Processo amministrativo – Giudizio sull’accesso – Silenzio inadempimento – Documento materialmente in possesso della p.A. – Necessità  – Conseguenze  – Fattispecie

Il diritto di accesso è volto a ottenere il rilascio di copie di documenti già  formati e materialmente esistenti presso la pubblica Amministrazione e non può essere invocato per indurre o costringere la p.A. a formare nuovi atti, ovvero a compiere attività  di elaborazione di dati e documenti (nel caso di specie, il Tribunale ha dichiarato inammissibile il ricorso ex art. 116 c.p.a. avverso il silenzio rifiuto opposto all’istanza del ricorrente sul presupposto che l’istanza era rivolta a ottenere una nuova specifica attestazione avente implicazioni di natura fiscale e non a estrarre copia di documenti già  esistenti e in possesso della p.A.).

N. 01095/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00998/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 998 del 2013, proposto da: 
Ami’ Alimentari Mastromartino Italia S.A.S di Mastromartino Michele Salvatore & C., rappresentato e difeso dall’avv. Pasquale Gargano, con domicilio eletto presso Pia Valerio in Bari, via De Rossi N. 107; 

contro
Agenzia delle Dogane – Ufficio delle Dogane di Bari, Agenzia delle Dogane Monopoli, Ministero dell’Economia e delle Finanze, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distr.le Stato Di Bari, domiciliata in Bari, via Melo, 97; 

per l’annullamento
(ex art. 116 c.p.a.) del silenzio-rifiuto a provvedere formatosi, ai sensi dell’art. 25, comma IV, L. 241/90, per effetto dell’inutile decorso del termine a seguito di istanza della ricorrente inoltrata all’Amministrazione resistente a mezzo raccomandata a.r. del 04/10/2012, integrata con invio di documenti a mezzo pacco celere del 23/05/2013 (pervenuto il 27/05/2013);
nonchè per l’accertamento
e la declaratoria del diritto di accesso agli atti richiesti con l’istanza prima indicata.
 

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Agenzia delle Dogane – Ufficio delle Dogane di Bari e di Agenzia delle Dogane Monopoli e di Ministero dell’Economia e delle Finanze;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 luglio 2014 il dott. Sergio Conti e uditi per le parti i difensori Maria Pia Valerio e Giuseppe Zuccaro;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO e DIRITTO
Con ricorso notificato il 17.7.2013 e depositato presso la Segreteria della Sezione il successivo giorno 24, Società  AMI’ ” Alimentari Mastromartino Italia S.p.a. propone domanda ex art. 116 c.p.a.
L’odierna ricorrente rappresenta:
– di essere società  che opera nel settore della distribuzione commerciale, esercitando l’attività  di vendita all’ingrosso come “cash and carry”, specificando che i propri clienti esteri si recano nei capannoni presso i quali si svolge la suddetta attività  prelevando la merce, che viene successivamente da loro esportata, premurandosi poi di rispedire alla società  (che non effettua direttamente operazioni di esportazione) le bollette doganali;
– di aver presentato il 4.10.2012, all’ Ufficio delle Dogane di Bari, istanza di accesso agli atti, con cui chiedeva il rilascio dei duplicati della documentazione (bollette doganali, relativi D.A.U., “visto uscire”) riguardanti alcune operazioni doganali effettuate nell’anno 2006, motivando l’interesse all’accesso in riferimento ad un Avviso di Accertamento della Direzione Regionale della Campania ” Ufficio Grandi contribuenti -, con il quale le era stato contestato il mancato possesso di bollette doganali e relativi D.A.U. (“visto uscire”) inerenti ad esportazioni effettuate nel corso dell’anno 2006;
– in data 8.4.2013, l’Agenzia delle Dogane riscontrava l’ istanza, chiedendo alla società  di depositare, in via istruttoria, secondo quanto prescritto dalla circolare n. 75/D del 2002, una serie di documenti;
– di aver spedito a mezzo pacco celere del 23.5.2013 (pervenuto il 27.5.2013), i documenti indicati dalla circolare all’ufficio dell’Agenzia delle Dogane, precisando, rispetto a quanto prescritto nella circolare, di aver potuto produrre solo i documenti in suo possesso (vale a dire: 1) l’elenco delle bollette doganali di cui si richiedeva copia conforme con l’istanza di accesso; 2) n. 294 copie di fatture emesse dalla società  AMI’ s.a.s. inerenti le esportazioni di cui alle bollette; 3) n. 8 partitari dei clienti esteri destinatari delle predette fatture con estremi modalità  e data dei relativi pagamenti);
– che l’Amministrazione, nonostante la riferita integrazione istruttoria, è rimasta inerte, lasciando trascorrere inutilmente il termine di 30 giorni decorso il quale si deve ritenere formata, ex art. 25, comma 4, L. n. 241/1990, la fattispecie tipica di silenzio-rifiuto qui censurata.
La ricorrente articola le seguenti doglianze:
I) VIOLAZIONE DI LEGGE (violazione e falsa applicazione principi in materia di accesso agli atti) ECCESSO DI POTERE (difetto assoluto di motivazione);
Si sostiene, in principalità , che: a) l’istanza ha ad oggetto un documento amministrativo detenuto stabilmente dall’Amministrazione intimata; b) non ricorre nessuna delle ipotesi di cui all’art. 24, L. n. 241/1990, a giustificazione del diniego opposto all’odierna ricorrente; c) l’istanza presentata è motivata e il richiedente ha dimostrato di essere titolare di un interesse differenziato rispetto ai documenti ai quali l’accesso si riferisce;
II) VIOLAZIONE DI LEGGE (violazione e falsa applicazione principi generali dell’ordinamento ” errata applicazione di circolare ministeriale);
Con il suddetto motivo – proposto in via subordinata – si contesta l’applicabilità  della circolare ministeriale n. 75/D, la quale impone specifici incombenti istruttori in capo al cittadino (qualificato) richiedente l’accesso, comportando una notevole limitazione, se non una vera e propria compromissione, del diritto di accesso agli atti amministrativi; in violazione della normativa di legge.
In data 5.8.2013, si è costituita in giudizio l’Avvocatura distrettuale dello Stato, la quale il successivo 21.8.2013 ha depositato articolata relazione della Dogane di Bari con allegata documentazione.
Con memoria del 21.10.2013 l’Avvocatura dello Stato ha rilevato quanto segue:
– che con istanza del 3.10.2012 la società  ricorrente ha presentato richiesta di copia conforme di n. 160 bollette di esportazione emesse dalla Dogana di Bari nell’arco dell’anno 2006, provviste delle attestazioni di “visto uscire”.
– che con una mail del 28.12.2012 la ricorrente, in persona del dott. Nigro, ha comunicato che l’istanza inoltrata includeva della documentazione già  in suo possesso e pertanto, modificava l’elenco delle bollette riducendolo a n. 52 operazioni, effettuate sempre nell’anno 2006.
– che in data 19.7.2013, con prot. n. 2013/16188 R.U. (v. doc depositato), indirizzata alla società -AMI’, l’Agenzia delle Dogane forniva attestazione di uscita di merce relativamente a n. 48 bollette di esportazione, accertata mediante ricerca e consultazione dei Registri A/13 (“Visti uscire”) tenuti dalla G.d.F., non riscontrando, invece, l’uscita di n. 4 bollette;
– che il ricorso per l’accesso non doveva ritenersi fondato ed ammissibile perchè quanto richiesto dalla ricorrente non costituisce documentazione amministrativa in possesso dell’Amministrazione delle Dogane.
In vista della Camera di consiglio del 7.11.2013, la ricorrente ha depositato memoria il 30.10.2013, con la quale – rappresentato che vi era stato un parziale adempimento da parte dell’ Agenzia – chiedeva il rinvio del ricorso ad altra c.c., al fine di verificare se nel frattempo fosse stata messa a disposizione anche la rimanente documentazione.
Alla c.c. del 7.11.2013 veniva disposto rinvio alla c.c del 9.1.2014.
Con memoria depositata l’8.1.2014 la ricorrente ha chiesto un ulteriore rinvio.
Alla c.c del 9.1.2014 veniva quindi disposto il rinvio alla c.c. dell’8.2.2014 e, a quest’ultima c.c., l’ulteriore rinvio alla c.c. del 16.7.2014.
In data 11.6.2014 l’Avvocatura erariale ha depositato la relazione del 14.5.2014 dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli di Bari, nella quale viene ricostruito l’iter della pratica e rilevato che il ricorso per l’accesso non può comunque ritenersi ammissibile, in quanto non vengono in rilievo documenti detenuti dall’Amministrazione, ma la formazione di nuovi atti.
Alla c.c. del 16.7.2014 il ricorso è stato trattenuto in decisione, con richiesta espressa di pronuncia da parte della ricorrente.
Il Collegio deve rilevare che in relazione a parte della domanda è cessata la materia del contendere, mentre per la residua domanda il gravame proposto va dichiarato inammissibile.
In punto di fatto, va osservato che l’Ufficio delle Dogane di Bari:
a) in data 19 luglio 2013, con nota prot. n. 2013/16188, aveva fornito alla società  AMI’ attestazione di uscita delle merce relativamente a n. 48 bollette di esportazione, accertata mediante ricerca e consultazione dei Registri A/13 (“Visti uscire”) tenuti dalla Guardia di Finanza, non riscontrando, invece, l’uscita di n. 4 bollette;
b) con nota prot. 19671 del 5.09.2013, in riscontro all’ulteriore richiesta della società  AMI’ pervenuta in data 2.8.2013, ha provveduto al rilascio dei duplicati di n. 47 bollette di esportazione, con timbro di uscita sul retro;
c) come precisato nella stessa nota inviata alla ricorrente il 5 settembre 2013, in riferimento alla merce dichiarata nelle bollette EX I n. 11881, n. 11882, n. 25989 e n. 25991, emesse nel secondo e terzo bimestre dell’anno 2006, agli atti dell’Ufficio non risultano dati per attestarne l’uscita dal territorio doganale dell’UE, nè la parte ha prodotto documenti utili da cui poter evincere la prova di tale uscita;
d) in data 13.11.2013 ha provveduto, infine, a rimettere in copia alla parte la dichiarazione doganale di esportazione EX n. 15416/L del 30/03/2006, con visto di uscire.
In punto di diritto va rilevato che, come eccepito dalla resistente Amministrazione, l’istanza proposta dalla odierna ricorrente non può essere qualificata come di accesso agli atti. Si tratta invece di domanda volta all’ottenimento di una attestazione, da parte dell’Ufficio delle Dogane, dell’uscita delle merci dal territorio comunitario, con le relative implicazioni di natura fiscale.
Invero, la ricorrente necessitava della suddetta attestazione al fine di dimostrare ” nei rapporti con l’Agenzia delle Entrate – la correttezza del titolo di non imponibilità  IVA apposto, ex art. 8 del D.P.R. n. 633/72, sulle fatture emesse per la cessione dei prodotti ceduti all’esportazione nel corso dell’anno 2006.
Pertanto l’ istanza di rilascio delle attestazioni suddette viene a dare luogo ad un procedimento amministrativo, nel quale assume particolare rilevanza la fase istruttoria, caratterizzata dalla acquisizione e valutazione degli elementi utili ai fini dell’emanazione del provvedimento finale. Tanto è vero che l’Agenzia delle Dogane, con la comunicazione in data 8.4.2013- in ottemperanza a quanto disposto dalla Circolare dell’Agenzia n. 75/D- ha subordinato l’accoglimento dell’istanza alla presentazione di documentazione ad hoc, proprio al fine di verificare la sussistenza dei presupposti per il rilascio dell’attestazione in parola.
Va condivisa la ricostruzione normativa rassegnata dall’Agenzia delle Dogana, nella quale si evidenzia che:
– nel caso di dichiarazione di esportazione definitiva, la previgente versione dell’art. 792 del Reg. CEE n. 2454/1993 prevedeva la presentazione all’Ufficio doganale di esportazione (che può essere anche diverso dall’Ufficio Doganale di uscita delle merci) degli esemplari n. I, 2 e 3 del DAU. con restituzione al dichiarante dell’esemplare n. 3, l’invio dell’esemplare n. 2 all’Istituto di statistica e la conservazione agli atti dell’Ufficio dell’esemplare n. 1;
– il successivo art. 793 par. i del Reg. CEE n. 2454/1993, nella versione vigente all’epoca dei fatti, prima delle modifiche apportate all’intera procedura di esportazione dal Reg. CEE n. 1875/2006, prevedeva che il dichiarante doveva presentare l’esemplare n. 3 del DAU all’Ufficio Doganale di uscita delle merci (che potrebbe essere diverso all’Ufficio doganale di presentazione della dichiarazione di esportazione e situato in altro paese della Unione Europea);
– il par. 3 dell’art. 793 prevedeva che, qualora il dichiarante richieda all’Ufficio doganale la restituzione dell’esemplare n. 3 del DAU con l’attestazione dell’uscita materiale della merce, l’Ufficio fornisce tale attestazione “…apponendo un visto sul verso dell’esemplare n. 3 e lo restituisce alla persona che glielo ha presentato o eventualmente, in caso di impossibilità , all’intermediario avente sede nella circoscrizione dell’ufficio di uscita, e indicato nella casella n. 50, che lo restituirà  al dichiarante. Il visto è costituito da un timbro recante il nome dell’ufficio e la data.”
– che in tali casi agli atti dell’Ufficio doganale di uscita non rimaneva alcuna copia dell’esemplare n. 3 del DAU, munito del timbro di visto uscire; dato che tale esemplare n. 3 rimaneva in possesso esclusivamente del dichiarante, mentre l’esemplare n. 1 del DAU, che rimaneva agli atti della dogana di esportazione, non riportava tale timbro, per cui non è utile ai fini della attestazione della avvenuta uscita delle merci;
– che per tale ragione, al punto 1.2 della Circolare n. 75/D del 11/12/2002, si specifica che in caso di smarrimento o mancato recapito dell’esemplare n. 3 del DAU, l’esportatore può richiedere all’Ufficio Doganale di esportazione “…un duplicato della copia n. 3 del D.A.U. sul retro del quale il predetto ufficio apporrà  a posteriori” il timbro di uscita di cui al già  citato art. 793, paragrafo 3, del Reg. (CEE) 1454/93, sulla base dei documenti di cui al successivo punto 3.1, da cui si desuma con fondatezza che la merce risulta essere effettivamente uscita dal territorio doganale della Comunità .”.
Se così è, non vi era alcuno spazio – nella fattispecie all’esame – per il ricorso allo speciale rito di cui all’art. 116 c.p.a., posto che per costante indirizzo giurisprudenzaale “in sede di istanza di accesso ai documenti amministrativi l’Amministrazione può essere tenuta solo a produrre documenti già  esistenti in rerum natura e in suo possesso, e non anche a compiere attività  di ricerca ed elaborazione degli stessi” (Consiglio di Stato sez. IV, 20 aprile 2012, n. 2362) e “la legge tutela il diritto di accesso alla documentazione già  formata che sia in possesso dell’Amministrazione destinataria della richiesta ed esclude che, surrettiziamente, attraverso l’istituto dell’ accesso, possa essere addossato all’Amministrazione, con l’evidente rischio di pregiudicarne il buon andamento, l’onere di elaborare, essa stessa, in occasione dell’istanza ostensiva, nuovi documenti contenenti dati riassuntivi relativi ad un determinato segmento di attività  procedimentale” (Consiglio di Stato sez. VI, 12 luglio 2011, n. 4209).
In altri termini (cfr. Cons. St. Sez. III, 21.10.2013 n. 5099), il diritto di accesso può essere invocato esclusivamente al fine di ottenere il rilascio di copie di documenti già  formati e materialmente esistenti presso gli archivi dell’Amministrazione, mentre il rimedio dell’accesso non può essere utilizzato per indurre o costringere l’Amministrazione a formare atti nuovi, rispetto ai documenti amministrativi già  esistenti, ovvero a compiere un’attività  di elaborazione di dati e documenti.
La novità  e complessità  della questione costituiscono giusti motivi per compensare le spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte dichiara cessata la materia del contendere ed in parte lo dichiara inammissibile.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 16 luglio 2014 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Sergio Conti, Presidente, Estensore
Desirèe Zonno, Primo Referendario
Cesira Casalanguida, Referendario
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 10/09/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)