- Camera Amministrativa

1. Procedimento amministrativo – Accordi procedimentali – Obbligo di provvedere della p.A.

2. Procedimento amministrativo – Accordi procedimentali – Inerzia della p.A. – Arresto del procedimento – Ricorso avverso il silenzio sull’inerzia – Legittimità

3. Procedimento amministrativo – Conferenza di servizi – Richiamo alle determinazioni di altro soggetto pubblico – Contrario alla ratio dell’adozione della Conferenza di servizi

1. Nei procedimenti per consenso, l’esercizio dell’azione amministrativa, disciplinata dall’art. 15 L. n. 241/1990, resta pur sempre ancorata alla sua connotazione pubblicistica funzionalizzata al perseguimento dell’interesse generale. La p.A. procedente, pertanto, non gode dell’autonomia propria dei rapporti interprivati di determinarsi o meno all’assetto degli interessi di cui è titolare, ma resta soggetta alle regole sostanziali che governano il procedimento amministrativo, prima fra tutte, l’obbligo di concluderlo con un provvedimento espresso ai sensi dell’art. 2 L. n. 241/1990.

2. Nei procedimenti a struttura negoziale, ove l’inerzia di uno dei soggetti pubblici concorrenti alla formazione dell’accordo abbia determinato un arresto del procedimento nel quale detto accordo si inserisce, è data facoltà al privato di reagire facendo ricorso alla tutela avverso il silenzio serbato sull’istanza che vi ha dato avvio (nel caso di specie, la Regione Puglia, competente all’approvazione definitiva dell’accordo di programma, non avendo preventivamente neppure espresso l’intenzione di aderirvi o non aderirvi, ha precluso la conclusione del procedimento).

3. àˆ privo di alcun fondamento normativo e contrario alla ratio che ispira l’adozione della conferenza di servizi, la scelta di un soggetto pubblico di rinviare la propria decisione alle determinazioni di altro soggetto pubblico. La conferenza di servizi, infatti, in quanto strumento di esercizio simultaneo di competenze concorrenti, implica che quando dette determinazioni siano state espresse, la decisione riservata debba intervenire senza ritardo.

N. 00513/2014 REG.PROV.COLL.
N. 01515/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1515 del 2013, proposto da:
Centro Edilizia Dauna S.r.l., rappresentato e difeso dagli avv. Enrico Follieri, Ilde Follieri, con domicilio eletto presso Fabrizio Lofoco in Bari, via Pasquale Fiore, 14;

contro
Regione Puglia; Comune di Foggia, rappresentato e difeso dagli avv. Domenico Dragonetti, Michele Barbato, con domicilio eletto presso Michele Barbato in Bari, c/o L.D. Ambrosio p.zza Garibaldi, 23;

per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio (ex art. 117 c.p.a) con ordine alla regione puglia di concludere il procedimento e per la nomina, in caso di inadempienza, di un commissario ad acta

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Foggia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2014 la dott.ssa Maria Colagrande e uditi per le parti i difensori Fabrizio Lofoco, per delega degli avvocati Enrico Follieri e Ilde Follieri, e Michele Barbato;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
La società Centro edilizia Dauna a r.l. espone di aver presentato, in data 17 ottobre 2011 al Comune di Foggia, istanza di approvazione di un “Programma di riqualificazione urbana del comparto edilizio compreso fra Piazza A. Moro, Via Fuiani, Vico del Fico e Vico Troiano”.
Il Comune, dopo aver accolto la predetta istanza con delibera consiliare del 28 giugno 2011, indiceva una conferenza di servizi, ai sensi dell’art. 34 d.lg. n. 267/00, per l’approvazione del programma medesimo, estesa alla partecipazione della Regione Puglia e della Sovrintendenza per i beni architettonici e paesaggistici per le province di Bari e Barletta – Andria -Trani e Foggia.
Il 28 maggio 2012 la Regione Puglia riteneva il programma non assoggettabile a valutazione ambientale strategica prevista dagli articoli 13 e 29 del d.lg. 152/06.
La conferenza veniva poi sospesa con comunicazione del 22 ottobre 2012 della Soprintendenza del beni architettonici e paesaggistici di avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale.
Trascorso il termine a provvedere di 120 giorni, il Comune, sollecitato dalla ricorrente a concludere il procedimento di approvazione del programma, dava impulso ai lavori della conferenza di servizi interpellando la Regione Puglia sulla data utile per convocarne i lavori.
Al silenzio della Regione seguiva la diffida inviata dalla ricorrente alla Regione e al Comune, che provvedeva a convocare la conferenza dei servizi per la data del 28 giugno 2013.
La Regione Puglia, dopo aver reso noto che avrebbe aderito alla convocazione solo all’esito delle determinazioni della Sovrintendenza in merito alla dichiarazione di interesse culturale del complesso coinvolto nel programma di riqualificazione, disertava la seduta della conferenza del 28 giugno 2013, durante la quale il rappresentante della Sovrintendenza dichiarava che il complesso edilizio in questione non era assoggettato ad alcun vincolo e che le esigenze conservative degli elementi di rilevo avrebbero potuto essere soddisfatte mediante modifiche al progetto presentate dal soggetto promotore.
I lavori della conferenza si concludevano nella seduta del 28 giugno 2013, con l’atto confermativo da parte del Comune della delibera consiliare del 28 giugno 2011, che aveva accolto l’istanza di adozione del programma di riqualificazione mediante accordo e la rimessione degli atti alla Regione Puglia per gli adempimenti di competenza.
Seguiva in data 5 agosto 2013 un’altra diffida della Società ricorrente alla quale la Regione, invitata all’adozione degli adempimenti e atti necessari per la definitiva approvazione del programma, non dava riscontro.
Il Centro edilizio Dauna Costruzione s.r.l. ricorre pertanto avverso il silenzio della Regione chiedendone la condanna a provvedere e la nomina, in caso di inerzia, di un commissario ad acta allo scadere del prefissando termine di trenta giorni per l’adozione del provvedimento conclusivo del procedimento.
Si è costituito il Comune di Foggia sostenendo di aver adempiuto all’adozione degli atti e provvedimenti di sua competenza e pertanto ha chiesto declinarsi ogni richiesta di pronuncia nei suoi confronti.
Alla camera di consiglio del 5 marzo 2013 la causa è stata trattenuta in decisione.
Merita preliminarmente osservare, ai fini della verifica dell’interesse al ricorso, che le dichiarazioni rese nella conferenza dei servizi del 28 giugno 2013 con le quali il rappresentante della Soprintendenza ha confermato l’assenza di vincoli di interesse culturale e si è riservato di valutare la necessità di adottare ogni provvedimento di competenza, equivalgono ad atto di assenso ex art. 14 ter n. 7 l. 241/90.
Pertanto, acquisiti gli atti di assenso del Comune e della Soprintendenza, esclusa la necessità di sottoporre il progetto a VAS, come si evince alla delibera regionale del 28 maggio 2013, l’unico provvedimento che impedisce al procedimento di pervenire a conclusione risulta essere l’approvazione della Regione Puglia.
Ne consegue che l’adozione dell’atto invocato sicuramente soddisfa l’interesse della ricorrente alla conclusione del procedimento.
Nel merito occorre osservare che nel caso sottoposto all’esame del Collegio ricorre l’esercizio di azione amministrativa per consenso disciplinata dagli articoli 15 l. 241/90 e 34 d.lg. 267/00, in alternativa al modulo procedimentale tipico che si avvia ad istanza di parte o d’ufficio e culmina nell’adozione di un provvedimento unilaterale.
Anche il procedimento che vede formarsi la volontà provvedimentale mediante accordo, può avere avvio su istanza della parte privata promotrice e ciò è espressamente previsto quando, come nella fattispecie, si intende pervenire all’approvazione di un programma di intervento edilizio predisposto dal richiedente ex art. 34 d.lg. n. 267/00.
In linea di principio si osserva che l’azione amministrativa, che si svolge nella composizione negoziale degli interessi coinvolti nel procedimento per consenso, resta comunque ancorata alla sua connotazione pubblicistica funzionalizzata al perseguimento dell’interesse generale e dunque la P.A. procedente non gode dell’autonomia propria dei rapporti interprivati di determinarsi o meno all’assetto degli interessi di cui è titolare, ma resta soggetta alle regole sostanziali che governano il procedimento amministrativo, prima fra tutte, per quanto rileva ai fini del decidere, l’obbligo di concluderlo.
Per quanto detto deve escludersi che i titolari di potestà pubbliche, coinvolte in un procedimento a struttura negoziale, possano restare silenti di fronte alla proposta della parte privata che vi ha dato impulso, analogamente a quanto avviene nei procedimenti condotti secondo il tradizionale modello autoritativo che, ai sensi dell’art. 2 l. 241/90, devono concludersi con un provvedimento espresso.
E’ dunque coerente con tale impostazione ritenere che, ove l’inerzia di uno dei soggetti pubblici concorrenti alla formazione dell’accordo abbia determinato un arresto del procedimento nel quale detto accordo si inserisce, è data facoltà al privato di reagire facendo ricorso alla tutela avverso il silenzio serbato sull’istanza che vi ha dato avvio.
Facendo applicazione dei principi sinteticamente fin qui esposti è evidente che la Regione Puglia, cui compete l’approvazione definitiva dell’accordo di programma, non avendo preventivamente neppure espresso l’intenzione di aderirvi o non aderirvi, ha precluso la doverosa conclusione del procedimento.
Peraltro non ha valore provvedimentale, sia pure negativo della pretesa della ricorrente, il richiamo alle riserve, espresse dalla Sovrintendenza nella nota n. 7773 del 29 maggio 2013, che la Regione Puglia con lettera del 27 giugno 2013 adduce a motivo della propria decisione di non partecipare alla conferenza del servizi del 28 giugno 2013, in seno alla quale i soggetti pubblici coinvolti avrebbero dovuto esprimere pareri, nulla osta e ogni altro rilievo utile alla conclusione, quale ne fosse l’esito, del procedimento.
La predetta nota del 27 giugno 2013 ha, in tutta evidenza, il contenuto di un’osservazione soprassessoria non impugnabile, sia perchè condiziona l’adozione di un atto di competenza della Regione ad un provvedimento della Sovrintendenza fino ad allora mancato, sia perchè detta osservazione era destinata ad essere superata, come in effetti è stato, dalla (diversa) posizione, espressa dalla Soprintendenza in seno alla conferenza dei servizi del 28 giugno 2013, cui la Regione non ha preso parte.
Peraltro il rinviare la propria decisione alle determinazioni di un altro soggetto pubblico non solo è privo di alcun fondamento normativo e contrario alla ratio che ispira l’adozione della conferenza di servizi, quale strumento di esercizio simultaneo di competenze concorrenti, ma implica che quando dette determinazioni siano state espresse – come in specie è accaduto in seno alla riunione della conferenza dei servizi del 28 giugno 2013 con dichiarazione interlocutoria della Sovrintendenza – la decisione riservata debba intervenire senza ritardo.
Come detto la dichiarazione interlocutoria della Sovrintendenza di riservarsi a sua volta i provvedimenti di competenza, siccome espressa durante i lavori della conferenza di servizi, equivale ad assenso per espressa disposizione dell’art. 14 ter, comma 7 della l. 241/90.
Quindi è palese che l’impedimento all’approvazione del programma edilizio, addotto dalla Regione, neppure esisteva in concreto.
Concludendo pertanto deve dichiararsi illegittimo il silenzio serbato dalla Regione Puglia sulle istanze della ricorrente di provvedere all’adozione dell’atto conclusivo del procedimento.
Considerato l’esito del giudizio il Collegio liquida le spese di giudizio in favore della ricorrente, ponendole a carico della Regione Puglia con compensazione nei confronti del Comune di Foggia.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, dichiara illegittimo il silenzio e ordina alla Regione Puglia di provvedere entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza, decorsi inutilmente i quali si provvederà , ad istanza, alla nomina di un Commissario ad acta.
Condanna la Regione Puglia al pagamento in favore della ricorrente delle spese processuali nella misura di â‚¬ 1.200 oltre IVA e CAP e le compensa nei confronti del Comune di Foggia.
Pone a carico della Regione la restituzione del contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2014 con l’intervento dei magistrati:

Sergio Conti, Presidente
Desirèe Zonno, Primo Referendario
Maria Colagrande, Referendario, Estensore