- Camera Amministrativa

Enti e organi della p.A. – Comune – Ordinanza comunale di chiusura accessi strada pubblica – Art. 22 codice della strada – Legittimità

àˆ legittima, in quanto rispettosa del principio di tipicità dell’atto amministrativo, l’ordinanza comunale che dispone la chiusura di accessi alla strada pubblica, la cui potestà si fonda – quale contrarius actus – sulla potestà autorizzatoria dell’ente comunale all’apertura degli accessi alla strada pubblica, riconosciuta dall’art. 22 del codice della strada (per tale ragione, secondo il TAR, la suddetta ordinanza rientrerebbe nella categoria dei provvedimenti di primo grado, non essendo espressione del potere di autotutela, dunque non costituirebbe revoca implicita della concessione del suolo pubblico in favore del privato).

N. 00833/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00798/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 798 del 2008, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Eni S.p.a., rappresentata e difesa dagli avv. Michele Di Tommaso e Tiziana Locorotondo, con domicilio eletto presso Michele Di Tommaso, in Bari, c/o St. Morea, via Q. Sella n.175;

contro
Comune di San Severo in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Andrea Di Dedda, con domicilio eletto presso Rosa Cerabino, in Bari, via Melo n.141;

nei confronti di
S.M.E.S. S.r.l.;

per l’annullamento,
proposto con ricorso principale e successivi motivi aggiunti,
– dell’ordinanza prot. n. 229/08 del 05/03/08 a firma del Dirigente dell’ VIII Settore – Polizia Municipale del Comune di San Severo;
– di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ivi compresa la nota prot. n. 229/08 del 9.1.2008 a firma dello stesso Dirigente;
– del provvedimento di approvazione del progetto relativo ai lavori di rifacimento della pavimentazione stradale e di realizzazione delle rotatorie del Comune di San Severo, nella parte di interesse della ricorrente;
– del procedimento di appalto dei lavori di rifacimento della pavimentazione stradale e di realizzazione delle rotatorie del Comune di San Severo, ivi compresa la definitiva aggiudicazione, di cui si ignorano data e numero, nella parte di interesse della ricorrente;
– di ogni altro atto connesso, presupposto e consequenziale, ivi compreso il contratto di appalto dei lavori di rifacimento della pavimentazione stradale e di realizzazione del Comune di San Severo, di cui si ignora la data della stipula, nella parte di interesse della ricorrente;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di San Severo in Persona del Sindaco P.T.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 giugno 2014 la dott.ssa Desirèe Zonno e uditi per le parti i difensori Vittorio Di Salvatore e Andrea Di Dedda;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
La società odierna ricorrente è titolare dell’impianto di distribuzione carburanti sito in San Severo, ad angolo tra le vie Matteotti e Fortunato.
L’impianto, ristrutturato ed ampliato con lavori assentiti dal Comune con permessi di costruire del 2003 e 2004, sorge in parte su suolo privato ed in parte su suolo pubblico, concesso per l’uso.
E’ dotato di un accesso su v. Matteotti ed due accessi su v. Fortunato.
A seguito della realizzazione di una rotatoria all’intersezione tra tali vie, sostitutiva del preesistente incrocio, il Comune, con l’ordinanza prot. n.229/08 del 5..3.2008 a firma del Dirigente dell’ VIII Settore – Polizia Municipale del Comune di San Severo, impugnata in questa sede, ha disposto la chiusura di uno (il primo) degli accessi su v. Fortunato, rilevando (così si legge nell’ordinanza, il cui complesso motivazionale è integrato, peraltro, dalla motivazione della precedente comunicazione di avvio del procedimento del 9.1.2008, identico prot. n.229/08) che la chiusura stessa è resa opportuna da motivi di pubblica utilità e sicurezza per la circolazione.
In particolare (come si legge nella già citata comunicazione di avvio del procedimento), le esigenze del servizio sono già soddisfatte dalle residue rampe di accesso e uscita, mentre quella da chiudersi, il cui uso sarebbe reso più pericoloso dalla realizzazione della rotatoria, è poco utilizzata sia in uscita sia in entrata, perchè non consente una manovra agevole.
Censura tale provvedimento (nonchè tutti quelli compiutamente indicati in oggetto, nella parte in cui ne rappresentano il presupposto logico-giuridico) la società da esso incisa, denunciando varie doglianze racchiuse in due motivi di ricorso principale ed un ricorso per motivi aggiunti.
L’ordinanza sarebbe affetta da:
-Difetto di motivazione, in quanto non sarebbe dato comprendere quale potestà abbia esercitato il Comune ed in particolare quale sia la norma attributiva del potere.
-Il vizio formale si tramuterebbe in vizio sostanziale, in quanto non sarebbe rinvenibile nell’ordinamento una disposizione attributiva del potere di chiusura con conseguente violazione del principio di legalità e tipicità degli atti.
-L’azione amministrativa sarebbe poi contraddittoria, risolvendosi nello sconfessare le utilità di un progetto di lavori (quelli per la ristrutturazione dell’impianto e realizzazione dell’autolavaggio) assentiti pochi anni prima.
-Non sussisterebbe la rilevata pericolosità nella circolazione veicolare in dipendenza dell’accesso da chiudere, in quanto mai si sarebbero verificati incidenti stradali.
-Così facendo il Comune violerebbe anche il principio di affidamento e buona fede, in quanto renderebbe vani i cospicui investimenti realizzati dalla società per la ristrutturazione dell’impianto.
-Parte dell’area adibita all’esercizio commerciale è pubblica e viene usata in virtù di idonea concessione di suolo pubblico. La conformità dell’utilizzo al titolo concessorio precluderebbe la modifica dello stato dei luoghi e, dunque, la chiusura dell’accesso, il cui ordine si atteggerebbe ad implicita revoca (ormai non più consentita, alla luce di quanto disposto dall’art. 21 quinquies L. n. 241/90) del provvedimento concessorio di suolo pubblico.
-(Censura formulata con successivo atto di motivi aggiunti) La porzione di suolo su cui insiste l’accesso da chiudersi è di proprietà comunale (benchè oggetto di concessione pubblica), sicchè il privato mai potrebbe eseguire opere pubbliche su suolo pubblico, essendogli ciò precluso dal difetto di titolarità del diritto proprietario. Per tanto disporre, sarebbe stata necessaria la dichiarazione di pubblica utilità delle opere.
La società ricorrente formula altresì domanda risarcitoria, quantificando, come da allegata perizia, le perdite patrimoniali derivanti dalla riduzione di clientela imputabile alla illegittima chiusura dell’accesso in questione.
Le difese comunali replicano con fermezza agli argomenti della ricorrente, rilevando, in primo luogo, che l’accesso in questione non è quello principale, come dedotto dalla società Eni, bensì uno di natura secondaria e poco usato, la cui incrementata pericolosità è chiaramente indicata negli atti istruttori ed in particolar modo nella relazione di accompagnamento (punto 1.2.1, rotatoria 7) al PGTU (Piano generale traffico urbano, in corso di approvazione alla data di adozione dell’atto impugnato) che evidenzia, in parte qua, le ragioni di sicurezza per la chiusura dell’accesso (v. pag 7 controricorso), rappresentate dagli innovati sensi di marcia derivanti dalla modifica dei flussi di circolazione, a seguito della realizzata rotatoria (di cui è stata effettuata una sperimentazione preventiva).
Il bilanciamento degli interessi sarebbe stato, peraltro, adeguatamente ponderato, in quanto i due restanti comodi accessi consentirebbero una agevole fruizione dell’area di servizio.
Le difese comunali, infine, si concentrano sull’individuazione della fonte normativa del potere esercitato.
E’ in questo che risiede il punto nodale della decisione, in quanto, tutte le censure risultano, per così dire accessorie rispetto a tale doglianza.
In particolare convincono le difese comunali che individuano nell’art. 22 CdS (in combinato disposto con l’art. 7 dello stesso codice e con gli artt. 44 e 45 del regolamento di esecuzione) il fondamento normativo della potestà esercitata.
In particolare, la disposizione appena individuata , nel suo articolato normativo, costruisce, in capo all’ente proprietario (e tale è il Comune nel caso di specie) una potestà autorizzatoria per l’apertura degli accessi alla strada pubblica.
Tanto vale, secondo il principio di legalità ed in base al principio del contrarius actus, a fondare la simmetrica potestà di chiusura degli accessi.
Così individuata la potestà esercitata, ne consegue, come corollario, da un lato, che è stato rispettato il principio di tipicità , dall’altro che l’atto in questione non si pone affatto come revoca implicita della concessione di suolo pubblico, in quanto risponde ad un ben preciso ed autonomo tipo provvedimentale da inquadrarsi nella categoria dei provvedimenti di primo grado e non di implicita rimozione in autotutela.
Peraltro, erroneo è anche l’assunto secondo cui l’atto adottato configgerebbe con la concessione di suolo pubblico, con ciò evidenziando la contraddittorietà dell’azione amministrativa.
Infatti, la chiusura dell’accesso non esclude l’uso del suolo che rimane adibito all’esercizio dell’impianto ed occupato dalle opere ad esso strumentali; d’altro canto i due tipi provvedimentali (la concessione di suolo pubblico e la chiusura di accessi alla pubblica via) soddisfano interessi differenti, sicchè non se ne può desumere la confliggenza (che nella specie non sussiste neppure in concreto).
Non si può neppure sottacere la circostanza che l’azione pubblica sarebbe contraddittoria solo se, nella immodificata permanenza delle circostanze di fatto, venissero adottati provvedimenti divergenti, mentre nel caso di specie è la modifica della situazione di fatto, determinata dalla realizzazione della rotatoria e dalla variazione dei flussi veicolari, a giustificare le diverse determinazioni dell’autorità che, evidentemente, incidono, ma in modo non irragionevole nè arbitrario, sulla situazione del privato.
Conclusivamente il provvedimento impugnato resiste alle censure prospettate.
La sorte della domanda risarcitoria segue, pertanto, quella della domanda demolitoria.
Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e su quello per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li rigetta; respinge, altresì, la domanda risarcitoria.
Condanna la Eni S.p.a. al pagamento, in favore del Comune di San Severo, delle spese processuali che liquida in Euro 4000,00, oltre IVA, CPA e spese generali come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2014 con l’intervento dei magistrati:

Sergio Conti, Presidente
Desirèe Zonno, Primo Referendario, Estensore
Cesira Casalanguida, Referendario