Ammesso per illogicità , incongruenze, carenze istruttorie e travisamento dei fatti

5. Ambiente ed ecologia – Autorizzazione paesaggistica – Natura autorizzazione paesaggistica ex art. 146 del D. Lgs. n. 42/2004 – Parere obbligatorio preventivo vincolante

1. L’autorizzazione paesaggistica va ricondotta nella specifica disciplina finalizzata alla tutela dell’ambiente, valevole sull’intero territorio nazionale.

2. Indipendentemente dalle previsioni di uno strumento urbanistico, la realizzazione di un progetto su area interessata da un vincolo paesistico-ambientale necessita della previa approvazione della Soprintendenza.

3. Le valutazioni effettuate dalla Soprintendenza, in ordine alla tutela dei valori paesaggistici, sono caratterizzate da una ampia sfera di discrezionalità , vertendo su criteri che, per quanto ancorati a parametri tecnici, danno luogo a giudizi connotati da un inevitabile margine di opinabilità .

4. Data la natura ampiamente discrezionale delle valutazioni effettuata dalla Soprintendenza in ordine alla tutela dei valori paesaggistici, il sindacato giurisdizionale sulle stesse è consentito ove siano affette da illogicità e incongruenze, come anche in caso di carenze istruttorie e di travisamento dei fatti.

5. L’autorizzazione paesaggistica rilasciata dalla Soprintendenza, ai sensi dell’art. 146 del D. Lgs. n. 42/2004, si atteggia quale parere vincolante -espresso in via preventiva- connotato come atto di esercizio di potestà tecnico discrezionale.

N. 01263/2014 REG.PROV.COLL.
N. 01141/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1141 del 2012, proposto da:
Pietro Simone, La Riserva Immobiliare S.r.l., rappresentati e difesi dagli avv. Enrico Follieri, Mario Alfonso Follieri, con domicilio eletto presso Fabrizio Lofoco in Bari, via Pasquale Fiore, n. 14;

contro
Soprintendenza Per Beni Architettonici e Paesaggistici Province di Bari, Foggia e Bat, Ministero Per i Beni e Le Attività Culturali, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distr.le Stato Di Bari, domiciliataria in Bari, via Melo, n. 97;

nei confronti di
Comune di Rodi Garganico;

per l’annullamento
del parere vincolante negativo del 7.6.2012, n. 0008059 della Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio per le Provincie di Bari, Barletta-Trani-Andria e Foggia riguardante la richiesta di autorizzazione paesaggistica per la costruzione di un fabbricato denominato lotto T1/D, in esecuzione del piano di lottizzazione in C.da Fontana del Comune di Rodi Garganico;
e la condanna, ex artt. 30, comma 1, e 34, comma 1, lett. c), c.p.a., della Soprintendenza al rilascio del parere favorevole.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Soprintendenza Per Beni Architettonici e Paesaggistici Province di Bari,Foggia e Bat e del Ministero Per i Beni e Le Attività Culturali;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 ottobre 2014 la dott.ssa Cesira Casalanguida e uditi per le parti i difensori Enrico Follieri e Valter Campanile;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Il Sig. Pietro Simone, proprietario di un terreno edificabile sito nel Comune di Rodi Garganico, in c.da La Fontana, presentava un Piano di Lottizzazione adottato con deliberazione C.C. n. 33 del 19.07.2005.
Nel Piano era prevista la realizzazione sul menzionato terreno di quattro lotti, rispettivamente indicati T1/C, T1/D, T2/A e T3/D.
Per ciascuno di tali lotti il sig. Simone richiedeva il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, a cui la Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio per le Province di Bari, Foggia, Barletta- Trani-Andria, con distinte note, all’esito di un iter procedimentale caratterizzato da un primo parere contrario contente indicazioni circa gli adattamenti progettuali da apportare al fine di un parere favorevole, riscontrato dal sig. Simone, esprimeva parere negativo.
In particolare, con nota 8059 del 07.06.2012 è stato espresso parere negativo sulla costruzione di un fabbricato denominato T1/D; con note rispettivamente prot. nn. 8189, 8190 e 8192 del 12.06.2012 sono stati espressi pareri contrari di identico contenuto sulla costruzione dei fabbricati denominati T1/C, T2/AD e T3/D.
Il terreno oggetto del Piano di Lottizzazione è stato in data 10.07.2012 ceduto alla società La Riserva Immobiliare srl che, con il sig. Simone, ha presentato 4 distinti ricorsi avverso i pareri negativi espressi dalla Soprintendenza e riferiti a ciascuno dei quattro lotti.
I ricorrenti riferiscono che il suindicato Piano è già stato oggetto di una pluralità di atti di assenso, contenenti specifiche prescrizioni finalizzate alla tutela del paesaggio, al quale il medesimo è stato adeguato. Un ulteriore e specifico adattamento sarebbe scaturito dai primi pareri paesaggistici negativi espressi dalla Soprintendenza, ciascuno riferito al singolo lotto, ma di identico contenuto, nei quali erano indicate le variazioni da apportare alla proposta progettuale, al fine del rilascio di pareri favorevoli.
La Commissione Locale avrebbe confermato che il progetto si sarebbe uniformato alle prescrizioni della Soprintendenza, sia nel verbale n. 10 del 18.11.2011 che in quello n. 2 del 05.03.2012, dopo essere stata chiamata nuovamente ad esprimere parere motivato dalla Soprintendenza.
Si censura, in particolare, il comportamento della Soprintendenza che, nonostante i pareri favorevoli rilasciati dalle altre Autorità competenti e quelli della Commissione Locale per il paesaggio, dopo il preavviso di rigetto e le conseguenti osservazioni, ha espresso i quattro pareri contrari all’intervento, riferiti ai singoli lotti contenuti nel Piano di Lottizzazione, relativi al parere di compatibilità paesaggistica, ai sensi del disposto di cui all’art. 146 del D. Lgs. 42/2004.
I pareri negativi, come sopra precisati, venivano impugnati con quattro distinti ricorsi, nei quali si sosteneva l’esistenza dei seguenti vizi:
con i primi tre motivi di ricorso si deduce la violazione degli artt. 143 e ss del D. Lgs 42/2004 e s.m.i, dell’art. 97 Cost., dell’art. 3 della L. 241/1990, degli artt. 1.01 e 5.01 NTA del PUTT/P, degli artt. 21 e 27 L.P.R. n. 56/1980, dell’art. 1 L. 394/1991, dell’art. 5 D.P.R. 1995, dell’art. 1 R.D.L. n. 3267/1923, dei principi di buon andamento, imparzialità , trasparenza , affidamento ed autolimite. Eccesso di potere per contraddittorietà . Difetto di coordinazione tra i soggetti pubblici, ingiustizia manifesta, difetto di motivazione;
con il quarto motivo si deduce la violazione dei principi in tema di rapporto tra pianificazione esecutiva e singolo provvedimento attuativo, difetto di motivazione;
con il quinto motivo di ricorso si rileva che i provvedimenti della Soprintendenza sarebbero viziati da eccesso di potere e disparità di trattamento;
Nel corso del giudizio si costituivano il Ministero per il Beni e le Attività culturali e la Soprintendenza, per il tramite dell’Avvocatura di Stato, chiedendo il rigetto dei ricorsi in quanto infondati, specificando, peraltro, che sul Piano di Lottizzazione non era stato richiesto alcun parere.
Non si costituiva il Comune di Rodi Garganico, malgrado fosse stato regolarmente intimato.
All’udienza del 15 ottobre 2014, uditi i procuratori delle parti costituite, il ricorso veniva trattenuto per la decisione.
DIRITTO
Il ricorso ha ad oggetto il parere espresso ai sensi dell’art. 146 D. Lgs. 42/2004, dalla Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il paesaggio delle Province di Bari, Barletta-Andria-Trani e Foggia sul progetto di fabbricato denominato T1/D, inserito all’interno del Piano di Lottizzazione La Fontana nel comune di Rodi Garganico.
1. Con il primo motivo si sostiene che il progetto relativo all’intervento sul singolo lotto è conforme al Piano di Lottizzazione, che si sarebbe adeguato a tutte le prescrizioni contenute nelle autorizzazioni rilasciate dalle competenti Autorità , per la tutela paesaggistica.
Si aggiunge che la Soprintendenza, nel primo parere negativo espresso in data 16.03.2001, ha precisato che essa “potrà prendere in favorevole considerazione una nuova soluzione progettuale che contempli il rispetto e, quindi, il mantenimento di un’equa percentuale dell’attuale copertura vegetazionale ed una progettazione architettonica volta ad integrare i corpi di fabbrica nel predetto contesto senza determinare l’alterazione/cancellazione della componente geomorfologica dei luoghi”.
Il sig. Simone si sarebbe uniformato ai rilievi della Soprintendenza presentando una nuova progettazione, tanto che la Commissione Locale per il paesaggio avrebbe espressamente affermato che “la nuova proposta progettuale si adegua alle prescrizioni di cui alla richiamata nota della Soprintendenza”, come riportato nel verbale n. 10 del 18.11.2011 e successivamente confermato nel verbale n. 2 del 05.03.2012.
I ricorrenti riferiscono, altresì, che la Soprintendenza, con la nota definitiva contenente parere negativo, richiama le ragioni espresse nel preavviso di diniego e replica alle deduzioni tecniche del ricorrente, specificando : a) di non essere vincolata ai pareri espressi da altri enti, essendo dotata di autonomia decisionale; b) di non aver espresso alcun parere sul Paino di lottizzazione; c) di non aver modificato le ragioni del precedente parere; d) di aver rilasciato parere favorevole su area confinante in quanto diversa per caratteristiche.
Il parere negativo risulterebbe, per quanto esposto, adottato in violazione dei principi di imparzialità , buon andamento e trasparenza dell’azione amministrativa, oltre che dell’affidamento dei destinatari.
La Soprintendenza avrebbe dovuto limitarsi alla verifica della conformità della proposta progettuale alle indicazioni contenute nel primo parere negativo.
2. Con il secondo motivo i ricorrenti sostengono che la Soprintendenza non avrebbe rispettato il Piano urbanistico territoriale adottato con Delibera G.R. n. 1749 del 15.12.2000.
3. Con il terzo motivo di ricorso si contestano le argomentazioni contenute nel gravato parere negativo. In particolare:
a) sul parere favorevole espresso per l’area confinante diversa per caratteristiche “in quanto ubicata in posizione pianeggiante pressochè priva di vegetazione”, si osserva che, in realtà , l’area sarebbe posta in posizione più elevata rispetto al suolo oggetto del Piano di lottizzazione. Si aggiunge che prima dell’inizio dei lavori per la realizzazione delle otto palazzine nella confinante zona 167, le caratteristiche dei due siti confinanti sarebbero state analoghe per vegetazione e geomorfologia;
b) sull’autonomia decisionale rivendicata dalla Soprintendenza rispetto ai pareri espressi dalle competenti Autorità sul Piano di Lottizzazione, i ricorrenti lamentano il difetto di motivazione e la contraddittorietà del parere della Soprintendenza rispetto agli altri. Essi, inoltre, affermano che il riferimento, contenuto nel parere, alla mancanza della “ricerca di una diversa tipologia architettonica che presenti un’altezza inferiore” comporterebbe di rivedere dall’inizio il Piano di Lottizzazione;
c) le motivazioni del secondo diniego non farebbero altro che richiamare quelle del primo, senza tener conto delle indicazioni fornite dalla medesima Autorità ai fini di una favorevole valutazione;
d) il suolo oggetto dell’intervento sarebbe, diversamente da quanto affermato dalla Soprintendenza, urbanizzato ed antropizzato, essendo situato al confine con Corso Matteotti, che collega il centro abitato al Convento dei Cappuccini e diretto a completare l’area costruita già presente tra il centro e la zona 167;
e) quanto al mantenimento del piano vegetazionale richiesto dalla Soprintendenza, che avrebbe imposto una riduzione di superfici, effettuato secondo l’ente in modo insignificante nel progetto sottoposto a nuovo esame, i ricorrenti sostengono di aver ridotto al minimo la percentuale da edificare e che per la realizzazione della costruzione è previsto l’uso dei materiali conformi alla prescrizioni dettate dall’Ente parco, dal CUR e dalla delibera regionale;
f) i ricorrenti contestano anche il rilievo della Soprintendenza secondo cui la soluzione progettuale non integra il corpo di fabbrica nel contesto dei luoghi.
4. Con il quarto motivo di ricorso, i ricorrenti deducono che il parere della Soprintendenza si porrebbe in contrasto con la già avvenuta approvazione del Piano di Lottizzazione, essendo i rilievi in esso contenuti tesi a mettere in discussione il disegno urbanistico già approvato.
5. Con il quinto motivo si ribadisce l’assenza di caratteristiche differenti tra l’area oggetto del Piano di lottizzazione e quella confinante, zona 167, evidenziando la disparità di trattamento ed eccesso di potere.
Nella Relazione difensiva, depositata dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, il Soprintendente evidenzia, in premessa, che l’area interessata dall’intervento è stata dichiarata di notevole interesse pubblico ai sensi della Legge n. 1497/1939, con D.M. del 15 aprile 1975.
I. Con riferimento al primo motivo di ricorso, il Soprintendente evidenzia il vizio di cui sarebbe affetto il Piano di Lottizzazione in quanto non sottoposto a parere della Soprintendenza, passaggio necessario quando esistano vincoli paesistici.
Tale dato renderebbe ininfluente l’approvazione del Piano da parte degli altri enti, ferma, comunque, la potestà tecnico-discrezionale attribuita alla Soprintendenza.
II. Quanto alla presunta violazione dell’art. 143 D.Lgs 42/2004, come modificato dal D. Lgs. 157/2006 e al dovere della Soprintendenza di attenersi alla verifica della conformità delle norme del PUTT/p, il Soprintendente evidenzia che esse si aggiungono ma non si sostituiscono alla normativa statale. Inoltre, egli osserva come per il PUTT/p non sarebbe ancora intervenuta l’approvazione secondo la procedura prevista dal secondo comma dell’art. 143.
III. Quanto al terzo motivo di ricorso, si rileva come nel primo parere contrario, peraltro non contestato e mai gravato, non si fornissero prescrizioni attinenti a modifiche plano-altimetriche o volumetriche dei corpi di fabbrica, ma si dettassero dei criteri da rispettare nelle progettazione più che valori delle grandezze urbanistiche.
IV. Nessun difetto di motivazione sarebbe ravvisabile per mancato riferimento al rapporto tra pianificazione esecutiva e singolo progetto attuativo, dedotto nel quarto motivo di ricorso, in quanto anche la giurisprudenza citata dai ricorrenti farebbe riferimento alla possibilità di discostarsi dal parere reso sul Piano di lottizzazione, purchè motivando adeguatamente. Nel caso in esame, inoltre, determinante sarebbe la mancanza del parere Soprintendenza sul Piano di Lottizzazione.
V. Quanto alla disparità di trattamento rispetto al parere favorevole rilasciato per la zona 167, confinante con l’area oggetto del Piano di Lottizzazione, la Soprintendenza oltre ad evidenziare la vegetazione presente sull’area dei ricorrenti, aggiunge che quando è stato espresso il parere per la zona 167 vigeva l’art. 159 del D.Lgs 42/2004, che prevedeva un controllo di legittimità ex post sull’autorizzazione paesaggistica rilasciata dall’ente locale delegato, mentre la procedura prevista dall’art. 146 D. Lgs 42/2004, applicata al caso in esame, prevede un parere obbligatorio e vincolante per l’ente locale delegato.
Le due zone oltre ad essere state assoggettate al parere in periodi diversi, sarebbero differenti anche per caratteristiche botanico-vegetazionali ed orografiche.
Con successiva memoria i ricorrenti hanno ribadito le ragioni del ricorso avverso il gravato parere della Soprintendenza.
Il ricorso è infondato e va respinto per le considerazioni che seguono.
A. Con riferimento ai primi due motivi di ricorso, occorre distinguere la disciplina di natura prevalentemente urbanistica da quella finalizzata alla tutela dell’ambiente, soggetta a disciplina uniforme valevole su tutto il territorio nazionale, nel cui ambito va ricondotta l’autorizzazione paesaggistica, in conformità a quanto più volte affermato dalla Corte Costituzionale (Cfr. Corte Cost. 232/08 e 367/2007).
Qualora sussista un vincolo paesistico-ambientale, come nel caso di intervento di una dichiarazione di notevole interesse pubblico riferita a un bene determinato (art. 136 e 157 D. Lgs. 42/2004) o per effetto della tutela ex lege dei contesti ambientali (art. 142 D. Lgs. 42/2004), è necessaria una vera e propria autorizzazione paesistica, di cui all’art. 146 medesimo D.Lgs 42/2004.
Nel caso in esame, pur prescindendo dalla questione relativa alla necessità o meno di sottoporre il Piano di Lottizzazione al parere della Soprintendenza, non si può trascurare di rilevare che l’area interessata dal progettato intervento edificatorio è stata, con D.M. 15 aprile 1975, dichiarata di notevole interesse pubblico, ai sensi della L. 1497/1939.
L’esistenza del vincolo comporta la necessità di acquisire dalla Soprintendenza la preventiva approvazione di qualunque “progetto di opere che possano modificare l’aspetto esteriore della località stessa”, come specificato nel medesimo D.M. 15 aprile 1975.
Ne consegue che non è possibile prescindere dall’approvazione del progetto da parte della Soprintendenza, che si basa, è bene ribadirlo, sulla conformità paesaggistica.
L’acquisizione del parere anche sul Piano di Lottizzazione avrebbe in tal senso inciso sotto il profilo, rivendicato dai ricorrenti, dell’economia dei procedimenti, in quanto avrebbe evitato di acquisire approvazioni, a fini edilizi o di altra natura, di un progetto che non avrebbe poi, come è avvenuto, superato la prova di conformità paesistica.
Tali argomentazioni valgono a superare anche il quarto motivo di ricorso e la censura volta a contestare l’autonomia decisionale della Soprintendenza.
B. Con riferimento a quest’ultima va anche rilevato come costituisca espressione di un consolidato orientamento giurisprudenziale (per tutti si veda T.A.R. Campania Salerno Sez. II, 23-05-2013, n. 1144) il principio secondo cui “le valutazioni effettuate dalla Soprintendenza, in ordine alla tutela dei valori paesaggistici, sono caratterizzate da una ampia sfera di discrezionalità , vertendo su criteri che, per quanto ancorati a parametri tecnici, danno luogo a giudizi connotati da un inevitabile margine di opinabilità . In questo contesto, al Giudice Amministrativo è affidato il sindacato su eventuali carenze di istruttoria e travisamenti dei fatti, così come sull’esistenza di illogicità e incongruenze nelle valutazioni effettuate dall’Amministrazione, anche in riferimento alle valutazioni di tipo tecnico. Ove, però, non si rilevino tali travisamenti o incongruità nella formulazione del giudizio tecnico, il giudice non può sostituirsi all’Amministrazione in tale valutazione e, meno che meno, può sostituirsi, in tale ottica, nella formulazione dei giudizi dei valori artistici o storici dei beni e del grado di gravità di pregiudizio a tali valori”.
C. I caratteri sopra evidenziati sulla natura della valutazione riservata alla competenza della Soprintendenza nei casi di parere reso ai sensi dell’art. 146 D.Lgs 146/2004, concorrono al superamento anche del quinto motivo di ricorso relativo alla presunta disparità di trattamento della Soprintendenza dell’area in questione, rispetto alla limitrofa interessata dalla realizzazione del Piano di Zona 167, in contrada convento.
A ciò si aggiunga che rileva anche quanto contenuto nella Relazione difensiva del Soprintendente depositata dall’Avvocatura dello Stato, laddove si evidenzia il diverso momento storico in cui sono stati emessi i due pareri, caratterizzati da una diversa di disciplina applicabile: quando è stato espresso il parere per la zona 167 vigeva l’art. 159 del D.Lgs 42/2004, che prevedeva un controllo di legittimità ex post sull’autorizzazione paesaggistica rilasciata dall’ente locale delegato, mentre la procedura prevista dall’art. 146 D. Lgs 42/2004, applicata al caso in esame, prevede un parere vincolante, espresso in via preventiva, connotato come atto di esercizio di potestà tecnico discrezionale.
D. Nè incongruenze e contraddittorietà si rinvengono nel gravato parere rispetto al primo, pur sempre negativo della medesima Soprintendenza, (rilievo contenuto nel terzo motivo di ricorso).
Nel primo parere contrario si evidenzia che il progetto si presenti come “intervento edilizio del tutto avulso dai criteri che impongono il rispetto delle componenti naturalistiche, antropiche e panoramiche del sito in questione”.
La parte finale del medesimo contiene criteri ai quali sarebbe stato necessario per una favorevole considerazione del progetto.
Non si tratta, però, come riferito dai ricorrenti, di prescrizioni che vincolano le scelte progettuali a criteri oggettivi dai quali consegua una valutazione priva di ogni elemento di discrezionalità .
Le indicazioni a carattere generale fornite fanno riferimento al “rispetto” e” mantenimento” di “un’equa percentuale dell’attuale copertura vegetazionale ed una progettazione architettonica volta ad integrare i futuri corpi di fabbrica nel predetto contesto senza determinare l’alterazione, cancellazione della componente geomorfologica dei luoghi”.
La valutazione relativa alla nuova soluzione progettuale, incentrata principalmente sul se essa si sia conformata alle indicazioni fornite, resta in ogni caso attribuita alla Soprintendenza.
Quest’ultima, nel gravato parere, esprime nuovamente parere negativo motivando anche con riferimento alle controdeduzioni inviate dalla controparte.
In tal senso non può assumere valore dirimente quanto espresso dalla Commissione Locale per il paesaggio, essendo rimesso il parere paesaggistico di cui all’art. 146 D. Lgs. 42/2004 alla competenza della Soprintendenza.
E. Nel caso di specie deve ritenersi come non sia stata data prova circa l’esistenza dei presupposti dell’eccesso di potere e del travisamento dei fatti e dell’illogicità del provvedimento. Emerge dai pareri espressi che la valutazione della Soprintendenza abbia avuto a riferimento la tutela di valori paesaggistici.
In conclusione, per le argomentazioni sopra esposte, il ricorso deve essere respinto.
Le spese, secondo la regola della soccombenza, devono porsi a carico dei ricorrenti, nell’importo liquidato nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna i ricorrenti in solido al pagamento delle spese di giudizio, che liquida in â‚¬ 1.000,00 (euro mille/00), comprensivi di onorari, diritti e spese, oltre I.V.A e C.P.A.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 15 ottobre 2014 con l’intervento dei magistrati:

Sergio Conti, Presidente
Desirèe Zonno, Primo Referendario
Cesira Casalanguida, Referendario, Estensore