- Camera Amministrativa

1. Ambiente ed ecologia – Impatto ambientale – Piani urbanistici – Piani generali – Mancata sottoposizione a VAS – Piani attuativi – Necessità

2. Ambiente ed ecologia – Impatto ambientale – – Piani urbanistici – Piani attuativi – Valutazione di assoggettabilità a VAS – Mancata comunicazione al Comune preavviso diniego – Illegittimità – Non sussiste

3. Ambiente ed ecologia – Impatto ambientale – – Piani urbanistici – Piani attuativi – Valutazione di assoggettabilità a VAS – Mancata comunicazione al Comune da parte della Regione – Effetti

4. Ambiente ed ecologia – Impatto ambientale – Piani attuativi – Scelta tra l’imposizione di prescrizioni e sottoposizione a VAS – Discrezionalità – Insindacabilità

1. L’Amministrazione comunale, ove lo strumento urbanistico generale non sia stato sottoposto a VAS, vi deve sottoporre i piani attuativi essendo irrilevante che il piano attuativo – nel caso di specie, un P.U.E. – sia conforme al P.U.G., non potendo quest’ultimo costituire un sicuro indice di compatibilità ambientale se esso stesso non è stato verificato a tal fine mediante la sottoposizione a V.A.S..

2. àˆ infondata la censura di violazione dell’art. 10 bis della L. n. 241/1990 per mancata comunicazione al Comune, da parte della Regione, del preavviso di diniego circa l’esclusione del Piano dalla V.A.S., poichè il Comune si è limitato a chiedere la verifica di assoggettabilità a V.A.S. del P.U.E., mentre nessun diniego di rilascio di permesso di costruire è stato opposto.

3. L’omessa comunicazione, da parte della Regione al Comune della decisione di sottoporre il piano esecutivo a V.A.S., non può comportare, ai sensi dell’art. 21 octies, L. n. 241/1990, effetti invalidanti di tale provvedimento, poichè il Comune nulla avrebbe aggiunto, se consultato, alle prescrizioni del rapporto preliminare disattese dalla Regione, onde è ragionevole ritenere che l’esito del procedimento non sarebbe stato diverso.

4. Nella scelta da compiere ai sensi dell’art. 12 del D.Lgs. n. 152/2006 fra l’imporre prescrizioni al piano esecutivo e il sottoporlo alla valutazione ambientale strategica la p.A. esercita una scelta insindacabile, in quanto la scelta fra una delle due, ove siano entrambe tecnicamente corrette, implica una decisione di merito che risponde a canoni extragiuridici, sottratta al sindacato giurisdizionale dal principio di separazione dei poteri.

N. 01089/2014 REG.PROV.COLL.
N. 01457/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1457 del 2012, proposto da:
Margherita Volpe, Rossella Volpe, Giuseppe Volpe, Anna Protomastro, De Girolamo S.r.l., rappresentati e difesi dagli avvocati Raffaele Guido Rodio e Salvatore Simone, con domicilio eletto presso Raffaele Guido Rodio in Bari, via Putignani, n.168;

contro
Regione Puglia, rappresentato e difeso dall’avv. Anna Bucci, con domicilio eletto presso Anna Bucci in Bari, via Nazario Sauro n. 33; Comune di Trani, rappresentato e difeso dall’avv. Michele Capurso, con domicilio eletto presso Giovanni Caponio in Bari, via S. Lioce, n. 52;

per l’annullamento
“della determinazione del Dirigente del Servizio Ecologia della Regione Puglia n. 124 dell’8.06.2012, pubblicata sul B.U.R.P. n. 98 del 5.07.2012, con la quale è stato deliberato l’assoggettamento a procedura di valutazione ambientale strategica del Piano Urbanistico Esecutivo per il Comparto n. 24 del PUG del Comune di Trani, nonchè, ove occorra, della nota prot. n. 45945 del 23.12.2011 del Dirigente della 4^ Ripartizione del Comune di Trani, della nota prot. n. 45859 del 22.12.2011 dell’Arch. Bisceglie, della nota prot. n. 10205 del 21.03.2011 del Dirigente della 4^ Ripartizione del Comune di Trani nonchè di ogni altro atto a questi presupposto, connesso e conseguente ancorchè non conosciuto”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Puglia e di Comune di Trani;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 giugno 2014 la dott.ssa Maria Colagrande e uditi per le parti i difensori Antonella Martellotta e Anna Bucci;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
I ricorrenti affermano il proprio interesse, a vario titolo, al procedimento di approvazione dei piani urbanistici esecutivi del PUG del Comune di Trani, corrispondenti ad altrettanti comparti, in cui il territorio è suddiviso, diversi fra loro per caratteristiche ambientali paesaggistiche e fisiche.
Essi sono proprietari del comparto n. 24 e proponenti del PUE che prevede la realizzazione di edifici residenziali, servizi e spazi pubblici localizzati a ridosso della fascia costiera di Bisceglie per un’estensione di 9 ettari a destinazione “completamento speciale ad alta densità “.
Il Comune, nel corso del 2011, ha inoltrato alla Regione Puglia 7 istanze di verifica di assoggettabilità a valutazione ambientale strategica (VAS) per altrettanti piani esecutivi di comparto fra i quali il comparto n. 24, non essendo stato il PUG di Trani sottoposto a VAS.
La Regione ha concluso i procedimenti escludendo 6 piani esecutivi dalla necessità di procedere alla valutazione ambientale strategica, ma non quello relativo al comparto n. 24 per le motivazioni espresse nella determinazione del Dirigente del settore ecologia n. 124 dell’8 giugno 2012.
I ricorrenti ricorrono a questo Tribunale per l’annullamento della predetta determinazione, deducendo con i primi quattro motivi:
1) violazione, erronea interpretazione e falsa applicazione degli articoli 6, 11 e 12 d.lg. 152/2006, articoli 1 e seguenti l. 241/90, art. 97 Cost
– eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione., erroneità dei presupposti ed illogicità manifesta;
– eccesso di potere per contraddittorietà , disparità di trattamento ed ingiustizia manifesta , illegittimità propria e derivata.
A sostegno delle predette censure i ricorrenti articolano le seguenti considerazioni:
a) il comparto n. 24 per le sue ridotte dimensioni non è annoverabile fra i piani per i quali è prevista la VAS e la stessa procedura di screening prevista dall’art. 12 d.lg 152/06 è da ritenersi superflua, oltre che contraria al principio di non aggravamento del procedimento, quando, come nel caso in esame, il piano esecutivo non modifichi il piano generale;
b) l’aver deciso di sottoporre a VAS il solo comparto n. 24 ed escluso tutti gli altri PUE introduce un evidente elemento di disomogeneità nella pianificazione territoriale e una irragionevole disparità di trattamento fra situazioni consimili;
c) i comparti oggetto di pianificazione attuativa sono fra loro assimilabili per sensibilità ambientale e situazioni di criticità , onde l’aver ritenuto di assoggettare il solo PUE del comparto 24 a VAS è sintomo di contraddittorietà ;
d) per altri Comuni, come Bari, la Regione ha escluso la VAS per comparti ben maggiori pari a 40 ettari.
Con il quinto motivo vengono articolate le seguenti censure:
– violazione, erronea applicazione di legge (determinazione del dirigente Servizio ecologia dell’8 giugno 2012 n. 124 in relazione all’art. 12 del d.lg. 152/06)
– eccesso di potere per difetto di istruttoria carente e pretestuosa motivazione contraddittorietà , in quanto la Regione non ha comunicato al Comune il preavviso di diniego circa l’esclusione del piano dalla VAS, nè ha consultato il Comune stesso nella fase finale del procedimento di verifica e, quanto al merito delle valutazioni fatte dal settore ecologia, le criticità che hanno indotto la Regione a disporre la verifica di assoggettabilità alla VAS prestano il fianco alle seguenti critiche:
a) il rilevato contrasto con l’assetto territoriale e paesaggistico della fascia costiera sarebbe contraddittorio, considerato che il PUE è per sua natura un atto esecutivo del PUG, già valutato dalla Giunta regionale sotto il profilo della compatibilità con i principi delle sviluppo sostenibile e con il PUTT/P, di guisa che presumere un impatto significativo del PUE sul contesto territoriale equivale a rimettere in discussione il PUG di cui il PUE costituisce attuazione facendo per giunta riferimento al PTT/R che è ancora in fase di approvazione;
b) il consumo di suolo agricolo, l’espansione dei margini urbani e la modifica delle relazioni funzionali non sarebbero rilievi pertinenti in considerazione del fatto che l’area si inserisce in un contesto urbano di elevata antropizzazione, privo di relazioni significative fra ambito urbano e ambito rurale;
c) l’alterazione delle relazioni visive simboliche in ragione dello sviluppo verticale complessivo degli edifici nella fascia per l’edilizia intensiva, in realtà , è assente perchè l’unica preesistenza di pregio, “villa Annita”, risulta adeguatamente salvaguardata, tanto da aver condizionato sensibilmente la conformazione plano-volumetrica e la dislocazione dei previsti insediamenti edilizi oltre la fascia dei 300 metri dalla costa;
d) le criticità per presunto contrasto del PUE con gli obiettivi del PTT/R non avrebbero alcun rilievo perchè detto strumento è ancora in itinere, mentre il PUE è coerente con il PUG e il PUTT/T.
e) il rilevato impatto con la qualità dell’ambiente urbano con riferimento al sistema di spazi pubblici e di aree verdi attrezzate, e al patrimonio residenziale e al clima acustico è ingiustificato, perchè il PUE è conforme al PUG e alle NTA;
f) il rilevato impatto sull’ambiente relativamente all’incremento dei consumi idrici, alla saturazione della capacità dell’impianto di trattamento delle acque reflue alla gestione dei rifiuti e all’efficienza energetica, piuttosto che determinare il rinvio del PUE alla procedura di VAS avrebbe potuto, più ragionevolmente, indurre la Regione ad adottare le prescrizioni di adeguamento del PUE previste nel rapporto ambientale preliminare.
Resistono il Comune di Trani e la Regione Puglia.
La Regione eccepisce preliminarmente la carenza di interesse – la determinazione n. 124/2012 del Servizio ecologia della Regione, prodromica ad un parere endoprocedimentale qual è la VAS, non sarebbe immediatamente lesiva – e riconduce la decisione di sottoporre il PUE alla VAS ad un atto dovuto, trattandosi di un piano territoriale che presiede al rilascio di permessi per costruire su singoli progetti.
Pertanto non avrebbero rilievo, ai sensi dell’art. 6 del d.lg 152/06, le ridotte dimensioni dell’area, tanto più che lo strumento generale – del quale i PUE sono attuativi – non è stato assoggettato a VAS.
La Regione contesta inoltre che l’area di comparto sia ad alta densità e destinata a completamento edilizio, facendo rilevare che tale destinazione riguarda in realtà una maglia di dimensioni ridotte interna al comparto, che invece è totalmente inedificato, mentre quelli che i ricorrenti definiscono altri comparti – per i quali a parità di caratteristiche fisiche e giuridiche la Regione avrebbe escluso in modo contraddittorio e ingiusto l’assoggettabilità a VAS – sono in realtà piccole maglie incluse in zone speciali di completamento.
Dubita poi della legittimazione dei ricorrenti a dolersi della supposta lesione delle istanze partecipative del Comune di Trani che peraltro sarebbe stato regolarmente consultato e della necessità , da parte della Regione, di comunicare al Comune il preavviso di diniego, considerato che la determinazione regionale impugnata non consiste in un diniego. Ribadisce che, stante la peculiarità dell’area di comparto rispetto agli altri comparti per i quali non è stata disposta la verifica di assoggettabilità a VAS, non ricorre alcun vizio di contraddittorietà o disparità di trattamento, anzi gli indici di sensibilità ambientale, peraltro oggetto di apprezzamento tecnico ampiamente discrezionale, risultano tutti puntualmente descritti.
Il Comune, su disposizione della Sezione, ha depositato documenti e una relazione esplicativa nella quale dissente dalla decisione della Regione di sottoporre il PUE del comparto 24 a VAS, ritenendo che fosse sufficiente impartire le prescrizioni previste nel rapporto ambientale preliminare, e tuttavia chiede il rigetto del ricorso.
All’udienza del 18 giugno 2014 sulle conclusioni del parti la causa è stata trattenuta in decisione.
Il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse sollevata dalla Regione perchè il ricorso è infondato nel merito.
Occorre preliminarmente richiamare la disciplina in materia di VAS relativamente ai piani urbanistici.
L’ art. 6 secondo comma, del d.lg. n. 152/2006 dispone che siano sottoposti a valutazione ambientale strategica i piani elaborati ai fini della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli, coerentemente con l’indirizzo della direttiva 2001/42/CE che non consente di distinguere il “territorio”, in quanto oggetto di disciplina urbanistica, dalle politiche di tutela dell’ambiente.
Il successivo art. 12 comma 6 del d. lg. n. 152/2006, dispone che “La verifica di assoggettabilità a v.a.s. ovvero la v.a.s. relative a modifiche a piani e programmi ovvero a strumenti attuativi di piani o programmi già sottoposti positivamente alla verifica di assoggettabilità […] o alla v.a.s […] si limita ai soli effetti significativi sull’ambiente che non siano stati precedentemente considerati dagli strumenti normativamente sovraordinati”.
Dalla lettura della disposizione su estesa si desume, a contrario, che ove il piano urbanistico generale non sia stato sottoposto a VAS, detta procedura (o la verifica di assoggettabilità a VAS, altrimenti detta procedura di screening) dovrà riguardare i piani attuativi che prevederanno i diversi insediamenti di zona.
Anzi è proprio con riferimento ai piani attuativi, che direttamente incidono sulla conformazione del territorio, che la procedura di VAS persegue pienamente le sue finalità , come dimostra l’esigenza, tradotta in norma, che si verifichino eventuali effetti significativi sull’ambiente di detti piani, i quali effetti, ove preesistenti negli strumenti pianificatori sovraordinati, sarebbero stati senz’altro soggetti a VAS ex lege, senza il filtro discrezionale della previa verifica di assoggettabilità da parte dell’autorità procedente.
Ne consegue che l’amministrazione, ove lo strumento generale non sia stato sottoposto a VAS, deve sottoporre i piani attuativi a VAS o a verifica di assoggettabilità se essi riguardano piccole aree.
Ciò detto sul piano generale, risulta, non essendovi contestazione in merito, che il PUG di Trani non sia stato sottoposto a VAS.
Il fatto che il PUE sia conforme al PUG è pertanto irrilevante, non potendo quest’ultimo costituire un sicuro indice di compatibilità ambientale se esso stesso non è stato verificato a tal fine mediante la sottoposizione a VAS.
Correttamente dunque il Comune ha richiesto la verifica di assoggettabilità a VAS, che la Regione ha svolto, avendo assimilato il PUE relativo al comparto 24 ad una piccola area.
Non ricorre poi in specie la violazione del’art. 10 bis della l. 241/90 lamentata dai ricorrenti, poichè il Comune si è limitato a chiedere la verifica di assoggettabilità a VAS del PUE, mentre nessun diniego di rilascio di permesso di costruire è stato opposto.
Non può condividersi poi la tesi dei ricorrenti secondo la quale, anzichè sottoporre il PUE a verifica di assoggettabilità a VAS, la Regione avrebbe potuto adottare le prescrizioni, eventualmente le stesse contenute nel rapporto ambientale preliminare, per eliminare gli impatti negativi del piano.
Infatti l’art. 12 del d.lg. 152/06 prevede che l’Autorità competente, quando emette il provvedimento di verifica assoggettando o escludendo il piano o il programma dalla VAS, può – se del caso – definire le necessarie prescrizioni.
E’ pur vero però che nella scelta fra l’imporre prescrizioni al piano e il sottoporlo alla valutazione ambientale strategica la pubblica amministrazione esercita una scelta insindacabile.
Posto infatti che entrambe le soluzioni, normativamente previste e come tali parimenti legittime, servono a validare un piano urbanistico, che così come proposto ha un impatto negativo sull’ambiente, la scelta fra una delle due, ove siano entrambe tecnicamente corrette, implica una decisione di merito che risponde a canoni extragiuridici, sottratta al sindacato giurisdizionale dal principio di separazione dei poteri.
Ne consegue che non sono ammissibili censure che non siano fondate su errori logici, manifesta irragionevolezza, contraddittorietà o incompletezza, per quanto concerne l’individuazione degli elementi di fatto rilevanti, la scelta della regola tecnica di riferimento o la sua applicazione (Consiglio di Stato, sez. III, 24 settembre 2013, n. 4687) e pertanto sono inconferenti le riserve espresse dal Comune sulla decisione della Regione di sottoporre a VAS il PUE, invece di adottare le prescrizioni suggerite nel rapporto preliminare, essendo tale scelta di competenza esclusiva della Regione ai sensi dell’art 12 comma 4 ove non ricorrano evidenti ragioni giuridiche, e non di opportunità , per privilegiare la diversa scelta di impartire prescrizioni.
Neppure all’aver omesso, da parte della Regione, di sentire il Comune prima di adottare il provvedimento possono connettersi effetti invalidanti ex art. 21 octies l. 241/90, poichè il Comune nella relazione depositata in giudizio dissente dalla decisione di rinviare il PUE a VAS, ritenendo sufficienti le prescrizioni previste nel rapporto preliminare, già agli atti del procedimento.
Ne consegue che il Comune nulla avrebbe aggiunto, se consultato, alle prescrizioni del rapporto preliminare disattese dalla Regione, onde è ragionevole ritenere che l’esito del procedimento non sarebbe stato diverso.
E’ dunque sul versante dell’accertamento dei fatti rilevanti che deve indagarsi l’eventuale vizio della funzione nei limiti dei motivi di ricorso, non già sulla scelta, intangibile, di avviare a VAS il PUE invece che di assoggettarlo a prescrizioni.
Non risultano tuttavia vizi di manifesta erroneità , illogicità e irragionevolezza verificabili ictu oculi tali da escludere la legittimità dell’azione amministrativa che presiede a tale scelta.
I motivi di ricorso infatti muovono principalmente dall’osservazione della orografia del comparto 24, che, secondo i ricorrenti, sarebbe intensamente antropizzato e ad alta densità abitativa, in zona residenziale di completamento ed è su tale presupposto che si sviluppano le censure di illegittimità dei provvedimenti gravati.
La Regione a tal proposito obietta che solo per una maglia di modeste dimensioni – Bs ad/55 ricadente nel comparto 24 – sono previsti gli standard delle zone residenziali di completamento speciale ad alta densità , mentre, per il resto, detto comparto è un’area totalmente inedificata in zona residenziale di espansione ai sensi dell’art. 6.11.2.4 delle NTA e su tale diverso presupposto si è adottato il provvedimenti gravati.
Le ortofoto aree in atti, corredate dei riferimenti topografici, mostrano che il lotto 24 è effettivamente non edificato e lo stralcio in atti delle NTA annovera il comparto 24 nelle zone di espansione, per le quali il PUG persegue la tutela del paesaggio e del bene costa, mediante salvaguardia delle visuali riferita a quei punti di vista ancora accessibili dai quali è possibile la percezione visiva del bene paesaggistico.
Parimenti le ortofoto e i provvedimenti che hanno escluso dalla VAS gli altri comparti, mostrano zone incluse in un contesto urbano e dunque diverse dal comparto 24 per caratteristiche orografiche, di guisa che il diverso esito dello screening ambientale non è manifestamente illogico e ingiusto, è anzi plausibile e congruente con la diversa situazione di fatto oggetto d’esame.
Ne consegue che manifestamente errato in punto di fatto è il dato tecnico – il comparto 24 sarebbe intensamente antropizzato e ad alta densità abitativa – assunto dai ricorrenti a fondamento delle censure articolate, che postula, per le zone di completamento, caratteristiche edilizie e finalità evidentemente diverse rispetto a quelle di tutela ambientale che condizionano l’impiego di territorio totalmente inedificato – quale appare invece il comparto 24 -, da considerarsi come tale un valore ambientale assoluto e non relativo, quale sarebbe se fosse in parte già edificato.
Ogni considerazione in merito alla decisione della Regione di rinviare a VAS il PUE del comparto 24, è pertanto viziata da un errore originario, dunque inidonea ad evidenziare macroscopici errori logici dell’azione amministrativa, tantomeno vizi di disparità di trattamento e ingiustizia manifesta, diverse essendo le situazioni poste a confronto.
Inoltre dette considerazioni, quand’anche fossero prese in esame senza tener conto di tale errore sui presupposti di fatto acquisiti al procedimento, conducono solo al diverso apprezzamento illustrato nell’ultimo motivo di ricorso, inammissibile perchè di fatto replica una valutazione riservata alla funzione amministrativa.
Il Collegio ritiene poi che il riferimento nei provvedimenti impugnati alla proposta di piano paesaggistico territoriale regionale introduca un’autonoma motivazione a sostegno delle altre ragioni di sensibilità ambientale che giustificano il rinvio del PUE alla VAS.
Come tale, anche se -come sostenuto dai ricorrenti – detto piano non risulta giuridicamente esistente, l’inconsistenza di detta motivazione non si estende alle altre, che risultano immuni dai vizi denunciati e autonomamente idonee a fondare la decisione assunta.
Per le suesposte ragioni nessuno dei motivi di ricorso può essere accolto, sicchè il gravame va respinto.
La complessità della vicenda giustifica tuttavia la compensazione delle spese di giudizio
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2014 con l’intervento dei magistrati:

Sergio Conti, Presidente
Desirèe Zonno, Primo Referendario
Maria Colagrande, Referendario, Estensore