- Camera Amministrativa

Energia da fonti rinnovabili – Procedure autorizzatorie – Reg. Reg. Puglia n. 24/2010 – Individuazione aree non idonee – Equo contemperamento fra interessi meritevoli di tutela – Fattispecie

Il regolamento della Regione Puglia n. 24 del 30.12.2010, attuativo del D.M. dello Sviluppo Economico del 10.9.2010 (“Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili”) ha correttamente individuato le aree non idonee all’installazione di specifiche tipologie di impianti mediante un equo contemperamento, alla luce dei criteri ministeriali – applicati con un’istruttoria ampia e articolata sul territorio di riferimento – fra esigenze di sviluppo del settore delle energie alternative ed esigenze di tutela ambientale, territoriale e paesaggistica (Nel caso di specie, è stato ritenuto che l’ampliamento dell’area del territorio chieutino assoggettata a vincolo di inutilizzabilità risponde all’esigenza di tutelare la locale avifauna, salvaguardando comunque la possibilità di realizzare diverse tipologie di impianti di piccole dimensioni).

N. 00498/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00470/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 470 del 2011, proposto da:
Comune di Chieuti, rappresentato e difeso dagli avv.ti Giacinto Lombardi e Maria Grazia Romano, con domicilio eletto presso Giandonato Uva, in Bari, via G. Petroni, n. 3;

contro
Regione Puglia, rappresentata e difesa dagli avv.ti Leonilde Francesconi e Maria Liberti, con domicilio eletto presso Leonilde Francesconi, in Bari, Lungomare Nazario Sauro, nn. 31-33; Ministero dello Sviluppo Economico;
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio;
Ministero Per i Beni e le Attività Culturali;

e con l’intervento di
ad adiuvandum:
Nuova Energia Ter S.r.l., rappresentata e difesa dagli avv.ti Enrico Follieri e Ilde Follieri, con domicilio eletto presso Fabrizio Lofoco, in Bari, via Pasquale Fiore, n. 14;

per l’annullamento
– del Regolamento della Regione Puglia 30.12.2010 n. 24, attuativo del Decreto del Ministero per lo Sviluppo Economico del 10 settembre 2010, recante “Linee Guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili” e, in particolare, l’indicazione di aree e siti non idonei alla istallazione di specifiche tipologie di impianti alimentati da fonti rinnovabili nel territorio della Regione Puglia, in BURP n. 195 del 31.12.2010, “nella parte in cui prevede l’irrealizzabilità dei suddetti impianti nel comune di Chieuti (Fg) in area così perimetrata: SP 44 dall’incrocio con l’autostrada A 14 fino ad 1 Km. dall’abitato di Chieuti; da questo punto unire idealmente con l’incrocio SP43bis, da qui in prosieguo sulla strada comunale che porta in loc. Masseria Bufalara, proseguendo idealmente fin sull’autostrada A 14, per poi chiudersi sul punto di partenza”;
– della delibera di G.R. n. 3028 del 30.12.2010 avente ad oggetto l’adozione in via d’urgenza del regolamento attuativo del Decreto del Ministero per lo Sviluppo Economico del 10 settembre 2010, nella parte di interesse;
– della delibera di G.R. n. 3027 del 30.12.2010;
– di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2014 il dott. Alfredo Giuseppe Allegretta;
Uditi per le parti i difensori avv.ti Giacinto Lombardi, anche in sostituzione dell’avv. Maria Grazia Romano; Giampaolo Sechi, per delega degli avv.ti Leonilde Francesconi e Maria Liberti; Ilde Follieri;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con ricorso in data 26 febbraio 2011, notificato il 28 febbraio 2011, il Comune di Chieuti, in persona del legale rappresentante pro tempore, impugnava, dinanzi al Tribunale in intestazione, il Regolamento della Regione Puglia 30 dicembre 2010 n. 24, attuativo del Decreto del Ministero per lo Sviluppo Economico del 10 settembre 2010, recante “Linee Guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili” e, in particolare, la specifica indicazione di aree e siti non idonei alla istallazione di specifiche tipologie di impianti alimentati da fonti rinnovabili nel territorio della Regione Puglia, in BURP n. 195 del 31 dicembre 2010, “nella parte in cui prevede l’irrealizzabilità dei suddetti impianti nel comune di Chieuti (Fg) in area così perimetrata: SP 44 dall’incrocio con l’autostrada A 14 fino ad 1 Km. dall’abitato di Chieuti; da questo punto unire idealmente con l’incrocio SP43bis, da qui in prosieguo sulla strada comunale che porta in loc. Masseria Bufalara, proseguendo idealmente fin sull’autostrada A 14, per poi chiudersi sul punto di partenza”, nonchè la delibera di G.R. n. 3028 del 30 dicembre 2010, avente ad oggetto l’adozione in via d’urgenza del regolamento attuativo del Decreto del Ministero per lo Sviluppo Economico del 10 settembre 2010, nella parte di interesse, la delibera di G.R. n. 3027 del 30.12.2010, oltre ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.
Esponeva il ricorrente che tramite il sopra evidenziato quadro provvedimentale si era individuata una serie di aree – fra cui quella sopra descritta, ricadente in agro del Comune di Chieuti – che, pur non essendo soggette ad alcun vincolo previsto dalla vigente normativa comunitaria, statale e regionale, venivano ritenute non idonee alla installazione di impianti di produzione energetica da fonti rinnovabili.
Veniva, in particolare, lamentato che, con il citato Regolamento n. 24/2010, oltre a ribadirsi l’apposizione di vincoli di inidoneità per le aree già individuate con la Delibera G.R. n. 2625/2010, una ampia ulteriore porzione del territorio comunale, delimitata con i termini sopra indicati e di per sè rappresentante circa il 40% dell’agro chieutino, veniva preclusa all’utilizzo per l’installazione di impianti di produzione energetica da fonti rinnovabili, in tal modo ascendendo all’83,33% la quota di territorio comunale a vario titolo complessivamente inidonea all’installazione di impianti di produzione energetica da fonti rinnovabili.
In detta area veniva peraltro preclusa l’installazione di numerose tipologie di impianti: quelli di tipo fotovoltaico con potenza superiore ai 20KW; quelli a biomassa, ricadenti in talune specifiche categorie; quelli eolici di potenza superiore a 60KW; quelli ad energia geotermica o idraulica, con asserita evidente compressione degli interessi della comunità chieutina.
Avverso i provvedimenti impugnati, il ricorrente sottolineava plurimi profili di illegittimità per violazione di legge, a mezzo di violazione e falsa applicazione dell’art. 12, comma 10, D.Lgs. 29 dicembre 2003 n. 387 e ss. mm. e ii.; violazione e falsa applicazione del D.M. Sviluppo Economico 10 settembre 2010; eccesso di potere per sviamento e contraddittorietà , intrinseca ed estrinseca, in particolare con la Delibera di G.R. n. 2625/2010; motivazione apparente e difetto di istruttoria. Il ricorrente lamentava altresì l’illegittimità della Delibera di G.R. n. 3027/2010, l’eccesso di potere per difetto e contraddittorietà di motivazione, oltre che per violazione dei criteri sanciti dal D.M. Sviluppo Economico 10 settembre 2010. Venivano da ultimo lamentati l’errore di fatto in cui era incorso l’Ente regionale, non essendo il territorio sopra ricordato in alcun modo interessato dalla presenza di fauna o flora differenziata rispetto alla restante parte del territorio pugliese, altresì contestandosi l’irragionevolezza e la sproporzionalità manifesta dei provvedimenti regionali, in particolare rispetto alla situazione dei Comuni contermini.
Con atto di intervento ex art. 28, comma 2, c.p.a. in data 12 aprile 2011, notificato il 18 aprile 2011, interveniva ad adiuvandum nel presente processo la Nuova Energia Ter S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, evidenziando preliminarmente di essere titolare di un autonomo e differenziato interesse all’accoglimento del ricorso principale, avendo presentato alla Regione Puglia – in data 7 maggio 2010 – istanza per il rilascio di autorizzazione unica per la costruzione e l’esercizio di un impianto di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili della potenza nominale di 102 MW, per un totale di n. 34 torri, da realizzare in agro del Comune di Chieuti, località Mezzarazza – Inforchia Maresca, in zona successivamente inserita, dall’impugnato Regolamento, nelle aree dichiarate non idonee per tale utilizzazione.
L’interventore ad adiuvandum evidenziava plurimi motivi di illegittimità per violazione e falsa applicazione dell’art. 12, comma 10, D.Lgs. 29 dicembre 2003 n. 387 e ss. mm. e ii.; violazione e falsa applicazione del D.M. Sviluppo Economico 10 settembre 2010; eccesso di potere per sviamento e contraddittorietà , intrinseca ed estrinseca; eccesso di potere per contraddittorietà estrinseca con la Delibera di G.R. n. 2625/2010 e sviamento, motivazione apparente e difetto di istruttoria. L’interveniente lamentava altresì l’illegittimità della Delibera di G.R. n. 3027/2010, l’eccesso di potere per violazione dell’art. 3 della L. 241/1990 e per difetto di motivazione, oltre che per violazione dei criteri sanciti dal D.M. Sviluppo Economico 10 settembre 2010, con motivazione contraddittoria sul punto. Venivano infine ulteriormente lamentati l’eccesso di potere per motivazione contraddittoria ed apparente, oltre che per errore di fatto, irragionevolezza e sproporzionalità manifesta.
Con atto del 29 maggio 2012 e successive memorie difensive si costituiva in giudizio la Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, ricostruendo nel merito il quadro normativo primario in forza del quale erano stati emanati i provvedimenti impugnati, dando atto del contenzioso amministrativo instauratosi su di essi, replicando partitamente agli argomenti di ricorso introdotti dal Comune di Chieuti e, conclusivamente, instando per il respingimento del ricorso, con vittoria delle spese di giudizio.
All’udienza in Camera di Consiglio del 17 aprile 2013, il Collegio disponeva l’acquisizione di documentati chiarimenti circa l’esclusione dell’area ricompresa in agro del Comune di Chieuti e come sopra perimetrata dal novero delle aree suscettive di installazione di impianti di produzione energetica da fonti rinnovabili.
Con nota pervenuta in Segreteria in data 20 novembre 2013, veniva depositata specifica documentazione, in relazione alla quale parte ricorrente e parte resistente producevano memoria difensiva.
All’udienza pubblica del 26 febbraio 2014, la causa veniva trattenuta in decisione.
DIRITTO
Preliminarmente, tenuto conto della piena sovrapponibilità fra ricorso principale del Comune di Chieuti e ricorso ad adiuvandum della Nuova Energia Ter S.r.l., gli argomenti ed i motivi di ricorso svolti nei medesimi potranno essere trattati e decisi in modo unitario, anche in considerazione della loro evidente interconnessione.
Nel merito, essi sono infondati e, pertanto, non potranno essere accolti.
Giova anzitutto premettere brevi cenni sul quadro normativo generale all’interno del quale si muove il caso di specie, avvalendosi sul punto del magistero della Corte Costituzionale, recentissimamente chiamata ad occuparsi della tematica (cfr. C. Cost. Sent. 28 gennaio 2014 n. 13).
Come è noto, l’art. 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (recante “Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità “) ha disciplinato, in generale, il procedimento volto al rilascio dell’Autorizzazione Unica per la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili.
In particolare, i commi 3 e 4 del suddetto art. 12 hanno previsto che la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, gli interventi di modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale e riattivazione, come definiti dal quadro normativo vigente, nonchè le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all’esercizio degli impianti stessi, sono soggetti ad una autorizzazione unica, rilasciata dalla Regione o dalle Province delegate dalla Regione, nel rispetto delle normative vigenti in materia di tutela dell’ambiente, di tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, che costituisce, ove occorra, apposita variante allo strumento urbanistico.
Al fine di assicurare un corretto inserimento degli impianti, specie di quelli eolici, nel paesaggio e, più in generale, nel territorio, il comma 10 del citato art. 12 dispone che le linee guida devono essere approvate in Conferenza unificata, su proposta del Ministro per lo sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e del Ministro per i beni e le attività culturali.
La normativa statale (art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003), in tale contesto, ha consentito alle Regioni un limitato, ma significativo, margine di intervento, al solo fine di individuare «aree e siti non idonei all’installazione di specifiche tipologie di impianti», in attuazione delle predette linee guida.
Queste ultime sono state adottate con il decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010, emanato di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e con il Ministro per i beni e le attività culturali (cfr. D.M. Sviluppo Economico 10 settembre 2010 “Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili”).
Nella Parte I, recante “Disposizioni generali”, le suddette linee guida stabiliscono che le Regioni possono porre limitazioni e divieti in atti di tipo programmatorio o pianificatorio per l’installazione di specifiche tipologie di impianti alimentati da fonti rinnovabili, esclusivamente nell’ambito e con le modalità di cui al paragrafo 17.
Tale paragrafo, a sua volta, indica i criteri e i principi che le Regioni devono rispettare al fine di individuare le zone nelle quali non è possibile realizzare gli impianti alimentati da fonti di energia alternativa.
Le Regioni possono procedere alla individuazione di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti secondo le modalità di cui al suddetto punto e sulla base dei criteri di cui all’allegato 3. L’allegato 3 prevede, poi, che l’individuazione delle aree e dei siti non idonei alla realizzazione degli impianti in questione «deve essere differenziata con specifico riguardo alle diverse fonti rinnovabili e alle diverse taglie di impianto» e che non può riguardare «porzioni significative del territorio o zone genericamente soggette a tutela dell’ambiente, del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, nè tradursi nell’identificazione di fasce di rispetto di dimensioni non giustificate da specifiche e motivate esigenze di tutela».
Come chiaramente sintetizzato dalla Corte Costituzionale, in materia di localizzazione di impianti di produzione di energia rinnovabile, alle Regioni è consentito soltanto individuare, caso per caso, «aree e siti non idonei», avendo specifico riguardo alle diverse fonti e alle diverse taglie di impianto, in via di eccezione e solo qualora ciò sia necessario per proteggere interessi costituzionalmente rilevanti, in particolare l’interesse alla tutela dell’ambiente, del territorio e del paesaggio.
Nel caso di specie, la Regione Puglia, nell’adottare il Regolamento 30.12.2010 n. 24, attuativo del citato Decreto del Ministero per lo Sviluppo Economico del 10 settembre 2010, recante “Linee Guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili” e, in particolare, nell’indicare le aree e i siti non idonei alla istallazione di specifiche tipologie di impianti alimentati da fonti rinnovabili nel territorio della Regione Puglia (cfr. BURP n. 195 del 31.12.2010) ha fatto corretta applicazione delle linee guida ministeriali, in particolare con riferimento all’individuazione delle aree non idonee, sopra meglio delimitate, ricadenti nell’agro del Comune di Chieuti.
Prive di pregio, in particolare, risultano essere le omologhe doglianze del ricorrente e del terzo interventore ad adiuvandum fondate sull’eccessiva quota di territorio comunale fatta oggetto di apposizione del vincolo di non realizzabilità di impianti di produzione energetica da fonti rinnovabili.
Risulta, infatti, strumentale e fuorviante prendere come termine di paragone l’estensione del vincolo suddetto sul solo territorio chieutino o la specifica condizione dei Comuni viciniori a quello di Chieuti dal punto di vista della avvenuta realizzazione di impianti di produzione energetica, in condizioni ambientali e territoriali ritenute analoghe.
La Regione Puglia, infatti, ha svolto una articolata e minuziosa valutazione di una vasta pluralità di esigenze ambientali, territoriali e paesaggistiche – la cui specifica ponderazione è documentalmente attestata nelle osservazioni della L.I.P.U. e, soprattutto, nella “Analisi delle osservazioni inviate dal partenariato sulla deliberazione di G.R. 2625 del 30.11.2010”, in atti – che non ha potuto che riguardare l’intero territorio regionale nelle sue varie articolazioni meritevoli di particolari tutele e salvaguardie, anche con specifico riguardo alle condizioni della avifauna.
E’ dunque il complessivo territorio regionale, e non il solo territorio chieutino o dell’area chieutina, quello al quale bisogna prestare la dovuta attenzione pianificatoria al fine di non violare la specifica prescrizione delle linee guida ministeriali in relazione alla individuazione troppo generica di «porzioni significative del territorio o zone genericamente soggette a tutela dell’ambiente, del paesaggio e del patrimonio storico-artistico».
L’attività istruttoria svolta dalla Regione Puglia sul punto si è attestata su un corretto livello di ascolto delle esigenze dei vari soggetti portatori di interesse e si è tradotta in un equo e ragionevole contemperamento delle esigenze di sviluppo del settore delle energie alternative con le esigenze di tutela ambientale, territoriale e paesaggistica direttamente ed indirettamente incise da tale forma di utilizzo del territorio regionale.
In particolare, non è ravvisabile una effettiva contraddittorietà estrinseca fra quanto statuito in relazione al territorio chieutino nella delibera di G.R. n. 2625/2010 e quanto ulteriormente specificato ed aggiunto con la delibera di G.R. 3027/2010 in termini di porzioni del territorio comunale assoggettate al vincolo.
Entrambi i provvedimenti muovevano dalla esigenza istituzionale di dare attuazione in ambito regionale alle linee guida ministeriali sopra citate.
La necessità di un ampliamento dell’area dell’agro del Comune di Chieuti da assoggettare a vincolo di non utilizzabilità , nei termini sopra indicati e sull’area specificamente oggetto di doglianza, è stata la mera conseguenza della corretta valorizzazione di quanto evidenziato dalla L.I.P.U. nelle proprie osservazioni, con specifico riguardo all’area in esame e al suo pregio ambientale dal punto di vista specifico della tutela della locale avifauna e delle attività legittimamente svolte dalla stessa L.I.P.U. al fine di preservarla.
In particolare, gli impianti di produzione di energie rinnovabili specificamente non realizzabili nelle aree sopra menzionate risultano essere stati individuati in modo dettagliato, con prescrizioni differenziate avuto riguardo alle diverse tipologie di fonti rinnovabili e alle diverse taglie di impianto, comunque salvaguardando la possibilità di realizzazione di diverse tipologie di impianti di piccole dimensioni, a tale risultato giungendosi all’esito di una istruttoria ampia ed articolata, di cui gli Uffici regionali hanno restituito evidenza documentale anche a seguito dell’ordinanza istruttoria del 17 aprile 2013, in atti.
In base a tale percorso istruttorio, il Collegio ritiene che le esigenze di protezione ambientale siano state, pertanto, argomentatamente contemperate con quelle all’armonico sviluppo e alla corretta utilizzazione del territorio regionale.
Parimenti, non colgono nel segno le diverse doglianze volte a stigmatizzare il difetto di motivazione dei provvedimenti impugnati o la mera natura di motivazione apparente in essi, in tesi, ravvisabile.
A parere del Collegio, la Regione motiva le proprie determinazioni in modo perspicuo e preciso, apparendo per certi versi pleonastica la richiesta di una motivazione più articolata e specifica, ad es. sulle concrete ripercussioni che la realizzazione che gli impianti de quibus potrebbe avere sulla popolazione aviaria, in quanto in parte desumibile facilmente facendo appello a massime di comune esperienza, in parte, sul punto, non potendosi probabilmente mai giungere ad un livello motivazionale sufficiente dal punto di vista del soggetto, pubblico o privato, che si veda conculcato nel proprio legittimo interesse individuale da un provvedimento di salvaguardia di interessi collettivi e generali, quali quelli ambientali, territoriali e paesaggistici, per la stessa struttura asimmetrica del conflitto di interessi in materia ed, in particolare, per la natura “adespota” dei secondi.
Conclusivamente, il ricorso principale e l’atto di intervento ad adiuvandum risultano infondati nel merito e devono essere respinti.
In considerazione della particolare complessità della questione oggetto del presente giudizio, della natura pubblicistica delle parti principali del giudizio e della assenza di consolidati indirizzi giurisprudenziali sui punti specifici oggetto di doglianza, ritiene il Collegio sussistano gravi ed eccezionali motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese integralmente compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2014 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente
Francesco Cocomile, Primo Referendario
Alfredo Giuseppe Allegretta, Referendario, Estensore