- Camera Amministrativa

1. Processo amministrativo – Giudizio sull’accesso – Natura

2. Accesso ai documenti – Ostensione del documento – Atti in possesso dell’Amministrazione – Limiti

3. Accesso ai documenti – Ostensione del documento – delibere CIPE non pubblicate -Inammissibilità

1. Il giudizio per l’accesso alla documentazione amministrativa, ai sensi dell’art. 116 c.p.a., è stato strutturato dal legislatore non solo come un giudizio impugnatorio, ma più correttamente come un giudizio di accertamento nel quale il giudice è chiamato a valutare direttamente se sussistono i presupposti di legge per ordinare l’esibizione degli atti richiesti.

2. L’azione per l’accesso agli atti ha ad oggetto la visione ed estrazione di copia di documenti in possesso dell’amministrazione, mentre non rientra nel suo ambito la pretesa alla formazione di atti, anche meramente ricognitivi di atti di altri soggetti in suo possesso.

3. La delibera CIPE non pubblicata e dunque di non generalizzata consultazione, non è assoggettabile all’accesso come disciplinato dal capo V della L.n. 241 del 1990, riferito agli atti detenuti dall’amministrazione nella loro materialità .

N. 00582/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00079/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 79 del 2014, proposto da:
Giovanni Longo, rappresentato e difeso dagli avv. Francesco Fornelli, Costantino Ventura, con domicilio eletto presso Costantino Ventura in Bari, via Dante, 11; Rosa Agnesia Alfonsi, Laura Longo, Giuseppe Alfonsi, Anna Alfonsi, Pina Alfonsi, Laura Lacalamita, rappresentati e difesi dagli avv. Costantino Ventura, Francesco Fornelli, con domicilio eletto presso Costantino Ventura in Bari, via Dante, 11;

contro
Italferr S.p.A., rappresentato e difeso dall’avv. Maria Goffredo, con domicilio eletto presso Maria Goffredo in Bari, via Egnatia N.15;

per la dichiarazione dell’illegittimità
del silenzio rifiuto serbato dalla società Italferr spa in ordine alla richiesta di accesso ai documenti (ex art. 116 c.p.a.) relativi a procedura espropriativa;
nonchè per l’accertamento del diritto dei ricorrenti a prendere visione:
a) della delibera CIPE 54/2013 di proroga della dichiarazione di p.u.;
b) del provvedimento di annullamento della proroga, adottata dal CIPE nella seduta dell’08 novembre 2013;
c) del provvedimento del CIPE del 17.12.2013, con cui è stata disposta la reiterazione del vincolo, ed è stato nuovamente approvato il progetto definitivo;
d) di copia integrale del progetto definitivo, di quello esecutivo e di ogni eventuale variante nelle parti che interessano la proprietà dei ricorrenti;
e) di ogni altro atto adottato nella procedura espropriativa successivamente al 02.08.2013;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Italferr S.p.A.;
Viste le memorie difensive;
Visti gli artt. 35, co. 1, e 85, co. 9, cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2014 la dott.ssa Cesira Casalanguida e uditi per le parti i difensori Costantino Ventura e Maria Goffredo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
I ricorrenti chiedono, con atto notificato il 14.01.2014 e depositato il successivo 20 gennaio, la dichiarazione dell’illegittimità del silenzio serbato dalla società Italferr spa e della fondatezza della pretesa all’accesso.
Essi, in particolare, rivendicano la visione ed estrazione di copia di alcune delibere del CIPE – la n. 54/2013 e quella che ha annullato quest’ultima del 08.11.2013, il provvedimento del 17.12.2013-, di copia integrale del progetto definitivo, di quello esecutivo e di ogni altro atto adottato nella procedura espropriativa successivamente al 02.08.2013, oltre la condanna alle spese di lite della società Italferr spa.
Specificano che trattasi di accesso ai documenti della procedura espropriativa riguardante gli immobili di cui i ricorrenti sono proprietari per la realizzazione del progetto di raddoppio della linea ferroviaria Bari- Taranto ed, in particolare, della tratta Bari S. Andrea – Bitonto.
Tra le motivazioni addotte a sostegno della richiesta evidenziano la situazione di incertezza in cui verserebbero le parti interessate da otto anni, pur non avendo esse ricevuto alcun provvedimento espropriativo. Tale stato non sarebbe stato risolto nemmeno dal tentativo di definire la questione in via transattiva con la Italferr spa, essendosi interrotto ogni contatto dal 01.08.2013, dopo il rifiuto di un’offerta in denaro per la cessione del complesso immobiliare.
I ricorrenti lamentano di non aver alcuna informazione circa lo stato del progetto e di aver appreso alcune informazioni solo dalla consultazione di siti internet, come quella relativa all’avvio del procedimento di proroga della dichiarazione di pubblica utilità del 19.04.2013 e altre relative a deliberati CIPE.
E’ per questo che con raccomandata del 18.11.2013 hanno chiesto alla Italferr spa il formale accesso, richiesta reiterata ed integrata il 28.11.2013, a cui non è seguito alcun riscontro. Avverso tale silenzio i ricorrenti hanno promosso il presente ricorso.
Si è costituita in giudizio la Italferr spa con memoria del 17.02.2014 eccependo, in via preliminare, il proprio difetto di legittimazione passiva e chiedendo la dichiarazione di irricevibilità e improcedibilità del ricorso in quanto tardivo e, nel merito, il rigetto del medesimo.
La Italferr spa riferisce che, nell’ambito della realizzazione dell’opera strategica raddoppio della linea ferroviaria Bari- Taranti ed, in particolare, della tratta Bari S. Andrea – Bitonto, il cui progetto definitivo veniva approvato dal CIPE con deliberazione n. 95/2006 del 29 marzo 2006, RFI spa, in qualità di concessionario, veniva delegata ad emanare tutti gli atti del procedimento espropriativo nonchè ad espletare tutte le attività previste dal D.P.R. 327/20001.
Con contratto del 09.04.2003 n. 44/2003, RFI spa ha affidato alla Italferr spa l’espletamento di attività e adempimenti tecnico-ingegneristici, amministrativi, procedurali e gestionali occorrenti per la realizzazione degli interventi infrastrutturali e/o tecnologici della rete ferroviaria di cui è titolare RFI spa.
Tra i procedimenti espropriativi relativi agli interventi connessi alla realizzazione del suddetto progetto vi sarebbe quella che coinvolge i ricorrenti, con i quali si è tentato un accordo bonario, rimasto privo d’esito.
Avverso la successiva richiesta di accesso agli atti come in epigrafe specificata, la Italferr spa eccepisce, in via preliminare il difetto di legittimazione processuale passiva, che spetterebbe, invece, alla RFI spa, richiamando l’art. 35 del contratto di affidamento, ai sensi del quale la legittimazione passiva sarebbe di RFI spa nelle controversie relative alle procedure ed alle gare espletate da Italferr spa., oltre alla consequenziale tardività del ricorso.
Nel merito essa contesta, innanzitutto, la genericità della prima istanza del 18 novembre 2013, contenente la richiesta di accesso “a tutti gli atti della procedura espropriativa” e l’impossibilità di evadere la seconda, per non essere i provvedimenti CIPE nella disponibilità della medesima società .
La Italferr spa rileva, inoltre, che la richiesta di esibizione del provvedimento CIPE del 17.12.2013 e dei progetti definitivo ed esecutivo, sarebbe formulata per la prima volta nel ricorso, non essendo mai stata in precedenza presentata.
I ricorrenti con memoria contro deducono alle eccezioni della Italferr S.p.A. e insistono per l’accoglimento del ricorso.
Alla Camera di Consiglio del 16 aprile 2014, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.
Il ricorso non può trovare accoglimento per le considerazioni che seguono, esposte secondo un ordine di sequenza logica, volta a contemperare l’esigenza di economia dei mezzi processuali con quella di effettività della tutela.
Il giudizio per l’accesso alla documentazione amministrativa, ai sensi dell’art. 116 c.p.a., ha ad oggetto l’accertamento di un diritto soggettivo del cui diniego il giudice amministrativo conosce in giurisdizione esclusiva verificando la spettanza o meno del diritto medesimo. Tuttavia, giova ricordare, in conformità alla prevalente giurisprudenza amministrativa, che l’ordine di esibizione dei documenti richiesti in sostituzione dell’Amministrazione e il conseguente ordine di un facere, è consentito solo se ne sussistono i presupposti (Cons. St., sez. IV, 26 luglio 2012, n. 4261).
Il legislatore ha, infatti, strutturato il giudizio in materia di accesso non solo come un giudizio impugnatorio, ma più correttamente come un giudizio di accertamento nel quale il giudice è chiamato a valutare direttamente se sussistono i presupposti di legge per ordinare l’esibizione degli atti richiesti (in tal senso: TAR Umbria, 18.2.2013, n. 80; T.A.R. Toscana Firenze Sez. I, Sent., 05-02-2014, n. 251).
Orbene, alla luce della sopra evidenziata natura delle vertenze in materia di accesso, si intende procedere ritenendo il giudizio cui è preordinato il ricorso in epigrafe volto a condurre all’accertamento della sussistenza o meno dei presupposti del diritto di ostensione.
Ne deriva che l’inammissibilità della richiesta di accesso alle delibere CIPE non pubblicate, per le ragioni che verranno di seguito esposte, così come quella relativa alle altre richieste, rendono, di fatto, superflua la disamina dei profili di inammissibilità , improcedibilità e tardività del ricorso, legati al presunto difetto di legittimazione della Italferr spa e al ruolo di RFI, oltre a quelli di cui alla previsione dell’art. 116 cpa, sulla necessità di notificare il ricorso ad almeno uno dei contronteressati, ovvero a coloro che potrebbero vedere pregiudicato il loro diritto alla riservatezza o a cui i documenti di cui si chiede l’accesso si riferiscono (T.A.R. Roma Lazio sez. I, 08 febbraio 2010, n. 1662 ).
Si intende dimostrare, infatti, che anche superando le pur rilevanti eccezioni preliminari, la richiesta, per come formulata con il presente ricorso, è comunque inammissibile.
Con riferimento all’accesso alle delibere CIPE occorre precisare che nell’istanza del 28 novembre 2013, si fa espresso riferimento solo a copia della delibera CIPE n. 54/2013 e del provvedimento di annullamento della proroga, mentre alcuna richiesta è rivolta nei riguardi del provvedimento del CIPE del 17.12.2013, rivolta per la prima volta in giudizio. Per quest’ultima deve, peraltro, darsi atto dell’avvenuta pubblicazione, in data successiva alla proposizione del ricorso. La delibera del 17 dicembre 2013 – Programma delle infrastrutture strategiche (legge n. 443/2001) – Linea ferroviaria Bari Taranto: raddoppio della tratta Bari S. Andrea-Bitetto, nuova approvazione del progetto definitivo ai soli fini della dichiarazione di pubblica utilita’ (CUP J71H92000030008) – è la Delibera n. 90/2013, pubblicata nella GU n. 81 del 7-4-2014.
Per completezza va rilevato che l’ammissibilità delle richieste di accesso alle delibere CIPE va in generale esaminata sulla scorta delle previsioni di cui al regolamento interno del CIPE, adottato con la deliberazione 13 maggio 2010, n. 58.
Inoltre, l’azione per l’accesso agli atti ha ad oggetto la visione ed estrazione di copia di documenti che sono in possesso dell’amministrazione, mentre non rientra nel suo ambito la pretesa alla formazione di nuovi atti, anche meramente ricognitivi (Cons. Stato, VI, 17 gennaio 2008, n. 82), e benchè ricavabili dagli atti, documenti e pezze d’appoggio di cui la p.a. sia già in possesso (Cons. Stato, 27 settembre 2004, n. 6326).
Nel caso in esame, l’amministrazione competente all’adozione delle delibere suindicate è il CIPE.
Ai sensi dell’art. 7, comma 3, del citato regolamento interno del CIPE adottato con deliberazione 13 maggio 2010, n. 58, l’accesso agli atti endoprocedimentali inerenti le deliberazioni è differito sino alla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della deliberazione cui afferiscono gli atti stessi.
I lavori delle sedute del CIPE e l’esito dei provvedimenti adottati sono sommariamente resi pubblici, dopo l’approvazione del Presidente, al termine di ogni seduta, mediante comunicato agli organi di informazione (art. 7, comma 1).
L’art. 11 del regolamento consente l’ostensione delle delibere CIPE anche prima della loro pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, ma solo nelle more del procedimento di registrazione e di pubblicazione, su espressa richiesta scritta dei soggetti interessati, e a condizione che ne sussista un pubblico interesse (art. 11).
Ebbene, nessun elemento contenuto negli atti di giudizio fa emergere che l’ostensione della delibera in un momento anteriore alla pubblicazione risponda ad una finalità di pubblico interesse, come richiesto dall’art. 11.
Inoltre, dalle osservazioni mosse dalla società resistente in corso di causa è emerso che, anche la delibera relativa all’annullamento della delibera del 2 agosto 2013, n. 54, è stata pubblicata successivamente alla proposizione del ricorso. Trattasi, in particolare, della delibera 8 novembre 2013, n. 74 pubblicata sulla GU Serie Generale n. 59 del 12.03.2014, relativa al – Programma delle infrastrutture strategiche (legge n. 443/2001). Linea ferroviaria Bari Taranto: raddoppio della tratta Bari – S. Andrea-Bitetto – Proroga della dichiarazione di pubblica utilità . Annullamento delibera 2 agosto 2013, n. 54 (CUP J71H92000030008). L’accesso generalizzato alle delibere CIPE pubblicate in GU determina la sopravvenuta carenza di interesse all’accesso.
L’istanza, per quanto non pubblicato e dunque di non generalizzata consultazione, non è assoggettabile all’accesso come disciplinato dal capo V della l. n. 241 del 1990 che ha per oggetto i documenti amministrativi nelle tipologie indicate dall’art. 22, comma 2, riferito agli atti detenuti dall’amministrazione nella loro materialità . Essa appare piuttosto rivolta ad un’attività di cognizione e di giudizio che non può ritenersi ancora tradotta nello strumento documentale provvedimentale, secondo il richiamato regolamento interno del CIPE.
Da ultimo occorre aggiungere che parimenti inammissibili sono le richieste di cui ai punti “d” ed “e” del ricorso, relativi, il primo alla richiesta di “copia integrale del progetto definitivo e del progetto esecutivo, e di ogni eventuale variante nelle parti che interessano la proprietà dei ricorrenti” e il secondo alla copia di “ogni altro atto adottato nella procedura espropriativa successivamente al 02.08.2013”. Di tali richieste non vi è traccia nell’istanza inviata ad Italferr spa con nota del 28 novembre 2013. Come eccepito dalla società resistente, trattasi di richieste presentate per la prima volta direttamente nel corso del presente giudizio, non idonee, pertanto, a fondare alcun obbligo di provvedere.
Se così è, risulta evidente l’inammissibilità di tale capo di domanda, posto che il presupposto per il rito ex art. 116 c.p.a. è la sussistenza di una specifica domanda ex art. 25 l- n. 241 del 1990 e di una negativa determinazione ovvero il silenzio sulla stessa da parte dell’amministrazione.
Sussistono giuste ragioni per compensare le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse con riferimento alla richiesta di accesso al provvedimento CIPE dell’08.11.2013 e inammissibile per la restante parte.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2014 con l’intervento dei magistrati:

Sergio Conti, Presidente
Desirèe Zonno, Primo Referendario
Cesira Casalanguida, Referendario, Estensore