- Camera Amministrativa

1. Ambiente ed ecologia – Servizio RSU – Proroga contratto – Gravi violazioni – Discrezionalità – Sussiste
2. Contratti pubblici – Procedura negoziata – Mancata convocazione gestore uscente – Impugnazione – Interesse – Non sussiste

1. La proroga del servizio di RSU da parte dell’amministrazione al gestore uscente del servizio costituisce una mera facoltà tanto più se lo stesso capitolato d’appalto la definisce tale (come nella specie), essendo rimessa alla discrezionalità dell’amministrazione stessa la valutazione della gravità delle violazioni contrattuali che possano aver caratterizzato l’espletamento precedente del servizio in questione (inadempienze consistenti, nella specie in ripetute e rilevanti violazioni – debitamente contestate – degli obblighi contrattuali assunti).
2. E’ privo di interesse all’impugnazione della procedura negoziata il gestore uscente, cui non sia stato rivolto il relativo invito, che impugni la mancata indizione di gara pubblica e la mancata convocazione, atteso che l’amministrazione ha piena discrezionalità sia di scegliere con quale procedura affidare nuovamente il servizio, sia di non invitare il precedente gestore, tanto più se imputabile, come nella specie, di gravi violazioni contrattuali: ne consegue che il ricorrente potrebbe ricavare soltanto eventuali e incerti vantaggi dall’accoglimento della domanda di annullamento della procedura, con conseguente declaratoria di inammissibilità del ricorso in quanto non sorretto da un interesse attuale e concreto, neppure in via strumentale, all’accoglimento della domanda. Ciò in piena adesione ai più recenti orientamenti del Consiglio di Stato (sez. V, 2 aprile 2014, n. 1572; Ad. plen. 25 febbraio 2104, n. 9).

N. 01002/2014 REG.PROV.COLL.
N. 01422/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1422 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Tra.De.Co S.r.l.,in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Pasquale Procacci, Marco Sabino Loiodice, Aldo Loiodice, con domicilio eletto presso Aldo Loiodice in Bari, Via Nicolai, n. 29;

contro
Comune di Monopoli, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Pierluigi Nocera, con domicilio eletto presso Francesco Semeraro in Bari, Via Dante, n. 51; Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distr.le dello Stato di Bari, domiciliata in Bari, Via Melo, n. 97;

nei confronti di
Societa’ Ecologica Pugliese S.r.l.;

per l’annullamento
previa sospensione dell’efficacia
– in parte qua delle ordinanze contingibili ed urgenti, prot. n. 458 dell’ 11.10.2013 e prot. n. 475 del 18.10.2013, emanate dal Sindaco del Comune di Monopoli e recanti indirizzo al Dirigente della Polizia Locale d’indire d’urgenza una procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando per l’affidamento del servizio di spazzamento, raccolta e trasporto dei rifiuti, nonchè ordine di prosecuzione del servizio fino al 15 novembre 2013 alla società ricorrente, attuale appaltatrice del servizio;
– della nota prot. n. 48293 dell’ 8.10.2013 del Comandante del Corpo di Polizia Municipale del Comune di Monopoli, recante comunicazione alla ricorrente della determinazione di non procedere alla proroga del contratto del servizio di igiene urbana in favore della ditta Tra.De.Co. e d’indizione di una procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando per l’individuazione del nuovo gestore;
– della determinazione del Dirigente della VI A.O. Polizia Locale del Comune di Monopoli n. RCG 01263 del 15.10.2013, recante cessazione a scadenza contrattuale del contratto del servizio di igiene urbana stipulato con la ditta Tra.De.Co. e adozione determinazione a contrarre per la selezione con procedura d’urgenza di un operatore economico qualificato cui affidare il servizio per sei mesi;
– dei provvedimenti di indizione, delle lettere di invito, dei verbali delle sedute relativi alla procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando e della relativa aggiudicazione del servizio di igiene pubblica adottati dal Comune di Monopoli;
con il ricorso per motivi aggiunti è stato domandato l’annullamento anche:
– della delibera di Giunta Comunale di Monopoli n. 161 del 28.10.2013;
– della nota dirigenziale del Comune di Monopoli, prot. n. 54733 del 15.11.2013, recante invito alla soc. Ecologia Pugliese S.r.l. a dare avvio all’esecuzione del servizio d’urgenza a far data dal 16.11.2013;
-di ogni altro atto presupposto, consequenziale e comunque connesso;
– nonchè, ove occorra, delle determine dirigenziali del Comune di Monopoli nn. 1127/13, 1157/13 e 1228/13 e delle note della stessa Amministrazione prot. nn. 47099 e 47955, rispettivamente dei giorni 1.10.2013 e 7.10.2013, tutte recanti contestazioni alla ricorrente di presunte inadempienze contrattuali per le quali è prevista solo penalità pecuniaria;
nonchè per la declaratoria di inefficacia del contratto (laddove già stipulato) tra il Comune di Monopoli e la società Ecologica Pugliese s.r.l. per la gestione provvisoria del servizio di igiene urbana.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Monopoli e del Ministero dell’Interno;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 giugno 2014 la dott.ssa Flavia Risso e uditi per le parti i difensori avv. Pasquale Procacci, per la ricorrente, avv. Pierluigi Nocera, per il Comune e avv. dello Stato Donatella Testini, per l’Amministrazione Statale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Oggetto della presente controversia è l’affidamento in via provvisoria per ulteriori sei mesi, tramite procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando, del servizio di raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti solidi urbani, rifiuti differenziati e dei servizi complementari del comune di Monopoli.
Tale servizio era stato affidato alla società ricorrente. Il contratto aveva scadenza semestrale già fissata alla data del 15.10.2013. Il Comune ha deciso di non prorogare ulteriormente il contratto stipulato con la ricorrente, nonostante all’art. 5 del Capitolato Speciale di Appalto fosse prevista tale facoltà (tale decisione è stata comunicata alla ricorrente dal Dirigente e R.U.P. del Comune di Monopoli).
Con Ordinanza contingibile ed urgente dell’11.10.2013 adottata ai sensi degli artt. 50 e 54 del D.Lgs. 267 del 2000 e art. 191 del D.Lgs. 152 del 2006, il Sindaco di Monopoli ha così dato indirizzo al Dirigente della VI^ a.o. Polizia Locale di concerto con la III^ A.O.LL.PP./Ufficio Contratti affinchè si procedesse con urgenza alla predisposizione degli atti necessari per l’indizione di una procedura di gara ad evidenzia pubblica urgente con la quale disporre ulteriormente in via provvisoria “considerato che la normativa regionale, L.R. 24/2012, che ha istituito l’ARO BA/8 prevede che non si possano indire gare pubbliche da parte dei Comuni poichè va indetta procedura pubblica per il servizio unico integrato di tutta l’ARO”, un nuovo affidamento temporaneo dei servizi pubblici inerenti il servizio di raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti solidi urbani, rifiuti differenziati e dei servizi complementari del Comune di Monopoli. Con la stessa Ordinanza il Sindaco, tra l’altro, ha ordinato alla società Tra.De.Co. S.r.l. di proseguire fino al 15 novembre 2013, salva motivata proroga, l’espletamento dei servizi pubblici già svolti in forza del contratto del 26.6.2013, in scadenza il 15.10.2013.
Tale Ordinanza, a seguito del rilievo del Prefetto di Bari secondo il quale non sembravano ricorrere nel caso di specie i presupposti di legge per l’applicazione dell’art. 54 del D.Lgs. n. 267 del 2000, ma appariva corretto il ricorso all’art. 50 del D.Lgs. 267 del 2000, veniva modificata eliminando dal relativo testo il riferimento all’art. 54.
La Tra.De.Co. Sr.l., con il ricorso introduttivo e i successivi motivi aggiunti, notificati in data 4.12.2013, ha impugnato la sequenza procedimentale degli atti che hanno condotto all’affidamento di cui si tratta, lamentando l’illegittimità da un lato della scelta del Comune di non prorogare il contratto scaduto il 15.10.2013, quando tale facoltà era stata espressamente prevista nel Capitolato Speciale di Appalto e dall’altro della conseguente decisione di individuare il nuovo gestore del servizio non attraverso gara pubblica, ma attraverso procedura negoziata senza pubblicazione del bando, contravvenendo così a tutte le disposizioni comunitarie e nazionali in tema di appalti pubblici.
In data 12.11.2013 la ricorrente ha presentato una prima formale istanza di decreto cautelare inaudita altera parte respinto con Decreto n. 641/2013 che ha fissato la Camera di Consiglio per il 28.11.2013.
In data 16.11.2013 la ricorrente ha presentato una seconda formale istanza di decreto cautelare inaudita altera parte giustificata dal fatto nuovo costituente nella comunicazione del Comune, inviata il 15.11.2013 per mail alla ricorrente, dell’avvio della procedura per il subentro del nuovo gestore del servizio di igiene urbana, anch’esso respinto con Decreto n. 658/2013.
In data 19.11.2013 la ricorrente ha depositato un’ulteriore istanza “di pronuncia completa sulla richiesta di decreto cautelare” con la quale ha chiesto al Giudice di voler rispondere all’istanza sopraindicata, depositata il 16.11.2013, ritenuta non compiutamente “evasa”, dichiarata inammissibile con Decreto n. 659/2013.
Si è costituito in giudizio il Comune di Monopoli con atto depositato in data 26.11.2013 ed il Ministero dell’Interno con atto depositato in data 19.2.2014.
Con Ordinanza n. 679 del 2013 anche la domanda di misure cautelari collegiali è stata respinta.
Con atto notificato in data 4.12.2013 la ricorrente ha presentato motivi aggiunti.
All’udienza del 26 giugno 2014 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
Prima di passare all’analisi dei singoli motivi di ricorso, questo Collegio evidenzia l’opportunità di affrontare gli stessi in un ordine diverso da quello proposto dalla ricorrente. Più nello specifico, dopo il primo motivo di ricorso verrà esaminato il terzo in quanto connesso al primo, poi il quarto ed infine si analizzeranno congiuntamente il secondo motivo del ricorso principale ed il quarto motivo del ricorso per motivi aggiunti perchè entrambi presuppongono una previa valutazione dell’interesse ad agire del ricorrente.
1. – Con il primo motivo di ricorso viene dedotta la violazione della clausola negoziale di proroga contenuta nell’art. 5 del Capitolato Speciale di Appalto, in quanto si sarebbe realizzata la condizione alla quale la clausola stessa era subordinata.
Più nello specifico, secondo la ricorrente, la clausola sopra citata prevederebbe la proroga del contratto qualora si verifichi la condizione del mancato avvio del servizio unico di smaltimento rifiuti in ambito ARO.
In merito si evidenzia che l’art. 5 del Capitolato Speciale di Appalto recita “Il contratto avrà la durata di 6 (sei) mesi, prorogabili, qualora non avviato il servizio unico in ambito ARO BA/8, previa adozione di atto espresso, per massimo altri sei mesi, a decorrere dalla data di stipulazione ovvero dal giorno di consegna del servizio in via di urgenza, e perverrà a scadenza senza necessità di preavviso o disdetta fatto salvo quanto espressamente indicato nel presente capitolato”.
Dalla lettura dell’articolo 5 del Capitolato si evince che la proroga del contratto per il servizio di igiene urbana era prevista solo come facoltà in capo all’Amministrazione, da poter esercitare, eventualmente, nel caso in cui non fosse stato avviato il servizio unico in ambito ARO BA/8.
Pertanto, nessun obbligo incombeva in capo all’Amministrazione di prorogare la durata del contratto con la ricorrente.
La decisione di non prorogare il contratto, peraltro, risulta essere adeguatamente motivata dalle ripetute violazioni contrattuali formalmente contestate alla ricorrente medesima (così come si evince dalla nota dell’8.10.2013 con cui il Dirigente VI^ Area Organizzativa ha comunicato alla ricorrente la decisione di non prorogare il contratto. Allegato 3 del ricorso introduttivo).
In merito, la ricorrente afferma che le presunte violazioni contrattuali eccepite alla stessa non costituiscono gravi inadempienze, ma “fisiologiche e risibili evenienze connaturate alla tipologia e alla complessità del servizio” (pagina nove del ricorso introduttivo) e che la stessa Amministrazione ha ritenuto di comminare per quest’ultime solo penalità pecuniarie.
Ora, a parte la considerazione secondo la quale rientra nella piena discrezionalità della stazione appaltante stabilire quali violazioni contrattuali siano da considerare gravi (Cass. S.U., 17.02.2012, n. 2312 e n. 2313; T.A.R. Puglia, Bari, sez. I, 11 gennaio 2012, n. 83; T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. III, 15 aprile 2009 n. 688), dall’analisi delle singole violazioni contestate alla ricorrente e richiamate nella nota dell’8.10.2013 del Dirigente VI^ Area Organizzativa, risulta che, tra l’altro, alla ricorrente è stato contestato:
– l’inefficienza e l’insufficienza dei mezzi e delle attrezzature utilizzate per la raccolta differenziata ed indifferenziata rispetto a quanto dovuto in base all’ appalto aggiudicato (Allegato 3 della memoria di costituzione del Comune di Monopoli);
– la mancata presentazione del Piano Operativo di Svolgimento dei Servizi dettagliato ai sensi dell’art. 6 del disciplinare tecnico; la mancata comunicazione ed attivazione della campagna di sensibilizzazione/informazione all’utenza sulle modalità di svolgimento del servizio; la mancata fornitura dei sacchetti per la raccolta differenziata da distribuire all’utenza presso l’Infopoint comunale previsto presso il Palazzo di Città ; la mancata fornitura ed installazione di n. 250 cestini porta rifiuti nel centro abitato come previsto ai sensi dell’art. 21.3 del disciplinare tecnico; la mancata attivazione della raccolta di frazione organica presso le utenze domestiche e non domestiche ai sensi dell’art. 10 del disciplinare tecnico, oltre che presso le aree mercantili giornaliere e settimanali; la mancata installazione dei cassonetti per la raccolta differenziata della frazione organica presso il centro abitato e nelle contrade; la mancata installazione delle venti postazioni di cassonetti statici complete di tutte le frazioni di rifiuti differenziati nella zona lungo la costa (Allegato 3 della memoria di costituzione del Comune di Monopoli);
– il mancato svolgimento del servizio di raccolta differenziata del rifiuto organico e l’inefficienza e mancanza di mezzi operativi nel Servizio ordinario del 13 agosto 2013 (Allegato 6 della memoria di costituzione del Comune di Monopoli);
– il mancato pagamento degli stipendi del mese di agosto 2013
e che alcune di tali violazioni sono state persistenti e reiterate.
Nel ricorso la Tra.De.Co. S.r.l. afferma che tutti i rilievi elevati dal Comune di Monopoli sulla qualità e correttezza del servizio reso dalla stessa sono stati puntualmente e tempestivamente riscontrati e contestati in quanto affetti da evidente genericità e manifesta pretestuosità . La ricorrente pertanto contesta la genericità e la pretestuosità delle contestazioni, ma non smentisce la veridicità dei fatti alla base delle stesse.
Alla luce di quanto sopra, questo Collegio ritiene che le ripetute violazioni contrattuali formalmente contestate alla ricorrente siano di per sè già sufficienti a giustificare la scelta dell’Amministrazione di non voler prorogare il contratto con la stessa.
La volontà dell’Ente di rivedere le modalità di espletamento del Servizio di Igiene Urbana è indicata nella nota dell’8.10.2013 del Dirigente VI^ Area Organizzativa come motivazione ulteriore della decisione di indire una nuova procedura di gara. Si riporta testualmente: “A tanto si aggiunga la circostanza che questo Ente intende rivedere le modalità di espletamento del (dei) Servizi di Igiene Urbana che graveranno sul nuovo Gestore e pertanto ha ritenuto opportuna l’indizione di una nuova procedura di gara”.
Non costituisce poi prova della permanenza del rapporto fiduciario tra la ricorrente ed il Comune di Monopoli il fatto che quest’ultimo abbia deciso, per il tempo necessario all’espletamento di una procedura di gara urgente, finalizzata all’individuazione del nuovo gestore provvisorio, di disporre la prosecuzione dei servizi di igiene urbana fino al 15.11.2013 in capo alla stessa. Infatti, tale possibilità è espressamente prevista dall’art. 5, comma 2 del Capitolato Speciale di Appalto “Qualora richiesto dalla Stazione Appaltante, dopo la scadenza del contratto, ovvero in caso di revoca e/o risoluzione contrattuale, nelle more dello svolgimento delle ordinarie procedure di scelta del nuovo contraente, l’I.A. è tenuta alla prosecuzione del servizio nella misura strettamente necessaria¦”.
La censura pertanto è infondata e va respinta.
2. – Con il terzo motivo di ricorso la ricorrente deduce l’illegittimità della condotta dell’Amministrazione che, nell’indire la procedura negoziata senza bando per l’individuazione del nuovo gestore del servizio di igiene urbana, non avrebbe invitato la ricorrente medesima, quale affidataria del servizio uscente. Ebbene, sul punto il Collegio osserva che le stesse ragioni che giustificano la scelta del Comune di Monopoli di non prorogare il contratto con la ricorrente, giustificano altresì la scelta di non invitare quest’ultima alla procedura negoziata.
Anche tale censura pertanto è infondata e va respinta.
3. – Con il quarto motivo del ricorso principale, la ricorrente deduce che la scelta di indire una procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando, sarebbe stata avviata dal dirigente di settore non solo in assenza del presupposto atto di indirizzo della Giunta Comunale, ma addirittura in aperto contrasto con esso. Più nello specifico, a dire della ricorrente, la Giunta avrebbe dato espresso indirizzo al dirigente di settore di prorogare il contratto della Tra.De.Co. per ulteriori sei mesi, fino all’avvio del servizio unico da parte dell’ARO.
In merito a questa doglianza si evidenzia sin da subito che nella Deliberazione della Giunta Comunale n. 161 del 28.10.2013 (Allegato n. 25 alla memoria di costituzione del Comune) si legge “considerato tuttavia che per fatti pregressi in premessa illustrati il Comune di Monopoli non può avvalersi della ditta attualmente incaricata e che si rende necessario individuare (un) nuovo gestore con procedure selettive semplificate che consentano all’Ente di superare la fase transitoria garantendone quei livelli adeguati di raccolta ad oggi disattesi”. Pertanto, sotto questo profilo, non si ravvisa alcun contrasto tra l’indirizzo della Giunta e la scelta del Dirigente di non prorogare il contratto stipulato con la ricorrente.
Anche tale censura pertanto è infondata e va respinta.
4.1. – Con il secondo motivo di ricorso la ricorrente lamenta che il Comune di Monopoli avrebbe affidato il servizio di igiene urbana ad un operatore privato senza l’esperimento di una procedura aperta e pubblica, ma attraverso una procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando che non poteva essere utilizzata dall’Amministrazione, non sussistendo i presupposti tassativamente previsti dall’art. 57 del D.Lgs. n. 163 del 2006.
Più nello specifico, la ricorrente sostiene che nella fase transitoria, in attesa che gli ARO costituiti affidino, tramite gara, l’intero servizio di spazzamento, raccolta e trasporto di rifiuti, quando l’affidamento della gestione è in scadenza (come nel caso di specie) le uniche soluzioni praticabili compatibili con il diritto comunitario e nazionale in materia di appalti di servizi sarebbero:
1) la proroga del contratto stipulato con il precedente affidatario fino all’indizione della gara aperta e pubblica;
2) l’indizione di una “procedura ad evidenza pubblica” per la scelta di un affidatario del servizio di igiene urbana nel regime transitorio e fino all’espletamento della gara per l’ARO.
4.2. – La ricorrente, inoltre, con il quarto motivo del ricorso per motivi aggiunti (pagina 19) deduce l’illegittimità della procedura negoziata senza pubblicazione del bando per la violazione dell’indirizzo espresso dalla Giunta e dal suo organo di vertice, in quanto nelle ordinanze sindacali impugnate si leggerebbe che l’indirizzo al competente dirigente sarebbe stato nel senso di procedere “con urgenza alla predisposizione degli atti necessari per l’indizione di una gara ad evidenza pubblica” e che, pertanto, l’indizione di una procedura negoziata senza pubblicazione del bando costituirebbe un’iniziativa solitaria ed individuale del Dirigente.
La ricorrente afferma altresì che la procedura negoziata sarebbe stata illegittimamente indetta senza tener conto di una nota del Sindaco del 14.10.2013 con la quale quest’ultimo avrebbe invitato il competente dirigente a sottoporre alla Giunta Comunale un atto di indirizzo finalizzato a garantire, nella fase transitoria, migliori livelli del servizio e che tale necessità sarebbe stata evidenziata anche in un parere reso dall’Avvocatura Comunale. La determina dirigenziale di indizione della procedura negoziata senza pubblicazione del bando sarebbe pertanto illegittima anche per non essere stata preceduta da apposita delibera di Giunta Comunale di indirizzo, in violazione di una precisa nota del Sindaco.
A prescindere dalla valutazione del merito di tali motivi di ricorso (finalizzati a porre nel nulla la procedura negoziata indetta per individuare il nuovo gestore del servizio di igiene urbana e, in ultima analisi, a ripristinare il rapporto contrattuale oramai estinto della ricorrente) difetta, in capo alla Tra.De.Co. S.r.l. l’interesse a ricorrere ex art. 100 del c.p.c.
L’annullamento degli atti relativi alla procedura negoziata non comporterebbe, quale effetto conformativo, la necessità per l’Amministrazione di ripristinare il rapporto contrattuale con la Tra.De.Co, nè l’obbligo del Comune di bandire una gara necessariamente aperta (il ricorrente a pagina 13 della memoria di replica insiste, tra l’altro, “¦per l’accoglimento del ricorso al fine dell’indizione di una procedura di gara aperta e pubblica”).
Per quanto riguarda il ripristino del rapporto contrattuale già estinto, questo Collegio si limita a ricordare la specifica situazione di fatto in cui si trova la ricorrente: affidataria uscente del servizio stesso che ha commesso, durante il periodo di affidamento, numerose e ripetute violazioni contrattuali oggetto di contestazioni formali da parte dell’Amministrazione e di conseguente applicazione di penali (si rinvia al punto 2 di questa sentenza), nonchè gravi inadempienze nell’esercizio dell’attività professionale, anche con riferimento ad altre Amministrazioni – come risulta accertato in relazione all’analogo servizio svolto dalla Tra.De.Co. S.r.l. per il Comune di Spinazzola (cfr. la sentenza di questa Sezione n. 812/2014) e per il Comune di Valenzano (cfr. la sentenza di questa Sezione n. 1440/2013).
Per quanto riguarda il mancato obbligo di indire una procedura aperta, si osserva che, a prescindere dagli attuali divieti posti dalla normativa regionale (si veda l’art. 24 della L.R. 24/2012), in ogni caso, in base al D.Lgs. n. 163 del 2006, il Comune di Monopoli avrebbe potuto optare per l’individuazione del nuovo affidatario del servizio attraverso altri tipi di procedure che avrebbero consentito a quest’ultimo di non invitare la ricorrente.
Ne consegue che, nel caso in esame, la ricorrente potrebbe ricavare solo eventuali ed incerti vantaggi dall’accoglimento della domanda di annullamento della procedura negoziata.
Più nello specifico, l’utilità che il ricorrente potrebbe trarre da tale annullamento è meramente eventuale in quanto richiede per la sua compiuta realizzazione, specifiche e determinate scelte da parte dell’Amministrazione che non potrebbero esserle imposte dal giudice amministrativo, involgendo la sua sfera di discrezionalità .
Sul punto, di recente, il Consiglio di Stato ha affermato che “in termini generali trova ingresso nel sistema della giustizia amministrativa anche la tutela del c.d. interesse ad agire strumentale, ma solo in casi eccezionali, se ed in quanto collegato ad una posizione giuridica attiva, protetta dall’ordinamento, la cui soddisfazione sia realizzabile unicamente attraverso il doveroso rinnovo dell’attività amministrativa, dovendosi rifiutare, a questi fini, il riferimento ad una utilità meramente ipotetica o eventuale che richiede per la sua compiuta realizzazione il passaggio attraverso una pluralità di fasi e atti ricadenti nella sfera della più ampia disponibilità dell’Amministrazione; pertanto “la facoltà di agire in giudizio non è attribuita, indistintamente, a tutti i soggetti che potrebbero ricavare eventuali ed incerti vantaggi dall’accoglimento della domanda” (Cons. Stato, sez. V, 2 aprile 2014, n. 1572 e Cons. Stato, Ad. Plen., 25 febbraio 2014, n. 9).
La ricorrente mira a perpetuare una situazione di fatto, mediante la deduzione che l’Amministrazione non potrebbe applicare (nei confronti di altre imprese) proprio quella normativa che la stessa Amministrazione ha applicato nei confronti della ricorrente e che le ha consentito di svolgere il servizio sino al 15.10.2013 (sul punto vedasi le premesse del contratto del 26.6.2013 alla base dell’affidamento del servizio alla ricorrente per il periodo che va dal 16.4.2013 al 15.10.2013, dove si legge “che in esecuzione dell’atto di indirizzo adottato dalla Giunta Comunale (…) il Dirigente (¦) ha approvato gli atti amministrativi per l’appalto urgente, per la durata di sei mesi, mediante procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara ai sensi dell’art. 57¦” e, ancora, che “¦la procedura negoziata di che trattasi (¦) è stata aggiudicata in via definitiva alla società TRA.DE.CO. Sr.l¦.”). Inoltre, la ricorrente, con il terzo motivo di ricorso, lamenta proprio di non essere stata invitata a quella procedura negoziata che secondo la stessa il Comune non avrebbe potuto indire.
E’ chiaro pertanto che siamo in presenza di un mero interesse emulativo e di fatto non tutelabile giuridicamente (sulla non tutelabilità dell’interesse emulativo di recente Consiglio di Stato, sez. V, 11 luglio 2014, n. 3563). Sul punto, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha evidenziato che “soprattutto in materia di controversie aventi ad oggetto gare di appalto e affidamenti di servizi, il tema della legittimazione al ricorso (o titolo) è declinato nel senso che tale legittimazione deve essere correlata alla circostanza che l’instaurazione del giudizio non solo sia proposta da chi è legittimato al ricorso, ma anche che non appaia finalizzata a tutelare interessi emulativi, di mero fatto, pretese impossibili o contra ius” (Cons. Stato, Ad. Plen., 25 febbraio 2014, n. 9).
Tutto ciò premesso, questo Collegio ritiene che, nel caso di specie, manchi in capo alla ricorrente la condizione dell’azione dell’interesse ad agire.
Pertanto, in base all’art. 35, co. 1, lett. b), c.p.a. secondo cui “il giudice dichiara anche d’ufficio il ricorso¦inammissibile quando è carente l’interesse o sussistono altre ragioni ostative ad una pronuncia sul merito”, tale motivo di ricorso va dichiarato inammissibile.
4.3 – Del pari inammissibile per difetto di interesse risulta essere il rilievo contenuto nei motivi aggiunti secondo il quale la procedura negoziata si sarebbe conclusa con l’affidamento del servizio alla Ecologia Pugliese S.r.l., impresa destinataria di un recente provvedimento di sospensione dell’iscrizione nell’albo dei gestori ambientali. Infatti, anche tale rilievo è rivolto, per stessa ammissione della ricorrente (pagina 16 della memoria di replica depositata in data 14.6.2014), “a ribadire l’illegittimità della procedura svolta dall’Amministrazione che, con il dichiarato intento di non prorogare il contratto alla società ricorrente a causa delle numerose contestazioni elevate, ha finito per affidare il servizio ad un’azienda che è stata poco prima sospesa dall’albo dei gestori ambientali”.
In conclusione, il ricorso deve dichiararsi in parte infondato e in parte inammissibile.
Conseguentemente, deve dichiararsi inammissibile anche la domanda per la declaratoria di inefficacia del contratto stipulato dal Comune di Monopoli con la società Ecologica Pugliese s.r.l. per la gestione provvisoria del servizio di igiene urbana.
5. – In considerazione, tuttavia, della complessità delle questioni sollevate, il Collegio ritiene di poter procedere all’integrale compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Bari, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, integrato da motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge e in parte lo dichiara inammissibile nei termini di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella Camera di Consiglio del giorno 26 giugno 2014 e del giorno 10 luglio 2014 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente
Giacinta Serlenga, Primo Referendario
Flavia Risso, Referendario, Estensore