- Camera Amministrativa

1. Leggi, decreti,regolamenti – Atto amministrativo regolamentare – Lesività immediata – Condizione

2. Pubblica istruzione – Università – Regolamento nulla-osta trasferimento altre Università comunitarie – Violazione ordinamento dell’UE – Non sussiste – Ragioni

1. Il regolamento c.d. “volizione preliminare”, contenente previsioni normative astratte e programmatiche non è idoneo a provocare una immediata incisione delle sfera giuridica del destinatario; al contrario, il regolamento c.d. “volizione azione” che contiene, almeno in parte, previsioni conformative destinate alla immediata applicazione e come tale capace di produrre un effetto lesivo diretto nella sfera giuridica del destinatario, deve essere immediatamente impugnato da parte del medesimo.

2. L’ordinamento dell’Unione Europea garantisce – a talune condizioni – il riconoscimento dei soli titoli di studio e delle qualifiche professionali e non anche delle mere procedure di ammissione (in alcun modo armonizzate a livello comunitario); non vìola pertanto l’ordinamento UE il regolamento adottato da una Università che disciplina le richieste di nulla osta al trasferimento da altre Università della Comunità Europea.

N. 01042/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00991/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 991 del 2013, proposto da Puscio Sara, Di Carlo Marianna, Pesce Francesca, Calabrese Giulia Valeria Paone, Lucrezia, Carlucci Manuela, Silletti Marco, Fatica Riccardo Maria, Cirillo Antonio, Papaleo Riccardo, Lanzano Ovidio, Briganti Giuseppe, Alessio Giuliano, Senatore Giulia, Marchica Roberta, Ferrari Marcello, Ferrari Fausto, Sgandurra Micol, Lo Preiato Mariarosaria, Foci Alessandra, Gioia Mariagiovanna, Zaccari Domenico, Russo Marzia, Fattizzo Maria Luna, Fattizio Vincenzo, Gurnari Domenico, Chirilli Carlo, Stellato Anna Chiara, Tracchegiani Tommaso, Furchi Enrico, Calleri Gaetano Silvio, Molè Andrea, Pisaturo Alessandra, Leone Naomi, Greco Alberto, Barbalinardo Ilaria, rappresentati e difesi dall’avv. Pasquale Marotta, con domicilio eletto presso l’avv. Massimo Vernola in Bari, via Dante, 97;

contro
Università degli Studi di Bari, rappresentata e difesa dagli avv.ti Domenico Carbonara e Cecilia Antuofermo, con domicilio eletto presso l’Avvocatura interna dell’Ente, sita nel Palazzo Ateneo, in Bari, piazza Umberto I, 1;
Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, domiciliataria in Bari, via Melo, 97;

per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia,
– del regolamento relativo alla richiesta di nulla osta al trasferimento da altra Università della Comunità Europea di studenti comunitari e non comunitari iscritti ai Corsi di Laurea a numero programmato della Facoltà di Medicina e Chirurgia per l’iscrizione ad anni successivi al primo, approvato nel Consiglio di Facoltà del 26 novembre 2012, modificato ed integrato nel Consiglio di Scuola del 15 marzo 2013 e nel Consiglio del 17 aprile 2013 e pubblicato il 9.5.2013, nella parte in cui ha subordinato il trasferimento di studenti provenienti da Università comunitarie al superamento della prova concorsuale prevista dal nostro ordinamento per l’accesso ai corsi di Laurea Magistrale dell’Area Sanitaria;
– della circolare MIUR prot. n. 602 del 18.5.2011 avente ad oggetto le norme per l’accesso degli studenti stranieri ai corsi universitari, nella parte in cui ha subordinato il trasferimento di studenti provenienti da Università comunitarie al superamento della prova concorsuale prevista dal nostro ordinamento per l’accesso ai corsi di Laurea Magistrale dell’Area Sanitaria;
– del regolamento adottato dall’Università resistente, se e per quanto vieti, limiti o pregiudichi il trasferimento di studenti provenienti da altre Università anche comunitarie;
– del regolamento, sia generale che didattico, adottato dalla Facoltà di Odontoiatria e Protesi Dentaria dell’Ateneo in oggetto, se e per quanto vieti, limiti o pregiudichi il trasferimento di studenti provenienti da altre Università anche comunitarie;
– di ogni altro atto preordinato, connesso e/o consequenziale che possa essere, comunque, lesivo della posizione giuridica soggettiva dei ricorrenti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi di Bari e del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Francesco Cocomile e uditi nell’udienza pubblica del giorno 9 luglio 2014 per le parti i difensori avv.ti Massimo Vernola, su delega dell’avv. Pasquale Marotta, e Walter Campanile;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO
Con ricorso r.g. n. 991/2013 gli odierni deducenti adivano questo Tribunale al fine di ottenere l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, dei precitati regolamenti universitari e della circolare ministeriale in epigrafe indicata prot. n. 602/2011.
I ricorrenti, significando di essere regolarmente iscritti a Corsi di Laurea in Medicina e Chirurgia ed Odontoiatria e Protesi Dentaria presso diversi Atenei di Paesi Comunitari, ed intenzionati a proseguire i rispettivi corsi di studio per l’anno accademico 2013/2014, presso l’Università degli Studi di Bari “Aldo Moro”, segnalavano l’impossibilità , derivante in via diretta dalle previsioni degli atti impugnati, di ottenere i nulla osta al relativo trasferimento.
Si dolevano, in particolare, della previsione regolamentare in forza della quale “¦ per gli studenti provenienti da Università non italiane dell’Unione Europea è richiesto il superamento con un punteggio non inferiore a quello conseguito dallo studente immatricolato presso il Corso di Laurea di riferimento dell’Università degli Studi di Bari Aldo Moro con il punteggio più basso nel medesimo anno accademico, del Test Italiano di Ammissione al Corso di Laurea a Numero Programmato per il quale si richiede il trasferimento, da sostenersi nel medesimo anno solare in cui si produce l’istanza ¦”.
Inoltre, contestavano la possibilità di presentare la domanda relativa al rilascio del nulla osta al trasferimento ad anni successivi al primo nei corsi di Laurea in Medicina e Chirurgia, Odontoiatria e Protesi Dentaria unicamente nell’intervallo di tempo intercorrente tra il 1° ed il 31 agosto 2013.
In particolare, deducevano censure così sinteticamente riassumibili:
1) violazione e falsa applicazione del bando di concorso; violazione degli artt. 3 e 97 Cost.; violazione e falsa applicazione della legge n. 241/1990; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti; mancanza ed erroneità dei presupposti; difetto di motivazione, illogicità , contraddittorietà e manifesta ingiustizia;
2) violazione degli artt. 3 e 97 Cost.; violazione e falsa applicazione dell’art. 4 legge n. 264/1999; violazione dei principi europei; violazione dello statuto e dei regolamenti generali e didattici dell’Ateneo; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti; mancanza ed erroneità dei presupposti; difetto di motivazione per genericità , illogicità , contraddittorietà e manifesta ingiustizia;
3) violazione degli artt. 3 e 97 Cost.; violazione dei principi comunitari; violazione degli artt. 18 e 21 del TFUE (Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea); violazione e falsa applicazione della legge n. 264/1999; violazione dei principi europei; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti; mancanza ed erroneità dei presupposti; difetto di motivazione, illogicità , contraddittorietà e manifesta ingiustizia;
4) violazione degli artt. 3 e 97 Cost.; violazione dei principi comunitari; violazione degli artt. 18 e 21 del TFUE (Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea); violazione dell’art. 165 del TFUE (ex art. 149 del Trattato CE); violazione e falsa applicazione dell’art. 4 legge n. 264/1999; violazione dei principi europei; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti; mancanza ed erroneità dei presupposti; difetto di motivazione, illogicità , contraddittorietà e manifesta ingiustizia;
5) violazione degli artt. 3 e 97 Cost.; violazione dei principi comunitari; violazione degli artt. 18 e 21 del TFUE (Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea); violazione dell’art. 165 del TFUE (ex art. 149 del Trattato CE); violazione e falsa applicazione dell’art. 2 legge n. 148/2002; violazione e falsa applicazione dell’art. 4 legge n. 264/1999; violazione dei principi europei; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti; mancanza ed erroneità dei presupposti; difetto di motivazione, illogicità , contraddittorietà e manifesta ingiustizia;
6) violazione degli artt. 3 e 97 Cost.; violazione dei principi comunitari sulla mobilità degli studenti; violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e ss. legge n. 264/1999; violazione e falsa applicazione degli artt. 149 e ss. del Trattato CEE del 1957; violazione dell’art. 31 dlgs n. 206/2007; violazione dei principi europei; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti; mancanza ed erroneità dei presupposti; difetto di motivazione, illogicità , contraddittorietà e manifesta ingiustizia.
Si costituivano il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca e l’Università degli Studi di Bari, resistendo al gravame.
Ciò premesso in punto di fatto, ritiene questo Collegio che il ricorso sia infondato.
Preliminarmente, deve prendersi atto della rinuncia, manifestata dal difensore di parte ricorrente nel corso dell’udienza pubblica del 9 luglio 2014, alla impugnazione della circolare ministeriale prot. n. 602/2011.
Quanto alla ammissibilità del presente ricorso avente ad oggetto l’impugnazione di atti regolamentari, va evidenziato quanto segue.
In tema di impugnazione di fonti normative secondarie, la giurisprudenza amministrativa (cfr. ex plurimis T.A.R. Toscana, Firenze, Sez. III, 15 maggio 2013, n. 802) distingue due categorie di atti regolamentari.
Da un lato gli atti contenenti solo “volizioni preliminari”, cioè statuizioni di carattere generale, astratto e programmatorio, come tali non idonei a produrre una immediata incisione nella sfera giuridica dei destinatari; detta tipologia di regolamenti andrà impugnata necessariamente assieme ai relativi atti applicativi (cd. tecnica della doppia impugnazione).
Dall’altro, gli atti regolamentari denominati “volizione – azione”, i quali contengono, almeno in parte, previsioni destinate ad una immediata applicazione e quindi, come tali, capaci di produrre un immediato effetto lesivo nella sfera giuridica dei destinatari; gli stessi devono essere gravati immediatamente, a prescindere dalla adozione di atti applicativi.
Sul punto, Cons. Stato, Sez. IV, 14 febbraio 2005, n. 450 parimenti distingue i ” ¦ regolamenti c.d. volizioni preliminari, che, caratterizzati da requisiti di generalità e astrattezza, contengono previsioni normative astratte e programmatiche, che non si traducono in una immediata incisione della sfera giuridica del destinatario, a nulla rilevando che ciò possa accadere in futuro, e i regolamenti c.d. volizioni-azioni, che contengono, almeno in parte, previsioni destinate alla immediata applicazione, in quanto capaci di produrre un immediato effetto lesivo della sfera giuridica del destinatario. ¦”.
La distinzione è strumentale all’affermazione, da parte del Consiglio di Stato, della operatività della regola della immediata impugnazione unicamente nella seconda ipotesi (regolamento volizione azione), dovendosi nel primo caso (regolamento volizione preliminare) far ricorso alla tecnica della cd. doppia impugnazione congiunta di regolamento ed atto applicativo lesivo.
In tal senso anche T.A.R. Emilia Romagna, Parma, 8 marzo 2006, n. 95: “I regolamenti possono essere autonomamente e immediatamente impugnati solo quando contengano disposizioni suscettibili di arrecare, in via diretta ed immediata, un’effettiva e attuale lesione dell’interesse di un determinato soggetto (c.d. regolamenti costituenti “volizioni azioni”), mentre se il pregiudizio è conseguenza dell’atto di applicazione concreta, il regolamento deve essere impugnato congiuntamente ad esso (c.d. regolamento costituente “volizione preliminare”).”.
Ritiene questo Collegio che i ricorrenti abbiano correttamente impugnato in parte qua i regolamenti in epigrafe indicati, essendo le contestate prescrizioni in essi contenute autonomamente ed immediatamente censurabili.
Pertanto, i regolamenti gravati rientrano nella categoria degli atti regolamentari cd. “volizione azione”.
Le previsioni limitative in essi sancite costituiscono fonte di immediata incisione per la sfera giuridica dei ricorrenti, tanto da rendere non necessaria l’adozione di ulteriori atti applicativi.
Infatti, le prescrizioni regolamentari in esame consentono la presentazione della domanda relativa al rilascio del nulla osta al trasferimento ad anni successivi al primo nei corsi di Laurea in Medicina e Chirurgia, Odontoiatria e Protesi Dentaria unicamente nell’intervallo di tempo intercorrente tra il 1° ed il 31 agosto 2013 e, conseguentemente, impediscono in concreto agli stessi interessati di avanzare proficuamente istanze di trasferimento, non potendo più fruire della fascia temporale indicata.
Parte ricorrente, a fronte di un regolamento universitario (qualificabile come “regolamento volizione azione”, contenente prescrizioni idonee – come detto – ad arrecare un pregiudizio in via diretta ed immediata alla sfera giuridica dei destinatari), lo ha, pertanto, correttamente gravato in via immediata, senza attendere l’adozione di eventuali atti applicativi sfavorevoli.
Di qui, la non sindacabilità della scelta processuale operata da parte ricorrente sul piano della ammissibilità del ricorso.
Ciò evidenziato in via preliminare, e sgomberato il campo da ogni possibile dubbio interpretativo in relazione alla ammissibilità della impugnazione di atti regolamentari, quali quelli in oggetto, si può passare alla valutazione della questione nel merito.
I plurimi motivi di ricorso sono suscettibili di disamina unitaria, avendo tutti ad oggetto l’asserita non conformità rispetto al diritto dell’Unione Europea ed alla normativa interna di recepimento dei censurati regolamenti universitari nella parte in cui subordinano il trasferimento di studenti provenienti da Università comunitarie al superamento della prova concorsuale prevista dal nostro ordinamento per l’accesso ai corsi di Laurea Magistrale dell’Area Sanitaria.
Le doglianze proposte, tuttavia, non possono trovare positivo apprezzamento, dovendosi fare applicazione dell’orientamento ormai consolidato della giurisprudenza del Consiglio di Stato, condiviso da questo Collegio, in relazione ad identiche fattispecie concrete.
Pertanto, stante la manifesta infondatezza del ricorso introduttivo alla luce del principio di diritto costantemente affermato dal Consiglio di Stato (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 22 aprile 2014, n. 2028; Cons. Stato, Sez. VI, 22 novembre 2013, n. 5561; Cons. Stato, Sez. VI, 24 maggio 2013, n. 2866; Cons. Stato, Sez. VI, 15 ottobre 2013, n. 5013; Cons. Stato, Sez. VI, 10 aprile 2012, n. 2063), ritiene questo Collegio di adottare una sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 74 cod. proc. amm. con motivazione consistente in “un sintetico riferimento al precedente conforme” (cfr., altresì, art. 88, comma 2, lett. d) cod. proc. amm.) rappresentato appunto dalla citata giurisprudenza.
Ex plurimis Cons. Stato, Sez. VI, 10 aprile 2012, n. 2063 ha evidenziato:
«¦ 3.1. La prima questione che il Collegio ritiene di affrontare concerne il passaggio delle sentenze gravate con cui il T.A.R. ha affermato che il diniego di ammissione degli appellati al secondo anno di corsi concretasse una violazione dei principi comunitari in tema di libera circolazione e di soggiorno di cui all’art. 165 del TFUE (già : art. 149 TCE).
Giova ribadire al riguardo che le pretese vantate dai ricorrenti in primo grado (volte al riconoscimento della procedura di ammissione presso alcune Università della Romania e della conseguente frequenza ai corsi) non rinvengono alcun fondamento nell’ambito del diritto comunitario.
Sotto tale aspetto, il Collegio non ritiene di discostarsi dalla conclusioni cui, in punto di diritto, è giunto nel corso della fase cautelare e in relazione alle quali gli stessi appellati non hanno fornito nuovi o ulteriori elementi.
Ed infatti (anche ad ammettere l’equipollenza fra il corso di studi frequentato in Romania dall’appellato e l’omologo corso di studi italiano), l’ordinamento comunitario garantisce – a talune condizioni – il riconoscimento dei soli titoli di studio e professionali e non anche delle mere procedure di ammissione (in alcun modo armonizzate al livello comunitario).
Del resto, lo stesso art. 149 TCE (divenuto art. 165 con il Trattato di Lisbona ed espressamente richiamato nell’ambito della pronuncia in esame) esclude qualunque forma di armonizzazione delle disposizioni nazionali in tema di percorsi formativi, demandando alla Comunità il limitato compito di promuovere azioni di incentivazione e raccomandazioni.
Giova sottolineare al riguardo che:
– altra cosa è il riconoscimento delle qualifiche professionali, disciplinato al livello comunitario dalla direttiva 2005/36/CE (recepita nell’ordinamento nazionale con decreto legislativo 6 novembre 2007, n. 206), mentre
– ben altra cosa è il c.d. ˜riconoscimento accademico’, il quale consente al possessore di un diploma di continuare gli studi o di avvalersi di un titolo accademico in un altro Stato membro. Questo secondo tipo di riconoscimento non conosce, allo stato attuale dell’evoluzione del diritto comunitario, misure di armonizzazione o di ravvicinamento delle legislazioni e resta interamente rimesso alle scelte normative dei singoli Stati membri. Se ciò è vero per il c.d. ˜riconoscimento accademico’ in senso proprio, a maggior ragione è vero in relazione alle previsioni (che qui vengono in rilievo) di cui alla l. 264 del 1999 circa l’accesso ai corsi di laurea e l’individuazione dei presupposti e delle condizioni per l’accesso agli anni dei corsi di laurea successivi al primo;
– lo stesso articolo 149 del TCE (che il Tribunale ha ritenuto determinante al fine di rilevare l’illegittimità dell’operato dell’Ateneo) si limita a fissare quale obiettivo meramente tendenziale dell’operato della Comunità quello di favorire la mobilità degli studenti e di promuovere il riconoscimento accademico dei diplomi e dei periodi di studio. Tuttavia, lo stesso articolo 149, al comma 4, chiarisce che l’azione della Comunità si limita all’adozione di mere ˜azioni di incentivazione’, “ad esclusione di qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri”. Il medesimo comma 4, al secondo trattino, stabilisce che, in subjecta materia, gli Organi comunitari possono, altresì adottare raccomandazioni (che, come è noto, sono annoverate fra gli atti non vincolanti degli Organi comunitari).
Conseguentemente, le sentenze in epigrafe sono meritevoli di riforma per aver ritenuto l’illegittimità de jure communitario di atti limitativi (pienamente giustificati in base alla normativa nazionale di rango primario) in relazione ai quali nessuna disposizione del diritto comunitario primario o derivato poneva vincoli di sorta. ¦».
In definitiva, l’ordinamento dell’Unione Europea (ed il dlgs n. 206/2007 di recepimento della normativa comunitaria relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali, decreto legislativo la cui applicazione nella presente fattispecie è invocata da parte ricorrente) garantisce – a talune condizioni – il riconoscimento dei soli titoli di studio e delle qualifiche professionali e non anche delle mere procedure di ammissione (in alcun modo armonizzate a livello comunitario).
Pertanto, le pretese vantate dagli odierni ricorrenti non rinvengono alcun fondamento giuridico, nè nella legislazione nazionale, nè tanto meno nell’ambito del diritto dell’Unione Europea.
Inoltre, l’argomento (fatto proprio dalla sentenza del T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. II, 31 luglio 2013, n. 724 fondato sul riconoscimento reciproco tra Stati membri dei periodi di studio), evidenziato nell’ambito del motivo di doglianza sub 5 e ulteriormente sviluppato alle pagg. 6 e ss. della memoria di parte ricorrente depositata in data 27.5.2014, relativo alla asserita violazione della Sezione V della Convenzione sul riconoscimento dei titoli di studio relativi all’insegnamento superiore nella Regione Europea, stipulata a Lisbona l’11 aprile 1997 (ratificata in Italia con legge n. 148/2002), va disatteso.
Infatti, la disposizione in esame fa esclusivo riferimento al riconoscimento dei periodi di studio compiuti nell’ambito di un programma di insegnamento superiore di un’altra Parte (i.e. Stato contraente rispetto alla Convenzione).
Nel caso di specie viene in rilievo unicamente un’attività elusiva della necessità , imposta dall’ordinamento interno, del superamento in Italia di una prova concorsuale (cd. “Test di ingresso”) prevista per l’accesso ai corsi di Laurea Magistrale dell’Area Sanitaria, attività che certamente non può rientrare nella sfera di operatività della citata Sezione V della Convenzione.
Dalle argomentazioni espresse in precedenza discende la reiezione del ricorso.
In considerazione della natura e della peculiarità della presente controversia, nonchè della qualità delle parti, sussistono gravi ed eccezionali ragioni di equità per compensare le spese di giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Sez. I, definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, così provvede:
1) prende atto della rinuncia alla impugnazione della circolare del MIUR prot. n. 602 del 18.5.2011;
2) respinge per il resto il ricorso.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 9 luglio 2014 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente
Francesco Cocomile, Primo Referendario, Estensore
Maria Grazia D’Alterio, Referendario