- Camera Amministrativa

1. Commercio, industria, turismo – Autorizzazione attività portuale – Valutazione dei requisiti tecnico professionali e finanziari dell’istante – Necessità

2. Commercio, industria, turismo – Autorizzazione attività portuale – Previsione del numero massimo delle autorizzazioni da rilasciare – Violazione principio della libera concorrenza – Non sussiste

1. Ai sensi dell’art. 16 della L. 28 gennaio 1994, n. 84 di “Riordino della legislazione in materia portuale” per il rilascio dell’autorizzazione all’attività dell’impresa portuale l’Autorità portuale deve valutare i requisiti professionali ed economici finanziari dell’istante già sussistenti al momento della valutazione stessa, in conformità alle previsioni di cui all’art. 3 del D.M. 585/1995, adottato in attuazione dell’art. 16 della l. 84/1994, posta l’inadeguatezza, ai fini di detta valutazione, dell’assunzione di impegni per il futuro o di capacità solo potenziali (dovendo riconoscere tali requisiti nella prova del possesso di un adeguato apparato aziendale, nonchè nella prova dell’avvenuta previa assunzione del personale necessario a far fronte alle nuove previsione di traffico portuale poste a presupposto dell’istanza).

2. Ai sensi dell’art. 16 della L. 28 gennaio 1994, n. 84, l’Autorità portuale deve definire per ogni annualità il numero massimo di autorizzazioni all’attività portuale da rilasciare, in rapporto alle capacità di ricezione dello scalo. La fissazione del numero massimo di autorizzazioni, tuttavia, non può tradursi nell’obbligo di rilascio da parte dell’Autorità delle autorizzazioni programmate, qualora al momento della valutazione delle istanze non siano riscontrati i requisiti tecnico professionale ed economico finanziari richiesti dalla stessa legge, emanata nell’intento di adeguare l’ordinamento nazionale ai principi comunitari, con l’individuazione di criteri trasparenti ed oggettivi per il rilascio delle autorizzazioni in questione.

N. 00751/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00628/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 628 del 2013, proposto da:
Antonia Lanza, rappresentata e difesa dall’avv. Nicolò Mastropasqua, con domicilio eletto presso Piero Lorusso in Bari, via P. Amedeo, n. 234;

contro
Capitaneria di Porto di Molfetta, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, presso la cui sede, sita in Bari, via Melo, n. 97, sono domiciliati ex lege;

per l’annullamento
– del diniego comunicato con nota prot. 16.03.08/2963 del 28.2.2013 dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività portuale nel Circondario marittimo di Molfetta a firma del Comandante della Capitaneria di Porto di Molfetta, notificato in data 1.3.2013;
– ove occorra della nota prot. 16.03.08/2087 del 12.2.2013, notificata in pari data, con la quale la Capitaneria di Porto di Molfetta preannunziava il diniego e concedeva termine per deduzioni;
– di ogni altro provvedimento presupposto, connesso o consequenziale, ancorchè non conosciuto;
nonchè per l’accertamento
del diritto della ricorrente ad ottenere il rilascio dei provvedimenti denegati e quindi l’autorizzazione per l’anno 2013 all’esercizio dell’attività di impresa portuale nel Circondario marittimo di Molfetta;
e per il risarcimento del danno per non aver la ricorrente potuto esercitare l’attività di impresa portuale nell’anno 2013 e sino all’effettivo rilascio;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Capitaneria di Porto di Molfetta e di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 maggio 2014 la dott.ssa Cesira Casalanguida e uditi per le parti i difensori Carmen Lucia Porta e Isabella Piracci;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con istanza del 12.09.2012, la sig.ra Lanza Antonia, titolare dell’omonima impresa individuale, con sede in Molfetta, alla via Terlizzi km. 1,00, chiedeva alla Capitaneria di porto di Molfetta, l’autorizzazione ad esercitare l’attività di impresa portuale, ai sensi dell’art. 16 della Legge n.84/94.
Con la nota prot. n. 16.03.08/15069 datata 25.09.2012, la Capitaneria di Porto di Molfetta richiedeva la documentazione necessaria per avviare l’iter istruttorio, a cui la ricorrente dava riscontro il successivo 23 novembre.
L’istanza veniva in seguito sottoposta al parere della Commissione consultiva locale – ai sensi dell’art. 15 della Legge n. 84/94- competente a valutare le istanze di rinnovo/rilascio delle autorizzazioni per l’esercizio di impresa portuale nel porto di Molfetta.
Sulla richiesta avanzata dalla sig.ra Lanza la citata Commissione esprimeva un parere non unanime e condizionato. Essa, più specificamente, ha subordinato l’accoglimento dell’istanza in questione alla preventiva verifica, da parte della Capitaneria di Porto, della effettiva attendibilità delle nuove tipologie di traffico prospettate dalla richiedente. Tra la documentazione allegata all’istanza, infatti, quest’ultima aveva prodotto una richiesta di preventivo da parte delle SAI- Sali Alimentari ed Industriali di Margherita di Savoia, per la movimentazione del sale.
Esperita con esito negativo tale verifica (basata sull’accertamento dell’assenza dell’invio di alcun preventivo), non avendo ottenuto conferme oggettive in merito all’attendibilità dei nuovi traffici ipotizzati, con nota fg. n.16.03.08/2087 del 12.02.2013, ai sensi dell’art. 10-bis -della legge n.241/90, venivano comunicati dalla Capitaneria di Porto i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, fondati, non solo, sull’esito della verifica, ma anche, sulla carenza di altri requisiti richiesti dalla legge e specificati nella comunicazione.
La ricorrente presentava deduzioni difensive, in data 21.02.2013, non ritenute innovative rispetto al quadro già precedentemente oggetto di valutazione, dalla Capitaneria di Porto di Molfetta che, con provvedimento fg. n.16.03.08/2963 del 28.02.2013, si pronunciava definitivamente sull’istanza, confermando il rigetto.
Avverso tale diniego la sig.ra Lanza ha presentato ricorso, lamentando violazioni di legge, difetto di istruttoria e motivazione, oltre alla lesione del principio di libera concorrenza.
1. La ricorrente contesta, innanzitutto, la verifica effettuata dalla Capitaneria di Porto sulla effettiva attendibilità delle nuove tipologie di traffico, in quanto svolta in violazione dell’art. 16 della Legge n. 84/1994, dell’art. 3 comma 1 del Decreto del Ministero dei Trasporti e della Navigazione n. 585 del 31 marzo 1995, oltre che dell’art. 3 della Legge n. 241/1990.
La verifica del possesso dei requisiti indicati dalla legge avrebbe dovuto essere effettuata all’atto del rilascio o del rinnovo dell’autorizzazione e non al momento della presentazione domanda. Essa avrebbe dovuto tener conto della corretta ed analitica programmazione dell’attività , più che della sua esistenza riferita al momento della richiesta.
L’Autorità Marittima, nel rilevare la mancanza degli altri requisiti richiesti dalla legge per il rilascio dell’autorizzazione, avrebbe agito con eccesso di potere per difetto di istruttoria, erronea considerazione dei presupposti ed illogicità . La ricorrente contesta, in particolare, l’asserita inidoneità professionale, la mancanza di capacità tecnica e finanziaria.
2. Ulteriore profilo censurato è relativo alla violazione del principio di libera concorrenza, di cui all’art. 16 Legge n.84/94, ultimo comma, e alle norme dell’Unione Europea.
La Capitaneria avrebbe violato le richiamate norme in quanto, non consentendo l’ingresso di altra impresa nel porto, avrebbe di fatto determinato uno stato di monopolio nella gestione del servizio portuale a vantaggio dell’unica società attualmente operante.
A sostegno di tali rilievi ha osservato come l’Autorità Antitrust abbia affermato che il sistema di rilascio delle autorizzazioni portuali deve assicurare il massimo della concorrenza, garantendo un numero di autorizzazioni pari al massimo consentito dallo scalo e, comunque, in nessun caso inferiore a due.
Per le esposte ragioni la ricorrente ha chiesto l’annullamento dei gravati provvedimenti, l’accertamento del diritto ad ottenere il rilascio dell’autorizzazione per l’anno 2013 all’esercizio dell’attività di impresa portuale nel Circondario marittimo di Molfetta, oltre al risarcimento del danno per non aver potuto esercitare la citata attività nell’anno 2013 e sino all’effettivo rilascio.
Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e la Capitaneria di Porto di Molfetta, rappresentate e difese dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, si sono costituiti in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso in quanto infondato.
Essi riferiscono che, prima dell’istanza della sig.ra Lanza, sono state respinte n. 4 ulteriori istanze presentate dal fratello dell’odierna ricorrente, sig. Lanza Giammaria, relative agli anni 2008, 2009, 2010, 2011, con provvedimenti oggetto di autonomi ricorsi presso il Tar Puglia Bari, tutti definiti con la soccombenza del ricorrente.
La richiesta di autorizzazione da ultimo avanzata presenterebbe i medesimi motivi ostativi contrari alla possibilità di svolgere attività nel porto di Molfetta.
L’art. 16 comma 3 della Legge n.84/94 stabilisce, infatti, che l’esercizio delle operazioni portuali (intese quale carico, scarico, trasbordo, deposito, movimento in genere delle merci e di ogni altro materiale svolti nell’ambito portuale) è soggetto ad apposita autorizzazione dell’Autorità Portuale o, nei porti come quello di Molfetta dove la stessa non è istituita, dell’Autorità Marittima. Il rilascio della medesima è subordinato alla previa valutazione di una serie di requisiti stabiliti dall’art. 3 del Decreto del Ministero dei Trasporti e della Navigazione n. 585 del 31 marzo 1995.
Il comma 7 dell’art. 16 della Legge n. 84/94, inoltre, prevede che l’Autorità Marittima debba determinare il numero massimo di autorizzazioni che possono essere rilasciate ogni singolo anno per l’esercizio delle operazioni portuali.
Tale individuazione, per l’anno 2013, è stata effettuata dalla Capitaneria di Porto di Molfetta, sentita in proposito la Commissione Consultiva Locale prevista dall’art 15 della Legge n. 84/94, con l’ordinanza n. 96/2012 del 19.11.2012, che ha fissato in due il numero massimo di autorizzazioni rilasciabili.
Secondo la difesa delle amministrazioni, tale previsione non implica l’automatico rilascio di due autorizzazioni, non potendosi in ogni caso prescindere dall’accertamento del possesso dei requisiti previsti.
Quest’ultimi sarebbero posti a garanzia di superiori interessi pubblici, quali la sicurezza del lavoro, la tutela ambientale, l’integrità delle strutture portuali, ritenuti di particolare rilievo nella conduzione dell’attività di impresa portuale e, pertanto, inderogabili.
Gli elementi oggettivi di cui l’Autorità Marittima ha tenuto conto nella valutazione della richiesta della sig.ra Lanza, secondo la difesa dell’Avvocatura dello Stato, sono stati il possesso dei requisiti previsti dalla Legge n. 84/94 e dal D.M. n. 585/95, oltre alla giurisprudenza amministrativa formatasi in occasione dei ricorsi e degli appelli presentati negli anni precedenti dal fratello dell’odierna ricorrente al T.A.R. Puglia e al Consiglio di Stato su identiche fattispecie (ordinanze n. 208/2009 del T.A.R. Puglia, sezione di Bari e n. 3489/2009 del Consiglio dì Stato e, soprattutto, sentenza n. 1649/2010 del T.A.R. Puglia, sezione di Bari), e alle pronunce rese in fattispecie analoghe (T.A.R. Puglia, sezione di Bari n. 583/2009 del 13.12.2009).
In particolare, sul possesso dei requisiti quali l’idoneità professionale, la capacità tecnica, la capacità finanziaria e il programma operativo, ribadisce che, conformemente a quanto affermato dal Tar Puglia, sezione di Bari, in un caso analogo – sent. n. 583/2009 del 29.01.2009 -, essi debbono essere dimostrati ed “esistere al momento della richiesta dell’autorizzazione, non potendo bastare un impegno”.
Decisivo ai fini del diniego sarebbe stata, inoltre, la verifica effettuata circa l’attendibilità delle nuove tipologie di traffico prospettate dalla ricorrente, ritenendo la Commissione consultiva, il cui parere sarebbe, peraltro, obbligatorio ma non vincolante, non sufficiente la richiesta di preventivo pervenuta alla ditta della ricorrente da parte della SAI- Sali Alimentari ed Industriali di Margherita di Savoia.
Analogamente a quanto osservato per gli altri requisiti, sull’organigramma dei dipendenti, le amministrazioni, richiamando la giurisprudenza, ribadiscono che determinante è il dato relativo all’assenza di personale al momento della presentazione dell’istanza, a nulla rilevando l’impegno ad assumere per il futuro.
Sul secondo motivo di ricorso, osservano che l’autorità Marina di Molfetta, come ogni anno, avrebbe adottato tutte le misure previste dalla legge per garantire il rispetto della massima concorrenza, fissando come numero massimo, due autorizzazioni concedibili per l’anno 2013.
Il rilascio delle autorizzazioni nel rispetto del principio di concorrenza non può in ogni caso prescindere dall’accertamento del possesso dei requisiti previsti dal D.M. n. 585/95.
L’istanza cautelare è stata respinta con ordinanza della Quarta Sezione del Consiglio di Stato n. 3436 dell’11 settembre 2013, che ha riformato l’ordinanza del Tar Puglia, sezione di Bari, III, n. 309/2013.
Con la memoria del 16 aprile 2014 la ricorrente ha ribadito le ragioni a sostegno della richiesta di accoglimento del ricorso.
La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 21 maggio 2014, dopo aver sentito la difesa delle parti.
DIRITTO
La ricorrente, titolare di omonima impresa individuale, ha presentato istanza ai fini del rilascio dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività d’impresa portuale da svolgere nel porto di Molfetta.
La materia è disciplinata dalla Legge n. 84 dell’8.01.1994, “Riordino della legislazione in materia portuale” e dal D. M. n° 585 del 31/03/1995, “Regolamento recante la disciplina per il rilascio, la sospensione e la revoca delle autorizzazioni per l’esercizio di attività portuali”, emanato in attuazione dell’art. 16 comma 4 della citata legge. Le norme che rilevano, nel caso in esame, sono l’art. 16 della Legge n.84/1994, riferito alle operazioni portuali e all’autorizzazione prevista per il relativo svolgimento e l’art. 3 del D.M. 585/1995, che specifica i requisiti di cui debbono essere in possesso le imprese richiedenti l’autorizzazione.
Con i gravati provvedimenti la Capitaneria di Porto di Molfetta ha opposto diniego al rilascio dell’autorizzazione prevista dall’art. 16 Legge n. 84/94, fondato sulla carenza dei requisiti prescritti dalle richiamate norme da parte dell’impresa individuale dell’odierna ricorrente.
1. Quest’ultima sostiene, con il primo motivo di ricorso, che i requisiti indicati dalla legge debbano essere verificati all’atto del rilascio o rinnovo dell’autorizzazione e non al momento della domanda, come, invece, avrebbe fatto la Capitaneria di Porto.
Riconosce essa stessa di essere titolare un’impresa di recente costituzione e di aver fondato la propria istanza su di “un programma operativo” piuttosto che sul possesso di un apparato aziendale, sulla “determinazione” di un organico, piuttosto che sulla previa assunzione di personale.
Sull’attendibilità delle nuove tipologie di traffico prospettate dalla ricorrente, posta come condizione al rilascio del parere favorevole da parte della dalla Commissione consultiva locale, afferma, inoltre, che essa sarebbe da riscontrare attraverso la verifica della capacità lavorativa quale impresa portuale. Tale prova sarebbe stata fornita con la produzione della richiesta di preventivo per il servizio di sbarco sale alla rinfusa da parte della SAI- SALI Alimentari e Industriali s.r.l., a nulla rilevando l’effettivo invio del preventivo, su cui si è, invece, basata la verifica della Capitaneria di Porto.
La mancanza di conformità alle previsioni di legge delle argomentazioni fornite dalla ricorrente viene contestata dalla difesa dell’Avvocatura dello Stato, secondo cui le norme richiamate impongono inderogabilmente il rispetto di tutti i requisiti ai fini del rilascio dell’autorizzazione.
A sostegno della legittimità del diniego opposto dall’amministrazione, evidenzia come la ditta individuale della ricorrente, oltre ad essere di recente costituzione, operi in un settore, quello della consulenza automobilistica, del tutto diverso da quello portuale.
Ribadisce che i requisiti debbano essere attuali e adeguatamente dimostrati fin dal momento della presentazione dell’istanza.
Evidenzia l’insufficienza della richiesta di preventivo da parte della ditta SAI- Sali Alimentari ed Industriali di Savoia a dimostrare la concretezza del programma operativo dell’impresa, potendosi essa qualificare, piuttosto, come indagine conoscitiva di carattere commerciale, rimasta, peraltro, priva di riscontro.
Il primo motivo di ricorso è infondato.
Il principio sulla base del quale va affermata la legittimità dei gravati provvedimenti è quello secondo cui i requisiti per il rilascio dell’autorizzazione debbono sussistere al momento della valutazione dell’amministrazione e non essere, invece, futuri ed incerti.
In tal senso le difese dell’Avvocatura dello Stato sono conformi ai principi di diritto ribaditi dal Consiglio di Stato nell’ordinanza n. 3436 dell’11.09.2013.
Come affermato dalla stessa ricorrente, l’impresa di cui è titolare, non solo è di recente costituzione, ma opera in un settore, quello della consulenza automobilistica, della cui attinenza con quella dell’attività portuale è lecito dubitare.
Inoltre, sulla base del principio di diritto stabilito, è insufficiente il riferimento ad “un programma operativo”o alla dichiarazione d’intento circa l’assunzione del personale ai fini della “determinazione” dell’organico, richiedendo la legge il possesso di requisiti effettivamente riscontrabili al momento della valutazione da parte dell’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione, in conformità alle previsioni di cui all’art. 3 del D.M. 585/95, adottato in attuazione dell’art. 16 comma 4 Legge n.84/94.
Insufficiente è anche il riferimento alla mera assenza di procedure concorsuali, evocato dalla ricorrente come elemento a sostegno del requisito della capacità finanziaria, senza fornire alcun documento contabile (anche prescindendo dagli obblighi di legge sulla presentazione del bilancio), idoneo a dimostrare la solidità finanziaria dell’impresa.
Analogamente, con riferimento alla verifica della effettiva attendibilità delle nuove tipologie di traffico, al cui positivo riscontro la Commissione ha subordinato il proprio parere favorevole, è da ritenersi insufficiente la manifestazione d’interesse della società SAI – Sali Alimentari. Il mancato riscontro della ricorrente alla richiesta di invio del preventivo conferma, come osservato dalla difesa dell’Avvocatura di Stato, l’assenza di alcuna forma di manifestazione di intenti giuridicamente rilevante, che in ogni caso sarebbe risultata da sola inidonea a fondare un requisito concreto ed attuale.
Il Collegio, per quanto sopra rilevato, in conformità all’orientamento manifestato nelle precedenti pronunce da questo TAR (ex multis v. TAR Puglia, sezione di Bari, sez. II, n. 1649 del 28 aprile 2010), nelle quali si è stabilita l’inadeguatezza di assunzione di impegni per il futuro o di capacità solo potenziali, ritiene, pertanto, che l’amministrazione abbia correttamente operato nella valutazione dell’istanza.
2. Infondato è anche il secondo motivo di ricorso.
La ricorrente lamenta la violazione delle norme sulla concorrenza, ritenendo che la presenza di un’unica impresa che svolga attività nel Porto di Molfetta concretizzi una situazione di monopolio.
La Capitaneria di Porto anche con riferimento a questo secondo aspetto dimostra di aver operato legittimamente nel rispetto dell’art. 16 Legge n. 84/94, fissando anche per l’anno 2013, il numero massimo di autorizzazioni portuali, stabilito in n. 2 unità .
La condivisibile esigenza di assicurare il rispetto del principio di concorrenza non può tradursi nel rilascio da parte dell’amministrazione di autorizzazioni ad imprese prive dei requisiti espressamente richiesti dalla legge. Tale assunto assume particolare rilievo in un settore come quello in esame, in cui l’introduzione, da parte della Legge n.84/94 (emanata nell’intento di adeguare l’ordinamento nazionale ai principi comunitari) di un sistema di autorizzazioni rilasciate in base a criteri oggettivi e trasparenti, è ritenuto strumentale all’esigenza di assicurare elementi di pluralismo e di concorrenza. E’, dunque, solo la mancanza del possesso dei requisiti al momento della valutazione dell’istanza, l’elemento ostativo che, nel caso in esame, ha impedito il rilascio dell’autorizzazione, avendo agito l’amministrazione nel rispetto di norme poste proprio a tutela della concorrenza.
Il ricorso deve, pertanto, essere respinto.
L’insussistenza dei profili di illegittimità denunciati dei gravati provvedimenti determina anche l’infondatezza della domanda risarcitoria.
Attesa la natura della controversia e considerato il suo andamento complessivo (con riferimento, in particolare, alle pronunce sull’istanza cautelare) , le spese possono essere integralmente compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2014 con l’intervento dei magistrati:

Desirèe Zonno, Presidente FF
Cesira Casalanguida, Referendario, Estensore
Maria Colagrande, Referendario