1. Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio – Contratti pubblici – Ricorso incidentale – Infondatezza ricorso principale – Disamina prioritaria 


2. Contratti pubblici – Gara – Anomalia – Livelli retributivi – Costo medio orario – Costi sostituzione – Inclusione nelle tabelle ministeriali

1. In forza del principio di economia processuale, il giudice può esaminare prioritariamente il ricorso principale, prescindendo da quello incidentale, nei casi in cui il primo sia palesemente infondato, irricevibile, inammissibile o improcedibile, sulla scorta del paradigma sancito dagli artt. 49, comma 2 e 74 c.p.a. (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 25.2.2014, n. 9). 


2. Il costo medio orario, indicato nelle apposite tabelle ministeriali per ogni livello retributivo, attesta il costo dell’ora lavorativa effettiva ed è comprensivo dei costi di sostituzione sopportati, dal datore di lavoro, per malattia, ferie, permessi o altra causa legittima o meno di assenza del dipendente.

N. 00856/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00859/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 859 del 2013, proposto da: 
Le Palme Ristorazione & Servizi S.r.l. con Socio Unico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Giovanni Vittorio Nardelli, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, piazza Umberto I, 62; 

contro
Ministero dell’Interno – Dipartimento Vigili del Fuoco del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, presso i cui uffici è legalmente domiciliato in Bari, via Melo, 97; 
Ministero dell’Interno – Direzione Regionale per la Puglia dei Vigili del Fuoco;

nei confronti di
La Cascina Global Service S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in proprio ed in qualità  di Mandataria del R. T. I. con Soc. Coop. Solidarietà  e Lavoro, Solidarietà  e Lavoro Soc. Coop., in persona del legale rappresentante pro tempore, in proprio e quale mandante del R.T.I., rappresentate e difese dall’avv. Michele Perrone, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Torre Tresca, 2/A; 

per l’annullamento
previa sospensione
del provvedimento prot. n. 0004954 del 16 maggio 2013, con il quale il Direttore Regionale del Dipartimento dei Vigili de Fuoco del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile – Direzione Regionale Puglia, relativamente alla procedura ristretta in Ambito U.E. per l’affidamento del servizio di ristorazione presso le sedi VV. F. della Regione Puglia a decorrere dal 1 luglio 2013 per le sedi VV. F. di Bari e Taranto e dal 1 gennaio 2014 per le sedi VV. F. di Brindisi e Lecce fino al 31 dicembre 2014 ha comunicato l’aggiudicazione in via definitiva in favore della Costituenda ATI tra la Cascina Global Service srl e la Solidarietà  e Lavoro Soc. Coop.;
nei limiti dell’interesse della ricorrente, di tutti verbali della commissione di preselezione e della commissione giudicatrice ed esattamente del verbale unico dei giorni 12, 13, 14 e 21 del mese di febbraio 2013, del verbale di apertura plichi e sorteggio del 28 marzo 2013, del verbale in seduta riservata dei giorni 9, 10, 11 e 24 aprile 2013 e relativo allegato, del verbale in seduta pubblica del 7 maggio 2013, del verbale in seduta pubblica del 13 maggio 2013 di aggiudicazione provvisoria, del bando di gara, della lettera di invito, dei chiarimenti resi e di ogni altro atto di gara non specificatamente indicato e/o menzionato, nonchè di ogni altro atto ad essi presupposto, consequenziale e/o connesso che comunque abbia legittimato ed avallato l’ammissione alla gara (anzichè l’esclusione) della società  classificata prima, ancorchè non conosciuto;
per l’annullamento e la declaratoria di inefficacia
del contratto di appalto ove stipulato ed eventualmente a stipularsi;
per il risarcimento del danno in forma specifica
mercè aggiudicazione della gara di appalto in favore dell’odierna ricorrente e condanna alla consequenziale stipulazione del contratto.
 

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno – Dipartimento Vigili del Fuoco-Soccorso Pubblico – Difesa Civile e delle La Cascina Global Service S.r.l. e Solidarietà  e Lavoro Soc. Coop.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 74 e 120, co. 10, cod. proc. amm.;
Relatore nell’Udienza Pubblica del giorno 10 aprile 2014 la dott.ssa Paola Patatini;
Uditi per le parti i difensori, avv. Giovanni Vittorio Nardelli, per la ricorrente, e avv. Michele Perrone, per le contro interessate;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO
La società  odierna ricorrente ha impugnato l’aggiudicazione della gara per l’affidamento del servizio di ristorazione presso le sedi dei Vigili del Fuoco presenti nella Regione Puglia, disposta in favore dell’A.T.I. tra la Cascina Global Service s.r.l. e Solidarietà  e Lavoro Soc. Coop., nonchè gli altri atti indicati in epigrafe, per violazione e falsa applicazione della normativa di gara, violazione e falsa applicazione degli artt.83, 86, 87 e 88 del D. Lgs. n.163/06, eccesso di potere per difetto di istruttoria, contradditorietà , travisamento, illogicità  manifesta.
Le censure vertono tutte sull’offerta economica presentata dalla ditta aggiudicataria relativamente al profilo del costo della manodopera e a quello del direttore di commessa.
In particolare, a dire della ricorrente, collocatasi al secondo posto nella graduatoria definitiva, l’ATI aggiudicataria, nell’indicare il costo della manodopera, non avrebbe considerato le ore di assenza del lavoratore incidenti comunque sul costo del personale sopportato dal datore di lavoro.
Infatti, il valore di Euro 627.652,95, indicato quale costo della manodopera, è stato ottenuto moltiplicando il costo medio orario relativo a ciascuna qualifica professionale – come riportato nelle tabelle del Ministero del Lavoro e Politiche Sociali – per le ore effettivamente lavorate dal dipendente (al netto della percentuale di assenza fisiologica) e non per quelle, superiori, offerte per il servizio.
Tale calcolo, secondo la parte, sarebbe illegittimo in quanto non comprensivo dei costi legati alla sostituzione dei lavoratori per i casi di loro assenza, sostituzione che deve essere comunque garantita per l’esecuzione dell’intero servizio. Laddove infatti l’aggiudicataria avesse moltiplicato il costo medio orario per tutte le ore offerte nel progetto, il valore ottenuto, sommato alle altre voci di costo, avrebbe superato il prezzo a base d’asta determinando così l’esclusione della ditta stessa.
La ricorrente, infine, si duole anche della mancata indicazione nell’offerta economica del costo relativo al direttore di commessa, compromettendo così la congruità  e l’affidabilità  della stessa offerta dell’ATI.
Si è ritualmente costituito il Ministero intimato, opponendosi all’accoglimento dell’istanza di sospensiva dell’efficacia dei provvedimenti impugnati e chiedendo nel merito il rigetto della domanda proposta.
Costituitesi le società  La Cascina e Solidarietà  e Lavoro, in proprio e quali, rispettivamente, mandataria e mandante del raggruppamento, le contro interessate hanno chiesto un rinvio della Camera di Consiglio fissata per l’11.07.2013, al fine di consentire il perfezionamento delle notifiche del ricorso incidentale, proposto dalle stesse e depositato in data 10.07.2013, diretto a censurare la mancata esclusione dalla gara della ricorrente.
All’esito della Camera di Consiglio così rinviata, il Collegio ha respinto l’istanza cautelare, con Ordinanza n. 412 del 26.07.2013.
In vista della trattazione del merito, la ricorrente e le contro interessate hanno depositato memorie e repliche, insistendo nelle proprie argomentazioni.
All’Udienza Pubblica del 10.04.2014, la causa veniva trattenuta per la decisione e definitivamente decisa nella Camera di Consiglio del 12.06.2014.
DIRITTO
In via preliminare, il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame del ricorso incidentale escludente proposto dalle contro interessate, attesa l’infondatezza di quello principale (in tal senso, Cons. St., Ad. Pl., 25.02.2014, n. 9).
Parte ricorrente lamenta infatti il modo con cui l’aggiudicataria ha calcolato il costo della manodopera, moltiplicando il costo orario medio indicato nella tabella ministeriale per ogni profilo professionale – il cui ammontare, ottenuto dividendo il costo complessivo annuo di ciascun lavoratore per le ore mediamente lavorate e non teoriche, non è qui posto in discussione – per le ore effettivamente lavorabili da parte di ciascun dipendente, anzichè per il monte ore indicato per l’esecuzione del servizio, individuato in 611 ore settimanali, pari a quello risultante dal prospetto allegato alla lettera di invito.
L’ammontare delle ore effettivamente lavorabili è stato ottenuto dalla società  La Cascina riducendo il monte ore teorico complessivo della percentuale di assenza ricavata dalle stesse tabelle ministeriali, pari al 23,56%.
A dire della parte, la decurtazione del monte ore settimanale non sarebbe ammissibile, perchè il costo così ottenuto non comprenderebbe anche quello derivante dalla sostituzione del dipendente, sostituzione che dovrebbe invece essere comunque assicurata per coprire le ore di assenza dei dipendenti ed espletare il servizio offerto.
Tale assunto non può tuttavia essere condiviso.
Seppure esistono sul punto orientamenti non univoci in giurisprudenza, il Collegio non ritiene di dissentire da quanto riconosciuto anche dal Consiglio di Stato, ovvero che il costo medio orario, indicato nelle apposite tabelle ministeriali per ogni livello retributivo, indichi il costo dell’ora lavorativa effettiva, già  comprensivo dei costi di sostituzione che il datore di lavoro deve sopportare per malattia, ferie, permessi, o qualsiasi altra causa legittima o meno di assenza del dipendente (Cons. St., V, 24.08.2006, n. 4969; Idem, 10.02.2009, n. 748).
Esso esprime invero non quanto il datore di lavoro paga il lavoratore per quell’ora, ma quanto costa al datore di lavoro quell’ora e frazione di ora che non viene prestata dal lavoratore assente e viene quindi prestata dal sostituto, frazione determinata dal rapporto tra ore annue teoriche ed ore effettivamente lavorate (Tar Puglia, Lecce, 3740 del 7.11.2007).
Nel caso di specie, la ditta aggiudicatrice – così come chiaramente spiegato anche nelle giustificazioni prodotte alla stazione appaltante che le ha ritenute adeguate – ha moltiplicato il costo medio orario non per le ore teoriche, bensì per quelle mediamente lavorate (467,05), ottenute decurtando il monte ore di 611 della percentuale di assenteismo del 23,5% come indicata nella tabella ministeriale, in modo proporzionale a quanto calcolato nella tabella stessa per un’assunzione full time (40 ore “teoriche” settimanali).
Il monte ore complessivo, pari a 611 ore settimanali (al quale l’aggiudicataria ha aggiunto 6 ore per il personale direttivo) computate in base al numero di unità  già  impiegato nell’appalto dalla ditta uscente ed indicate nel prospetto allegato dall’Amministrazione – per le quali vigeva ai sensi della legge di gara un obbligo di riassunzione in capo alla ditta risultata aggiudicataria – comprende, come spiegato dalla ATI La Cascina, sia le ore di servizio che quelle per le sostituzioni, essendo il numero degli addetti indicati comprensivo anche del personale necessario a garantire le sostituzioni.
Ne deriva che ove l’aggiudicataria avesse diversamente calcolato il costo della manodopera, come voluto invece dalla ricorrente, il costo delle sostituzioni sarebbe stato duplicato.
In altre parole, come correttamente rilevato dall’aggiudicataria, se si fosse invece utilizzato il monte ore teorico, allora questo avrebbe dovuto essere moltiplicato non per il costo medio orario lordo indicato in tabella, bensì per quello netto, ovvero depurato dell’incidenza del costo delle sostituzioni.
Un conto infatti è il numero di ore teoriche settimanali, indicato nel progetto tecnico teso ad illustrare il contenuto dell’organico e le ore di contratto previste per ogni unità , altro è il costo sostenuto dalla ditta datrice di lavoro per ciascun lavoratore che, come previsto dal Ministero, è computato sulle ore mediamente lavorate.
Anche la censura relativa al direttore di commessa è priva di fondamento.
Come risulta dall’elenco del personale già  utilizzato nelle sedi VV. F. di Bari, Brindisi, Lecce e Taranto, allegato alla lettera di invito, il Direttore di Commessa corrisponde al IV livello professionale, con un monte ore settimanale pari a 40.
Tale figura risulta essere stata compresa, e conseguentemente conteggiata nel costo della manodopera, nel prospetto delle unità  di personale da impiegare nell’appalto, presentato dalla aggiudicataria.
Pertanto, non risulta vero quanto asserito dalla ricorrente, ossia che il costo indicato dall’ATI per la figura del direttore sarebbe pari a zero, dovendosi quindi ritenere congrua e affidabile l’offerta economica dell’aggiudicataria.
Alla luce delle considerazioni fatte, il ricorso va conseguentemente respinto.
Vanno conseguentemente respinte e disattese anche la domanda di declaratoria di inefficacia del contratto stipulato con l’aggiudicataria, nonchè quella di risarcimento del danno.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Bari, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, respinge il ricorso principale e dichiara improcedibile il ricorso incidentale.
Condanna la Società  le Palme Ristorazione & Servizi a r.l. alla refusione delle spese processuali in favore dell’Amministrazione resistente, che liquida in euro 1500,00 (millecinquecento/00), oltre ad accessori come per legge.
Compensa le spese nei confronti delle società  contro interessate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nelle Camere di Consiglio dei giorni 10 aprile 2014 e 12 giugno 2014, con l’intervento dei magistrati:
 
 
Antonio Pasca, Presidente
Giacinta Serlenga, Primo Referendario
Paola Patatini, Referendario, Estensore
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 10/07/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)