- Camera Amministrativa

1. Giurisdizione – Giurisdizione del G.A.- In materia di espropriazione – Criterio di riparto

2. Giurisdizione – Giurisdizione del G.A.- Occupazioni illegittime preordinate all’espropriazione – Sussistenza – Ragioni

3. Espropriazione per pubblica utilità – Occupazione illegittima – Maggiori oneri risarcitori – Soggetto obbligato – Individuazione

1. Nel riparto di giurisdizione, con particolare riferimento ai procedimenti di espropriazione per pubblica utilità , criterio dirimente e fondante la giurisdizione amministrativa esclusiva è l’esistenza di un collegamento con l’esercizio (anche mediato) del pubblico potere, che si estende in relazione a tutti i conseguenti atti e comportamenti e ad ogni controversia che sorga su di essi.

2.Rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie, anche di natura risarcitoria, relative ad occupazioni illegittime preordinate all’espropriazione, attuate in presenza di un concreto esercizio del potere ablatorio, riconoscibile per tale in base al procedimento svolto ed alle forme adottate, in consonanza con le norme che lo regolano, pur se poi l’ingerenza nella proprietà privata e la sua utilizzazione, nonchè la irreversibile trasformazione della stessa, sia avvenuta senza alcun titolo che lo consentisse.

3. Il soggetto obbligato a sostenere i maggiori oneri finanziari derivanti dalla necessità di rimediare all’annullamento di un decreto sindacale di acquisizione d’urgenza di alcuni suoli è da individuarsi nel titolare del potere di espropriare, che proceda all’illegittima occupazione, e non negli assegnatari dei suoli; occorre infatti considerare che il soggetto titolare dell’iter amministrativo di acquisizione dell’area è tenuto a promuovere correttamente la procedura ablatoria, risultando altrimenti, responsabile dell’illecito.

N. 00581/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00829/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 829 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Cooperativa Edilizia Casa Ridente, rappresentato e difeso dagli avv. Ciro Testini, Tommaso Di Gioia, con domicilio eletto presso Tommaso Di Gioia in Bari, via Argiro 135; Cooperativa Edilizia Ginestra, rappresentato e difeso dagli avv. Tommaso Di Gioia, Ciro Testini, con domicilio eletto presso Tommaso Di Gioia in Bari, via Argiro 135;

contro
Comune di Ruvo di Puglia, rappresentato e difeso dall’avv. Vito Petrarota, con domicilio eletto presso Studio Legale Associato Trevi in Bari, via Tommaso Fiore, 62;

nei confronti di
Cooperativa Edilizia La Tettoia, Consorzio via Vecchia Corato;

per l’annullamento
della deliberazione di Consiglio Comunale n. 6 del 29.2.2012, pubblicata sull’albo pretorio dal 22.3.2012 al 5.4.2012, nella parte in cui ha precisato che le somme necessarie per l’acquisizione sanate ex art. 42 bis D.P.R. 327/2001 dei suoli illegittimamente espropriati, “dovranno essere a carico del soggetto beneficiario e, dunque, a carico delle Cooperative edilizie cui sono stati ceduti i terreni medesimi nell’ambito del programma costruttivo di edilizia residenziale pubblica localizzato nei Comparto A”;
e con i motivi aggiunti del 4.12.2012:
della delibera C.C. n. 48 28/9/2012 nella parte in cui pone a carico delle Cooperative edilizie i maggiori oneri di esproprio derivanti dall’applicazione dell’art.42 bis D.P.R. 327/2001, pubblicata sull’albo pretorio dal 12.10.2012 al 27.10.2012 e delibera G.C. n. 246 del 18/9/2012, di approvazione dello schema di transazione, nonchè della determinazione dirigenziale n. 40/262 del 20/9/2012, avente ad oggetto la corresponsione del saldo, pari al 20% delle somme, previste nelle convenzioni sottoscritte dalle cooperative edilizie, in parte qua;
e con i motivi aggiunti del 25.10.2013:
delle note prot. n. 17780 e 17781 del 9.9.2013 del Coordinatore Area Politiche del Territorio e qualità urbana del Comune di Ruvo di Puglia, con le quali è stata richiesta alle cooperative edilizie Casa Ridente e Ginestra il versamento delle somme corrisposte dal Comune a titolo risarcitorio, oltre accessori, per l’acquisizione sanante dei suoli ex art. 42 bis D.P.R. n.327/200l entro 60 giorni dalla notifica, pena l’avvio delle procedure di riscossione coattiva delle somme;
della richiamata e presupposta determinazione del Coordinatore Area Politiche del Territorio e qualità urbana del Comune di Ruvo di Puglia n. 238 del 4.9.2013;
di ogni altro provvedimento presupposto, connesso o consequenziale, di tutti gli atti citati nel presente ricorso e nei provvedimenti impugnati;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Ruvo di Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 aprile 2014 la dott.ssa Cesira Casalanguida e uditi per le parti i difensori Tommaso Di Gioia, Ciro Testini e Daniela Lovicario;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Il Consiglio comunale di Ruvo di Puglia, con deliberazione n. 37 in data 30.04.1993 adottava la variante al P.R.G., con la n. 17 del 19.01.1994 determinava nel 50% la superficie da destinare all’edilizia residenziale pubblica di ciascun comparto edificatorio e con la deliberazione n. 21 del 16.02.1995 provvedeva a localizzare, ai sensi dell’art. 51 Legge 865/71, i programmi costruttivi di edilizia pubblica nei vari comparti, individuati dal P.R.G.
Successivamente, con delibera n. 1971 del 16.07.1996, il Consiglio localizzava nell’ambito del Comparto A, il sub comparto destinato all’edilizia residenziale pubblica, approvando il programma costruttivo del sub comparto ed il piano particellare d’esproprio.
Con delibera della Giunta n. 101 del 18.02.1997, sull’area destinata ad edilizia pubblica veniva costituito diritto di superficie a favore delle cooperative edilizie Casa Ridente e Ginestra e, con successivi decreti sindacali, veniva autorizzata l’occupazione d’urgenza dei suoli necessari alla realizzazione dei suddetti interventi di edilizia residenziale pubblica.
Tra il Comune di Ruvo di Puglia e le suindicate cooperative venivano stipulate le convenzioni con cui è stato stabilito il corrispettivo per il costo di acquisizione delle aree. Le aree venivano edificate, le cooperative provvedevano anche a corrispondere l’indennità di esproprio nella misura determinata dall’amministrazione, mentre gli atti delle procedura ablatoria e la stessa dichiarazione di pubblica utilità venivano caducati, per effetto dell’annullamento del Decreto sindacale n. 163 del 16 giugno 1997, con cui veniva disposta l’occupazione d’urgenza dei suoli, da parte del Tar con sentenza n. 1672 del 27.11.1999 confermata in Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 2936/2000, per l’omessa indicazione dei termini di inizio e fine dei lavori.
A tale situazione il Comune decideva di porre rimedio attraverso l’acquisizione sanante prevista dall’art. 42 bis del D.P.R. 327/2001, con delibera del Consiglio comunale n. 6 del 29.02.2012, nella quale ha stabilito che le somme necessarie per l’attuazione della deliberazione sarebbero state poste a carico dei soggetti beneficiari e, dunque a carico delle Cooperative edilizie.
Avverso tale delibera le società cooperative ricorrenti promuovono ricorso, eccependone l’ingiustizia manifesta in quanto riferita a rapporti con le cooperative ormai prescritti. Inoltre, evidenziano il grave pregiudizio arrecato dalla medesima delibera in termini economici, determinando essa la corresponsione ai proprietari dei suoli espropriati di una somma pari a circa â‚¬ 104,80 mq, per un totale quantificato in oltre un milione e centomila euro a carico della Cooperativa Casa Ridente e in oltre settecentomila per la Cooperativa Ginestra.
Queste ultime ritengono la delibera e gli atti conseguenti contrari all’orientamento giurisprudenziale maggioritario secondo cui, nei costi di acquisizione dei suoli per gli interventi di edilizia residenziale pubblica, non potrebbero essere ricomprese le somme corrisposte a titolo risarcitorio ai proprietari illegittimamente espropriati.
Nel chiedere l’annullamento della delibera e degli atti conseguenti impugnati, come in epigrafe specificati, le cooperative edilizie contestano l’addebito dei costi per l’acquisizione sanante dei suoli, deducendo la violazione dell’art. 35 Legge n. 865/1971; la violazione dell’art. 42 bis D.P.R. 327/2001; eccesso di potere; illogicità ed irragionevolezza manifesta- perplessità .
Secondo le ricorrenti l’art. 35 della L. 865/1971 prevede che i Comuni possano espropriare i suoli necessari alla realizzazione degli interventi di edilizia residenziale pubblica, che entrano a far parte del patrimonio indisponibile del Comune. Il diritto di superficie di tali suoli può essere ceduto ad un corrispettivo pari alle spese sostenute per l’acquisizione dei suoli, oltre agli oneri di urbanizzazione, in ossequio al c.d. principio di pareggio dei costi.
Ne deriva che le cooperative edilizie acquisiscono i suoli al prezzo di esproprio e non al prezzo di mercato.
L’art. 5 della convenzione stipulata tra Comune di Ruvo di Puglia e le ricorrenti riporterebbe sostanzialmente il contenuto dell’art. 35 della L. 865/1971.
Illegittimo sarebbe il tentativo del Comune di addebitare alle cooperative edilizie i costi derivanti dall’acquisizione sanante.
Secondo le ricorrenti non potrebbero trasferirsi sugli assegnatari, in forza della norma che fissa il pareggio tra il prezzo di concessione in diritto di superficie delle aree e spese sostenute per l’acquisizione dei suoli, vicende patologiche che possono portare ad una diversa determinazione dei costi, tanto meno se queste siano conseguenti a comportamenti illegittimi.
Con i motivi aggiunti del 4 dicembre 2012 le ricorrenti impugnano, altresì, la delibera del Consiglio Comunale n. 48 del 28.09.2012 e della Giunta n. 246 del 18.09.2012 e la determinazione n. 40/262 del 20.09.2012 e, ove occorra, l’accordo sottoscritto in data 20.09.2012 relativo ai suoli ricadenti nel Comparto A e non conosciuto.
Riferiscono le ricorrenti che con tali atti, illegittimi in via propria e derivata, il Comune avrebbe raggiunto un accordo con la maggioranza dei proprietari dei suoli ricadenti nel comparto A in ordine al quantum del risarcimento danni da corrispondere per l’acquisizione sanante ex art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001, da parte delle cooperative edilizie.
Avverso tali atti ribadiscono le doglianze lamentate nel ricorso principale ed aggiungono che, nell’ulteriore delibera impugnata, vi sarebbe erroneamente indicata una particella tra quelle oggetto di espropriazione ad opera di un’altra cooperativa, La Tettoia, la n. 1217 di mq 154, appartenente, in realtà , alle ricorrenti.
L’illegittimità degli atti impugnati risiederebbe anche nel tentativo del Comune di porre a carico delle cooperative spese di acquisizione di particelle, come la n. 1217, in realtà già di proprietà delle ricorrenti. Inoltre, esse evidenziano che dagli atti impugnati sembrerebbe che il Comune voglia acquisire in via sanante anche i suoli utilizzati per la realizzazione della strada comunale, con il relativo onere a carico delle ricorrenti, senza tener conto che, trattandosi di opera pubblica, sarebbe già di proprietà del Comune da cui, pertanto, non potrebbero derivare oneri di pagamento da trasferire alle società .
Con ulteriori motivi aggiunti del 25.10.2013, sono impugnati, richiamando le medesime motivazioni sopra riportate, i provvedimenti consequenziali adottati, in epigrafe meglio specificati, con i quali è stato richiesto il versamento delle somme corrisposte dal Comune a titolo risarcitorio, oltre accessori, per l’acquisizione sanante dei suoli ex art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001.
Con memoria del 18 novembre 2013, le ricorrenti puntualizzano la loro posizione, dichiarando di essere disponibili a pagare il valore venale dei suoli, ma non anche le ulteriori somme dovute a titolo risarcitorio.
Esse indicano il valore venale, come risultante anche dalla delibera n. 48 del 28 settembre 2012, che ammonterebbe a â‚¬/mq 47,10, mentre le ulteriori somme da corrispondere ai proprietari dei suoli, che le ricorrenti contestano in quanto dovute dal Comune, ammonterebbero a:
a) â‚¬/mq 9,42 per il pregiudizio non patrimoniale;
b) â‚¬/mq 14,92 a titolo di rivalutazione monetaria;
c) â‚¬/42,39 per il periodo di occupazione illegittima;
Per un importo complessivo pari ad â‚¬/mq 113,83.
Con ordinanza n. 670 del 21 novembre 2013, è stata accolta la domanda incidentale di sospensione limitatamente alle due note dirigenziali n. 17780 e 17781 del 9 settembre 2013.
Il Comune di Ruvo di Puglia si è costituito in giudizio con atto depositato il 26 febbraio 2014, eccependo l’inammissibilità e/o l’improcedibilità , comunque l’infondatezza del ricorso e producendo documenti.
Con memoria del 14 marzo 2014 il Comune, richiama, in particolare, la convenzione rep 5383 del 13.05.1999, tra Comune e società cooperative ricorrenti, volta a costituire il diritto di superficie su suoli oggetto, all’epoca della stipula, di occupazione d’urgenza. Più specificamente l’art. 5, nel quale sarebbe specificato che “qualora il costo di acquisizione dovesse mutare a seguito di determinazione legislativa o regolamentare o di sentenza definitiva che fissino una misura diversa della indennità di esproprio” il corrispettivo è da intendere automaticamente modificato con onere a carico delle cooperative assegnatarie.
L’amministrazione aggiunge che la legittimità della richiesta avanzata nei confronti delle ricorrenti deriverebbe, non solo, dalla convenzione, ma anche direttamente dalla legge, in quanto le disposizioni legislative in materia di realizzazione PEEP da parte dei Comuni, integrerebbero la convenzione stessa, ai sensi dell’art. 1339 c.c.
Il Comune evidenzia, altresì, che l’importo richiesto alle società ricorrenti, sarebbe una somma congrua e più bassa di quanto richiesto in altre vicende analoghe.
Sulla questione della particella di circa 154 mq, che sarebbe stata erroneamente inclusa tra i suoli per cui viene addebitato il costo di acquisizione, il Comune evidenzia la inammissibilità dei rilievi per l’assenza del carattere provvedimentale dell’atto contenente la richiesta, basata, peraltro, sull’originario decreto di esproprio, e riserva al momento del pagamento la possibilità di stornare l’eventuale esubero.
Con memoria del 26 marzo 2014, le ricorrenti, nel ribadire che i provvedimenti sono impugnati limitatamente alla parte in cui sono poste a loro carico le somme corrisposte a titolo di risarcimento, in quanto non sarebbero relativi ai costi di acquisizione dei suoli, chiariscono che la contestazione non ha ad oggetto il quantum da corrispondere ai proprietari dei suoli, ma solo il tentativo del Comune di far sopportare alle cooperative i costi derivanti dall’illegittima acquisizione dei suoli, successivamente sanata.
Non essendo in contestazione il quantum, quanto piuttosto la legittimità dei provvedimenti volti a trasferire sulle cooperative gli oneri sopportati dal Comune per l’acquisizione sanante, la controversia rientrerebbe pacificamente nella giurisdizione esclusiva del G.A., ai sensi dell’art. 133 comma 1 lett. g) cpa.
Nel merito, le ricorrenti, alla contestazione del Comune basata sul richiamo dell’art 5 della Convenzione, controdeducono che la disposizione fa riferimento alla “indennità di espropriazione” legata all’acquisizione dei suoli, in conformità alle previsioni di legge in materia. Tali previsioni, tuttavia, non comprendono i costi di acquisizione dei suoli sostenuti a causa di comportamenti illeciti. L’acquisizione ex post e sanante dei terreni operata dal Comune, sarebbe finalizzata proprio a porre rimedio ad una situazione contra ius, comportando la corresponsione di somme che, oltre al valore venale del bene, comprendano anche il risarcimento del pregiudizio non patrimoniale, oltre a rivalutazione e risarcimento per l’occupazione illegittima.
Da ultimo, le ricorrenti, oltre a richiamare tutte le eccezioni contenute nei precedenti atti, contestano l’ammontare dell’importo richiesto come indicato negli scritti difensivi del Comune, essendo diversa la somma indicata nella gravata delibera del Consiglio Comunale, nella quale, come sopra già specificato, il valore venale del suolo ammonterebbe ad â‚¬/ 47,00, mentre l’importo totale che l’amministrazione vorrebbe far sopportare alle ricorrenti sarebbe pari ad â‚¬/mq 113, 83.
Con memoria del 31 marzo 2014 il Comune replica all’ultima memoria della ricorrente, sostenendo la giurisdizione dell’AGO, in quanto controversia relativa all’indennità di esproprio e insistendo sul rigetto del ricorso per le motivazioni già riferite.
Alla udienza pubblica del 16 aprile 2014, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
Con il presente giudizio, le società cooperative odierne ricorrenti impugnano una serie di provvedimenti del Comune di Ruvo di Puglia. Esse, in particolare, contestano la delibera del Consiglio Comunale con cui è stato loro trasferito ogni ulteriore costo derivante dalla procedura di acquisizione sanante prevista ai sensi dell’art. 42-bis D.P.R. 327/2001 relativa a suoli oggetto di espropriazione, sui quali è stata realizzato un progetto di edilizia residenziale pubblica da parte delle medesime società cooperative, titolari di diritto di superficie.
Ai sensi delle convenzioni stipulate tra Comune e le cooperative edilizie, per la regolamentazione del solo diritto di superficie dell’area destinata ad edilizia economica e popolare nell’ambito del comparto A, e dell’art. 35 comma 12 della Legge 865/71 e s.m.i., la soc. coop. Casa Ridente e la soc. coop. La Ginestra non negano che il corrispettivo per l’acquisizione dei suoli sia da loro dovuto, ma contestano che in esso sia compreso il maggiore onere derivante dall’acquisizione delle aree in via sanante ed ex post, per rimediare ad un fatto illecito imputabile al Comune.
Con il ricorso ritualmente notificato, i motivi aggiunti e le memorie a difesa, le società ricorrenti: insistono per l’annullamento degli atti del Comune; contestano l’addebito degli importi loro attribuiti per la parte ulteriore rispetto a quelli relativi al valore venale dei beni espropriati; contestano l’inserimento di una particella tra quelle oggetto di esproprio, in quanto essa sarebbe già di proprietà delle ricorrenti; adducono argomentazioni volte a fondare la giurisdizione del G.A sulla controversia.
Il Comune, costituitosi in giudizio, con memorie difensive e produzione documentale controdeduce alle eccezioni delle ricorrenti e sostiene la giurisdizione dell’AGO, chiedendo la reiezione del ricorso e dei motivi aggiunti.
Il ricorso, come puntualizzato in corso di causa, è fondato e deve essere accolto. L’esame delle ragioni che inducono all’accoglimento delle doglianze delle ricorrenti si incentra su due principali questioni che saranno in seguito esaminate: 1) attinente la sussistenza della giurisdizione amministrativa esclusiva; 2) relativa all’attribuzione alle cooperative edilizie, titolari del diritto di superficie sui suoli oggetto di acquisizione sanante ex art. 42 bis D.P.R. 327/2001, dei soli oneri connessi al versamento dell’importo pari al valore venale dei beni espropriati, con esclusione dei maggiori oneri connessi alla procedura acquisitiva, come delineata dalla norma sopra citata.
1) Nell’esaminare la questione pregiudiziale di rito, va respinta l’eccezione dell’amministrazione comunale volta ad assoggettare il presente giudizio alla giurisdizione dell’AGO.
La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (ex art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a.) rimane ferma nelle ipotesi di comportamento della Amministrazione riconducibile all’esercizio del pubblico potere che, come nella fattispecie in esame, si è manifestato per il tramite della delibera del consiglio comunale gravata.
In conformità alle pronunce della Corte Costituzionale, nel riparto di giurisdizione, con particolare riferimento ai procedimenti di espropriazione per pubblica utilità , criterio dirimente e fondante la giurisdizione amministrativa esclusiva è l’esistenza di un collegamento con l’esercizio (anche mediato) del pubblico potere, che si estende in relazione a tutti i conseguenti atti e comportamenti e ad ogni controversia che sorga su di essi e (Cons. Stato, IV, 4.4.2011, n.2113; TAR Campania, sez V, sent. n. 1232 del 27.02.2014).
Come ha recentemente statuito il Consiglio di Stato (Sez. IV, sent. n. 5766 del 4/12/2013), <<rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (così da ultimo tra tante Cassazione civile a sezioni unite 29 marzo 2013, n.7938) le controversie, anche di natura risarcitoria, relative ad occupazioni illegittime preordinate all’espropriazione, attuate in presenza di un concreto esercizio del potere ablatorio, riconoscibile per tale in base al procedimento svolto ed alle forme adottate, in consonanza con le norme che lo regolano, pur se poi l’ingerenza nella proprietà privata e la sua utilizzazione, nonchè la irreversibile trasformazione della stessa, ¦., sia avvenuta senza alcun titolo che lo consentisse>>.
Nel caso in esame, la delibera del consiglio comunale n. 6 del 29 febbraio 2012, oggetto di gravame, è relativa alla decisione del Comune di acquisire i terreni, per i quali è stata annullato il decreto sindacale che aveva disposto l’acquisizione d’urgenza, attraverso la procedura sanante prevista dall’art. 42 bis D.P.R. 327/2001, trasferendo sulle cooperative edilizie titolari del diritto di superficie sui suddetti terreni, l’onere di versare i corrispettivi derivanti dalla procedura acquisitiva.
E’ evidente che le questioni relative alla suddetta delibera attengano all’esercizio del potere autoritativo da parte dell’amministrazione, tanto più che nella presente controversia, come puntualizzato dalle ricorrenti, non si contesta il quantum degli importi dovuti ai soggetti espropriati, ma la parte della delibera con cui si pone a carico delle cooperative l’onere di sopportare l’intero peso economico derivante dall’attuazione della medesima delibera.
Nessun dubbio, fatte queste precisazioni, residua nel ritenere la questione soggetta alla giurisdizione esclusiva del G.A.
2) La puntualizzazione dell’oggetto della controversia, come effettuata in corso di causa dalle medesime ricorrenti, giova anche nell’esame della seconda questione, da cui discende la definizione dell’intero giudizio, essendo gli atti gravati tutti connessi e consequenziali all’individuazione del soggetto tenuto a sopportare gli oneri economici derivanti dall’esecuzione della procedura ex art. 42- bis D.P.R. 327/2001.
L’individuazione del soggetto obbligato deve avvenire facendo riferimento al titolare del potere di espropriare, che proceda all’illegittima occupazione. Nel caso in esame tale soggetto coincide con il Comune, in quanto titolare del compimento delle procedure espropriative, come risulta confermato dalle convenzioni stipulate con le società cooperative edilizie, in particolare, alla lett. M) delle premesse e all’art. 5.
Contrariamente a quanto eccepito dal Comune, le convenzioni stipulate con le cooperative edilizie, per la regolamentazione del solo diritto di superficie, dell’area destinata all’edilizia economica e popolare e oggetto di procedura espropriativa, confermano la posizione dell’Amministrazione e specificano le modalità di esproprio idonee a far sopportare gli oneri economici (corrispondente all’indennità di esproprio legittimamente esperito) alle società cooperative. In particolare, la lett. M) delle premesse della convenzione stabilisce che “il Comune non è proprietario del suolo assegnato, ma lo diventerà al momento del perfezionamento dell’iter amministrativo di acquisizione dell’area in oggetto mediante cessione volontaria ovvero mediante decreto espropriativo”. Il riferimento espresso è relativo alle modalità di espletamento della procedura espropriativa, eseguita nel rispetto delle previsioni di legge, e non a quella volta a sanare un’occupazione divenuta sine titulo in seguito all’accertamento dell’illegittimità degli atti preordinati all’esproprio.
Allo stesso modo, l’art. 5 della Convenzione è riferito espressamente al corrispettivo dovuto dalle cooperative edilizie quale “costo di acquisizione delle aree da parte del Comune” e al suo eventuale successivo mutamento e adeguamento a seguito di “determinazione legislativa o regolamentare o di sentenza definitiva che fissino una misura diversa della indennità di espropriazione”.
L’indennità di espropriazione è da intendersi correlata pur sempre all’esercizio del potere del soggetto espropriante nel rispetto delle procedure legittime previste dalla legge. Le modifiche relative all’ammontare dell’indennità di esproprio, intervenute nell’ambito di una legittima procedura espropriativa, siano esse originate da determinazione legislativa o regolamentare o conseguenti ad una sentenza, o anche ad un accordo transattivo tra le parti (come nel caso oggetto della sentenza Tar Puglia, Bari, sez. II, n. 170 del 20 gennaio 2004, confermata dal Consiglio di Stato, richiamata dalla difesa del Comune), si differenziano da quelle generate dalla necessità di rimediare ad un’occupazione sine titulo.
Gli oneri derivanti dall’applicazione della procedura di acquisizione sanante prevista dall’art. 42-bis D.P.R. sono, infatti, non solo quelli relativi all’indennità di esproprio, nel caso in esame da imputare alle società cooperative edilizie, circostanza, peraltro, non contestata dalle ricorrenti, ma comprendono anche ulteriori voci.
Ai fini della individuazione del soggetto obbligato al risarcimento del danno derivante da illegittima occupazione, infatti, occorre partire dal presupposto che il soggetto titolare dell’iter amministrativo di acquisizione dell’area, in questo caso il Comune, è pur sempre tenuto a promuovere correttamente la procedura ablatoria, risultando altrimenti, responsabile dell’illecito. Ne deriva che, anche la mancata indicazione dei termini di inizio ed ultimazione dei lavori di espropriazione, che ha determinato la caducazione del decreto sindacale n. 163 del 16 giugno 1997, con cui veniva disposta l’occupazione d’urgenza dei suoli e, conseguentemente, della procedura di occupazione legittima, evidenzia il mancato corretto esercizio dei poteri intestati al Comune (T.A.R. per il Lazio, Roma, Sez. II, 19 aprile 2011, n. 3434; Cassazione, Sez. I, 2 luglio 2007, n. 14959; Cass. Sez. I, 9 ottobre 2007, n. 21096). La sola deviazione dal modello procedimentale tipico che si riscontra nella illegittima occupazione del bene rende manifesta la imputabilità del comportamento procedimentale dell’espropriante che ha operato in assenza di un titolo idoneo (nel caso in esame caducato dalla sentenza del Tar n. 1672 del 27.11.1999, confermata dal Consiglio di Stato, Sez. IV, sent. n. 2936/2000) a consentire la radicale ed irreversibile trasformazione del fondo privato (Cass., Sez. I, 17 maggio 2005, n. 10354).
Negli scritti difensivi, il Comune conferma di essere, in conformità alle norme regolatrici della materia, il “soggetto promotore delle procedure di espropriazione e di assegnazione, nonchè per la realizzazione delle opere di urbanizzazione”. Lo stesso riferimento alla necessità di acquisizione dei suoli su cui si costituisce il diritto di superficie, contenuto nelle convenzioni e richiamato dall’amministrazione, è strettamente connesso a quello relativo al “perfezionamento dell’iter amministrativo di acquisizione dell’area”. Il richiamo è alla procedura espropriativa legittima.
Quella prevista, invece, dall’art. 42 bis D.P.R. 327/2001 trova fondamento nell’illecita occupazione di un immobile da parte dell’amministrazione, in presenza di ragioni di pubblico interesse che ne sconsigliano la restituzione al legittimo proprietario. L’indennizzo di cui all’art. 42 bis, al di là del nomen iuris attribuito dal legislatore costituisce”un risarcimento del danno cagionato da fatto illecito della PA” (Cons Stato, Sez IV, sent. n. 993 del 03 marzo 2014).
Deve, pertanto, ritenersi che, il Comune di Ruvo di Puglia ha affidato alle società cooperative, in virtù delle convenzioni con esse stipulate, la realizzazione delle opere di edilizia economica e popolare, in quanto titolari del diritto di superficie, ma è rimasto titolare dell’iter amministrativo volto all’acquisizione della proprietà delle aree, procedendo esso stesso allo svolgimento delle procedure espropriative. Ne consegue che, per i danni cagionati all’espropriato per occupazione illegittima, si configura la responsabilità del soggetto titolare della procedura espropriativa.
Come già sostenuto in altre pronunce di questo Tribunale, citate anche dalle ricorrenti, il richiamo del Comune all’art.35, l. 865/1971, secondo cui per le aree cedute in proprietà “il prezzo di cessione delle aree è determinato in misura pari al costo di acquisizione delle aree stesse, nonchè al costo delle relative opere di urbanizzazione”, non è pertinente, dovendosi ritenere che il principio della integrale copertura dei predetti costi deve coordinarsi con il principio di legalità dell’azione amministrativa e, quindi con l’obbligo del rispetto da parte dell’amministrazione concedente delle norme che disciplinano la procedura di esproprio, nel senso che non possono trasferirsi sugli assegnatari, in forza della norma che fissa il pareggio tra prezzo di concessione in diritto di superficie delle aree e spese sostenute per l’acquisizione dei suoli, vicende patologiche che possono portare ad una diversa determinazione dei costi e tanto meno le conseguenze di comportamenti illeciti che abbiano obbligato l’amministrazione a risarcire agli espropriati i relativi danni (TAR Bari, sez. II, sent. 2660 del 28.01.2005 e sez. III, sent. n. 242 del 10.02.2001).
Il ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, è fondato anche con riferimento alla contestazione delle ricorrenti della particella n. 1217 di mq 154, tra quelle che sarebbero oggetto di procedura espropriativa. La medesima, infatti, risulta già trasferita in proprietà alle ricorrenti, come confermato dall’atto notarile di compravendita del 13.04.2000, versato in atti.
I provvedimenti impugnati sono, pertanto, annullati per la parte in cui l’amministrazione comunale fa sopportare alle società cooperative ricorrenti i maggiori oneri, rispetto al valore venale dei suoli, derivanti dalla procedura di acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42 bis del D.P.R. 327/2001 ed indicano erroneamente la particella n. 1217, tra quelle oggetto di acquisizione sanante.
Le spese, secondo la regola della soccombenza, devono porsi a carico del Comune, nell’importo liquidato nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione.
Condanna il Comune di Ruvo di Puglia alla rifusione delle spese di giudizio, liquidate in â‚¬ 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre accessori di legge.
Contributo unificato rifuso ex art. 13 c 6-bis.1 D.P.R. 30.5.2002 n. 115.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2014 con l’intervento dei magistrati:

Sergio Conti, Presidente
Desirèe Zonno, Primo Referendario
Cesira Casalanguida, Referendario, Estensore