1. Sanità  e farmacie – Farmacie comunali – Delibera di Giunta regionale  – Istituzione di nuova sede farmaceutica in base al c.d. quorum parziale – Atto generale rientrante nel potere di programmazione e pianificazione – Obbligo di motivazione specifica – Non sussiste
2. Sanità  e farmacie – Farmacie comunali – Disciplina sulla distribuzione del servizio farmaceutico – Rapporto numerico con la popolazione – Criterio di determinazione –  Discrezionalità  amministrativa – Sussiste 
3. Sanità  e farmacie – Farmacie comunali – Istituzione di nuove sedi farmaceutiche  – Pareri della ASL e dell’Ordine dei Farmacisti – Natura – Obbligatori ma non vincolanti per il Comune 
4. Sanità  e farmacie – Farmacie comunali – Istituzione di nuove sedi farmaceutiche – Localizzazione degli esercizi farmaceutici – Esercizio di un potere altamente discrezionale – Sindacabilità  – Limiti 

 1. Nell’ambito dell’art. 1 della L. n. 475/1968, così come modificato dall’art. 11, comma 1, del D.L. n. 1/2012, convertito in L. n. 27/2012 -in base al quale “il numero delle autorizzazioni è stabilito in modo che vi sia una farmacia ogni 3.300 abitanti. La popolazione eccedente, rispetto al parametro di cui al secondo comma, consente l’apertura di una ulteriore farmacia, qualora sia superiore al 50 per cento del parametro stesso”- il termine “consente” deve essere interpretato nel senso che, seppur evochi chiaramente una facoltà  rimessa all’Amministrazione, non richiede tuttavia per il suo esercizio una motivazione specifica, rientrando nei più ampi poteri di programmazione e pianificazione che, in virtù dell’art. 3, l. n. 241/90, stante il carattere di atto generale, non necessitano di una motivazione espressa.
2. La disciplina sulla distribuzione del servizio farmaceutico è dettata dal fine primario di soddisfare l’esigenza dell’assistenza sanitaria della popolazione; in tale ottica la legge, anche prima della riforma introdotta dal D. L. 24 gennaio 2012 n. 1,  non ha fissato criteri rigidi e non ha attribuito ad ogni farmacia un numero determinato di abitanti, ma il rapporto numerico è stabilito con riferimento alla popolazione complessiva del Comune e non a quella ricadente nella circoscrizione o “zona” di ciascuna sede, rientrando quindi nella discrezionalità  dell’amministrazione – nella specie la Regione nell’esercizio di poteri sostitutivi –  consentire una relativa concentrazione di esercizi farmaceutici in talune zone piuttosto che in altre, tenendo conto di ulteriori criteri.
3. Nell’esercizio del potere sostitutivo ex art. 11, comma 9, D.L. 24 gennaio 2012, n. 1, la Regione non è tenuta ad acquisire i pareri di cui all’art. 2, comma 1, della novellata legge n. 475/1968 (ASL e Ordine dei Farmacisti), che sono invece obbligatori, e comunque non vincolanti, per il solo Comune, ai sensi del comma 1 del citato art. 11.
4. Secondo l’orientamento più volte affermato in giurisprudenza (T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I, 10 luglio 2013, n. 1136; T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. II, 10 aprile 2013, n.1546; T.A.R. Lazio, n. 6697/13), la localizzazione degli esercizi farmaceutici è espressione dell’esercizio di un potere altamente discrezionale, nei confronti del quale il sindacato del giudice amministrativo incontra il limite della macroscopica illogicità  o irragionevolezza.

N. 00482/2014 REG.PROV.COLL.
N. 01568/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1568 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Adele Erminia Scarola, rappresentata e difesa dagli avv.ti Fulvio Mastroviti e Silvio Giancaspro, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Bari, Via Quintino Sella, 40; 

contro
Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Sabina Ornella Di Lecce e Maria Grimaldi, con domicilio eletto presso l’Avvocatura della Regione Puglia in Bari, Lungomare Nazario Sauro, 31; 
Azienda Sanitaria Locale di Bari, in persona del Direttore generale pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Edvige Trotta, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, Lungomare Starita, 6; 

nei confronti di
Michele Brudaglio; Comune di Palo del Colle – non costituiti; 

per l’annullamento
previa sospensione
1) – della deliberazione della G.R. n. 1261 in data 19.06.2012, pubblicata sul B.U.R.P. n. 101 dell’11.07.2012, con cui la Regione Puglia ha approvato “ai sensi dell’art. 11 legge 27/2012, l’istituzione di n. 188 nuove sedi farmaceutiche distinte per provincia e per comune” secondo la ripartizione di cui ai relativi allegati, nella parte concernente l’istituzione e l’identificazione delle zone nelle quali collocare due nuove sedi farmaceutiche nel Comune di Palo del Colle (all. B1);
2) – di ogni altro atto e provvedimento alla predetta deliberazione connesso, presupposto o consequenziale.
Con motivi aggiunti presentati in data 19 aprile 2013:
previa sospensione dell’esecuzione
a) del bando di concorso straordinario per soli titoli per l’assegnazione delle sedi farmaceutiche di nuova istituzione, approvato con determinazione del Dirigente del Servizio Programmazione Assistenza Territoriale e Prevenzione della Regione Puglia n. 39 del 1 febbraio 2013 e pubblicato sul BURP n. 20 del 7 febbraio 2013, nella parte in cui sono messe a concorso le sedi farmaceutiche nn. 6 e 7 del Comune di Palo del Colle istituite ex novo ai sensi della legge n. 27/2012;
b) di ogni altro atto e provvedimento connesso, presupposto e consequenziale.
 

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia e della Azienda Sanitaria Locale di Bari;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2014 la dott.ssa Paola Patatini e uditi per le parti i difensori, avv. Fulvio Mastroviti, per la parte ricorrente, avv. Carmine Cagnazzo, su delega dell’avv. Edvige Trotta, per la Asl, e avv. Mariangela Rosato, su delega degli avv.ti Sabina Ornella Di Lecce e Maria Grimaldi, per la Regione;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO
La dott.ssa Adele Scarola, titolare della 5° sede farmaceutica operante nel Comune di Palo del Colle, ha impugnato la delibera in epigrafe, con cui la Regione Puglia, in attuazione dell’art. 11, d.l. n. 1/12, così come convertito con l. n. 27/12, ha provveduto all’istituzione di 188 nuove sedi farmaceutiche, individuandone in particolare 2 per il Comune di Palo del Colle.
A sostegno del ricorso sono state formulate le seguenti censure:
1. violazione ed erronea applicazione dell’art.1, comma 3, l. n. 475/68, come sostituito dall’art. 11, comma 1, lett. A), d.l. n. 1/12; eccesso di potere sotto specie di difetto di motivazione – non avendo la Regione motivato in ordine alla scelta di istituire anche la 7° sede farmaceutica;
2. violazione ed erronea applicazione dell’art. 2, comma 1, l. n. 475/68, come sostituito dall’art.11, comma 1, lett. C), d.l. n. 1/12; eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione ed illogicità  manifesta – per aver la Regione provveduto all’identificazione delle zone all’esito di un’istruttoria inadeguata;
3. falsa applicazione dell’art. 2, comma 1, l. n. 475/68, come sostituito dall’art. 11, comma 1, lett. C), d.l. n. 1/12; eccesso di potere per irragionevole e carente valutazione delle risultanze istruttorie – per avere la Regione trascurato i dati concernenti la densità  demografica relativa alle zone di pertinenza delle sedi farmaceutiche, ai fini della localizzazione degli esercizi.
Si sono costituite la Regione Puglia e l’ASL di Bari, chiedendo il rigetto del ricorso.
Alla camera di consiglio del 6.12.2012, su richiesta di parte ricorrente, è stata disposta la cancellazione del ricorso dal ruolo delle udienze camerali e fissata la trattazione del merito all’udienza pubblica del 30.05.2013.
Successivamente, con atto ritualmente notificato, la ricorrente ha impugnato con motivi aggiunti il bando di concorso straordinario per l’assegnazione delle sedi farmaceutiche, nella parte in cui sono state messe a concorso le sedi n. 6 e 7 del Comune di Palo del Colle, chiedendone la previa sospensione degli effetti.
Alla camera di consiglio del 16.05.2013, in vista della trattazione a breve del merito, su richiesta concorde delle parti, è stata disposta la cancellazione dal ruolo dell’istanza cautelare.
All’udienza pubblica del 25.7.2013, fissata previo differimento dell’udienza del 30.05.2015, al fine di rispettare i termini di legge a seguito della presentazione dei motivi aggiunti, su istanza di parte ricorrente, è stato disposto il rinvio della causa all’udienza pubblica del 30.01.2014.
Alla pubblica udienza del 30.01.2014, il ricorso è trattenuto per la decisione.
DIRITTO
Il ricorso è infondato.
L’art. 11, comma 1, del D.L. n. 1/2012, convertito in legge n. 27/2012, ha modificato la legge n. 475/68 “al fine di favorire l’accesso alla titolarità  delle farmacie da parte di un più ampio numero di aspiranti, aventi i requisiti di legge, nonchè di favorire le procedure per l’apertura di nuove sedi farmaceutiche garantendo al contempo una più capillare presenza sul territorio del servizio farmaceutico”.
In particolare, alla lettera a), la norma citata stabilisce che il secondo ed il terzo comma dell’art. 1 della legge n. 475 citata, siano sostituiti come segue: “il numero delle autorizzazioni è stabilito in modo che vi sia una farmacia ogni 3.300 abitanti. La popolazione eccedente, rispetto al parametro di cui al secondo comma, consente l’apertura di una ulteriore farmacia, qualora sia superiore al 50 per cento del parametro stesso” (cd. quorum parziale).
Risulta quindi obbligatoria l’istituzione di una farmacia ogni 3.300 abitanti, mentre è consentito aprire un nuovo esercizio farmaceutico ove la popolazione sia eccedente rispetto al parametro predetto, nella misura del 50% + 1.
Il comma 2 della medesima disposizione prevede che “ciascun comune, sulla base dei dati ISTAT sulla popolazione residente al 31 dicembre 2010 e dei parametri di cui al comma 1, individua le nuove sedi farmaceutiche disponibili nel proprio territorio e invia i dati alla regione entro e non oltre trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto”; al comma 9, è poi stabilito che “qualora il comune non provveda a comunicare alla regione o alla provincia autonoma di Trento e di Bolzano l’individuazione delle nuove sedi disponibili entro il termine di cui al comma 2 del presente articolo, la regione provvede con proprio atto a tale individuazione entro i successivi sessanta giorni”.
Come si rileva dall’analisi delle disposizioni citate, il legislatore ha conferito alla Regione un potere sostitutivo per il caso in cui il Comune resti inerte nel compimento del complesso di attività  demandategli e finalizzate all’istituzione delle nuove sedi farmaceutiche.
Il comma 2 della norma, infatti, prevede che il Comune individui le sedi disponibili nel proprio territorio secondo i parametri indicati al comma 1 – che riguardano sia le sedi cosiddette obbligatorie sia quelle facoltative – inviando i relativi dati alla Regione, entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge n.1/12.
Il comma 9 sopra citato, poi, nell’attribuire alla Regione il potere sostitutivo per il caso di inerzia comunale, demanda alla stessa di provvedere con proprio atto all’individuazione delle sedi disponibili, senza distinzione tra facoltative ed obbligatorie.
Posto perciò il solo criterio numerico ai fini della scelta di istituire un nuovo esercizio farmaceutico, dato dai parametri indicati al comma 1, il legislatore ha rimesso alla valutazione discrezionale dell’amministrazione l’individuazione della zona nella quale collocare le farmacie.
La nuova formulazione dell’art. 2 della legge n. 475, come modificato dall’art. 11, comma 1, lett. c) del D.L. n. 1/12, prevede infatti che “al fine di assicurare una maggiore accessibilità  al servizio farmaceutico, il Comune, sentiti l’Azienda sanitaria e l’Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie, al fine di assicurare un’equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell’esigenza di garantire l’accessibilità  del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate”.
Nelle censure svolte, la ricorrente contesta essenzialmente l’istituzione della 7° sede, ottenuta col quorum parziale, in quanto manifestazione di una facoltà  e come tale necessitante di adeguata motivazione, nonchè la localizzazione delle nuove sedi nel Comune di Palo del Colle.
Sul punto, il Collegio rileva, conformandosi all’orientamento della giurisprudenza maggioritaria, fatto proprio anche da questo Tribunale, e accolto altresì dal Consiglio di Stato (Consiglio di Stato, Sez. III, 19.09.2013, n. 4667), che il termine “consente”, seppur evochi chiaramente una facoltà  rimessa all’amministrazione, come correttamente sostenuto da parte ricorrente, non richiede tuttavia per il suo esercizio una motivazione specifica, rientrando nei più ampi poteri di programmazione e pianificazione che, in virtù dell’art. 3, l. n. 241/90, stante il carattere di atto generale, non necessitano di una motivazione espressa (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 8.07.2013, n. 6697).
“La formulazione della norma fa intendere che non vi è alcuna restrizione al riguardo; non si richiede cioè l’accertamento di particolari condizioni o esigenze, anzi visti il contesto e la ratio della riforma è chiaro che il favore del legislatore è verso la massima espansione degli esercizi farmaceutici e quindi non si può ritenere necessaria alcuna specifica motivazione del Comune per giustificare tale scelta” (Cons. St., n. 4667 cit.).
La Regione Puglia, a fronte dell’inerzia del Comune, ente cui il legislatore ha rimesso la facoltà  di decidere se istituire o meno la sede derivante dal quorum parziale e che tuttavia è rimasto silente, non ha fatto altro che attenersi alla ratio della riforma, nell’ottica di un potenziamento del servizio di distribuzione farmaceutica all’interno del proprio territorio.
Con la seconda e terza doglianza, che attengono essenzialmente al vizio istruttorio – non essendosi basata la Regione sulla consistenza del dato demografico nelle differenti aree del territorio, per la localizzazione delle sedi – la ricorrente sostiene che la scelta effettuata non terrebbe adeguatamente conto delle necessità  dell’utenza nè garantirebbe l’equa distribuzione e l’accessibilità  del servizio farmaceutico anche ai residenti nelle zone scarsamente abitate.
Le censure non sono condivisibili.
Non può dirsi, infatti, illegittima la deliberazione impugnata per il solo fatto che la Regione abbia predisposto delle cartine comunali con la collocazione delle farmacie esistenti, non disponendo del dato demografico rilevato per quartiere, nell’individuazione delle zone di pertinenza dei nuovi esercizi, atteso che tale dato può rappresentare uno dei criteri che l’ente valuta o pone a base delle proprie scelte localizzative, ma non il criterio obbligato.
Giova comunque evidenziare che la disciplina sulla distribuzione del servizio farmaceutico è dettata al fine primario di soddisfare l’esigenza dell’assistenza sanitaria della popolazione; in tale ottica la legge, anche prima della riforma introdotta dal d.l. n. 1/2012, non ha fissato criteri rigidi e non ha attribuito ad ogni farmacia un numero determinato di abitanti, ma il rapporto numerico è stabilito con riferimento alla popolazione complessiva del Comune e non a quella ricadente nella circoscrizione o “zona” di ciascuna sede, rientrando quindi nella discrezionalità  dell’amministrazione consentire una relativa concentrazione di esercizi farmaceutici in talune zone piuttosto che in altre, tenendo conto di ulteriori criteri.
Nè il provvedimento regionale può dirsi illegittimo per essere stato adottato prescindendo – e non, disattendendo, come sostenuto da parte ricorrente – dal parere dell’Ordine dei Farmacisti della Provincia di Bari.
Come già  rilevato da codesto Tribunale (T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I, 13.12.2013, n. 1682), nell’esercizio del potere sostitutivo ex art. 11, comma 9, d.l. 1/12, la Regione non è tenuta ad acquisire i pareri di cui all’art. 2, comma 1, della novellata legge n. 475/1968 (ASL e Ordine dei Farmacisti), che sono invece obbligatori, e comunque non vincolanti, per il solo Comune, ai sensi del comma 1 del sopracitato art. 11.
Nella fattispecie oggetto del presente giudizio, la Regione Puglia ha provveduto all’individuazione delle sedi a fronte dell’inerzia del Comune di Palo del Colle e, pur non essendovi tenuta, ha comunque richiesto entrambi i pareri; tuttavia, mentre la ASL si è espressa favorevolmente sulla proposta localizzativa regionale, l’Ordine dei Farmacisti di Bari non si è pronunciato nel merito, ritenendo di non disporre dei dati demografici relativi a ciascuna zona.
L’Ordine dei Farmacisti, quindi, non ha dissentito dalla proposta regionale, ma ha ritenuto di non doversi pronunciare in mancanza di un elemento istruttorio ritenuto utile.
Il fatto che la Regione abbia ugualmente adottato l’atto istitutivo delle nuove sedi farmaceutiche è dipeso, evidentemente, dai tempi molto ristretti in cui è stato scandito il relativo procedimento, dettati dallo stesso legislatore nazionale; i Comuni infatti avrebbero dovuto provvedere entro trenta giorni dall’entrata in vigore della legge di conversione del D.L. n. 1/2012 – ossia inviando la propria deliberazione alla Regione entro il 24 aprile 2012 – e, in mancanza, avrebbero provveduto le Regioni esercitando i poteri sostitutivi loro conferiti, entro i successivi sessanta giorni, a pena di un loro commissariamento, ex art. 120 Cost. (art. 11, comma 9, del D.L. n. 1/2012).
E’ evidente che la Regione non avrebbe avuto il tempo necessario per condurre la specifica istruttoria – come invece preteso dal ricorrente – in ordine allo sviluppo urbanistico del territorio e ai dati populativi, nè, si ribadisce, la stessa vi era tenuta nell’esercizio del suo potere sostitutivo; tale indagine spetterebbe piuttosto al Comune, ente cui il legislatore nazionale ha attribuito l’individuazione e la localizzazione delle sedi farmaceutiche, al fine di assicurare un ordinato assetto del territorio corrispondente agli effettivi bisogni della collettività , in connessione ai compiti di pianificazione urbanistica allo stesso attribuito in quanto ente appartenente ad un livello di governo più vicino ai cittadini (Corte Costituzionale, 31.10.2013, n. 255).
Sulle questione della localizzazione degli esercizi farmaceutici, infine, la giurisprudenza ha più volte affermato che essa è espressione dell’esercizio di un potere altamente discrezionale, nei confronti del quale il sindacato del giudice amministrativo incontra il limite della macroscopica illogicità  o irragionevolezza (T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I, 10 luglio 2013, n. 1136; T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. II, 10 aprile 2013, n.1546; T.A.R. Lazio, n. 6697/13 cit.), non ravvisabili nel caso di specie.
Il criterio di equa distribuzione, di cui la ricorrente lamenta una violazione, va infatti necessariamente letto con la ratio ispiratrice della riforma, diretta ad implementare il numero di farmacie sul territorio, al fine di capillarizzarne la rete, e questo non può che comportare, quale naturale conseguenza, una potenziale riduzione della clientela per le farmacie già  esistenti.
In merito, è stato invero osservato che la disciplina sulla distribuzione del servizio farmaceutico è dettata al fine primario di soddisfare l’esigenza dell’assistenza sanitaria della popolazione; in tale ottica la legge, anche prima della riforma introdotta dal d.l. n. 1/2012, non ha fissato criteri rigidi, nè attribuito ad ogni farmacia un numero determinato di abitanti, ma il rapporto numerico è stabilito con riferimento alla popolazione complessiva del Comune e non a quella ricadente nella circoscrizione o “zona” di ciascuna sede, rientrando quindi nella discrezionalità  dell’amministrazione consentire una relativa concentrazione di esercizi farmaceutici in talune zone piuttosto che in altre (T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. II, 13.06.2013, n. 1394).
In conclusione, il ricorso introduttivo deve essere respinto.
Anche il ricorso per motivi aggiunti è infondato e va respinto, per le medesime considerazioni sopra espresse con riferimento a quello introduttivo, essendo impugnati gli atti della successiva fase concorsuale, meramente attuativi della delibera impugnata con ricorso principale, con deduzione di vizi di legittimità  in via derivata dall’illegittimità  degli atti presupposti
Per tutte le considerazioni che precedono, sia il ricorso introduttivo che i motivi aggiunti sono infondati e vanno dunque respinti.
In considerazione della peculiarità  della presente controversia ricorrono le ragioni che giustificano la compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Bari, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2014 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Antonio Pasca, Presidente
Francesca Petrucciani, Primo Referendario
Paola Patatini, Referendario, Estensore
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/04/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)