- Camera Amministrativa

1. Ambiente ed ecologia – Impianto di smaltimento rottami a manufatti ferrosi – Domanda risarcitoria – Autorizzazione integrata ambientale – Termine – Ritardo della p.A. – Nesso causale – Sussiste

2. Risarcimento del danno – Domanda risarcitoria – Comportamento della p.A. – Disparità di trattamento – Prova – Necessità – Contenuto

1. Risulta provato, in ordine alla sussistenza del nesso causale tra comportamento della p.A. e verificarsi dell’evento dannoso in capo al ricorrente, la responsabilità per danno da ritardo nel provvedere derivante in capo all’amministrazione dalla emanazione dell’autorizzazione integrata ambientale oltre i 150 giorni previsti dall’art. 5 comma 12 del D.Lgs. 7 maggio 2005, n. 59, in seguito ad un ingiustificato aggravio di istruttoria disposta oltre detto termine, sebbene essa già due mesi prima della scadenza del termine suindicato risultasse, per tabulai, conclusa. (Nella specie il provvedimento è stato emanato a distanza di circa 6 mesi dalla scadenza del termine dei 150 giorni e a ridosso – due gironi prima – della camera di consiglio fissata per la discussione del ricorso sul silenzio maturato sull’istanza di a.i.a. a suo tempo presentata dalla società ricorrente: dai documenti depositati in detto giudizio, inoltre, è emerso che la stessa amministrazione procedente aveva ritenuto conclusa l’istruttoria già molto prima che scadesse il termine dei 150 giorni per provvedere).

2. Nel giudizio risarcitorio, l’onere della prova sul nesso causale esistente tra danno dedotto e responsabilità della p.a. procedente per disparità di trattamento si rietine assolto qualora siano individuati concretamente in giudizio i soggetti che avrebbero beneficiato di detta disparità , e sia soprattutto provata l’identità delle situazioni dedotte a fondamento del titolo della domanda (nel caso di specie la ricorrente si doleva del mancato ottenimento dell’autorizzazione provvisoria in deroga per lo smaltimento di materiali ferrosi, che sarebbe stata, invece, concessa ad altri operatori del settore versanti nelle medesime condizioni strutturali ed organizzative della ricorrente: circostanza, tuttavia non provata in giudizio).
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Vedi Cons. St., sez. V, sentenza 11 giugno 2018, n. 3601 – 2018; ric. n. 4137 – 2014.

N. 00185/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00280/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 280 del 2011, proposto da:
Ferramenta Pugliese dei F.lli Bernardi S.n.c., rappresentata e difesa dall’avv. Gabriele Contini, con domicilio eletto presso Gabriele Contini, in Bari, via Cardassi n. 58;

contro
Regione Puglia, rappresentata e difesa dall’avv. Tiziana Colelli, con domicilio eletto presso Tiziana T. Colelli, in Bari, Avvocatura della Regione Puglia, Lung. N. Sauro 31;

per la condanna
al risarcimento del danno ingiusto ex art. 30 C.p.a. e art. 2 bis L. n.241/1990 subito dalla società ricorrente in conseguenza del ritardo con cui la Regione Puglia ha rilasciato alla stessa il provvedimento del Servizio Ecologia n. 152 del 6.5.2010, recante Autorizzazione Integrata Ambientale (in seguito AIA) ai sensi del D.Lgs. n. 59/05;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2013 il dott. Antonio Pasca e uditi per le parti i difensori avv.ti Francesco Cantobelli, per delega dell’avv. Gabriele Contini; Tiziana Colelli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
La ricorrente svolge attività industriale di trasformazione, recupero e valorizzazione di rottami e manufatti ferrosi per vendita alle acciaierie.
Con il ricorso in esame la ricorrente chiede il risarcimento dei danni ex art. 2 bis l. 241/1990, subiti in conseguenza del colpevole ritardo serbato dalla Regione Puglia, Servizio Ecologia, nella evasione dell’istanza di autorizzazione A.I.A..
Si è costituita in giudizio la Regione Puglia, contestando le avverse deduzioni e chiedendo la reiezione del ricorso.
Dopo il deposito di memorie conclusive e di documentazione, all’udienza del 4 dicembre 2013 il ricorso è stato introitato per la decisione.
DIRITTO
Rileva il Collegio che il ricorso è fondato solo in parte nei termini di seguito precisati.
Ed invero, la ricorrente – contrariamente agli assunti della Regione – ha fornito prova del danno subito e del nesso causale, nonchè di elementi idonei a ritenere il comportamento serbato dall’Amministrazione regionale e, in particolare, dal Servizio Ecologia caratterizzato da grave colpa sotto il profilo della negligenza, in relazione alla patente violazione dei termini di conclusione del procedimento, che vanno ben oltre qualunque esigenza di approfondimento istruttorio, ivi compreso quello relativo all’acquisizione dei pareri di compatibilità ambientale.
Ed invero, il parere di compatibilità paesaggistico-ambientale è stato richiesto a seguito di tre distinte conferenze di servizi al Comune di Bisceglie, alla Provincia di Bari e infine alla Provincia BAT, peraltro richiedendo alla Provincia BAT una nuova v.i.a. con riferimento ad un impianto preesistente e regolarmente autorizzato, senza peraltro considerare che la relativa valutazione era già stata operata dalla Provincia di Bari, all’epoca competente, atteso che la Provincia Bat ha iniziato a svolgere le proprie competenze istituzionali solo nei primi mesi del 2010.
Appare pertanto logico ritenere idonea e sufficiente la valutazione espressa dalla Provincia di Bari, con esclusione di una seconda richiesta di analogo contenuto, in considerazione delle esigenze di contenimento dei tempi di definizione del procedimento e delle finalità che il legislatore ha inteso perseguire attraverso la previsione dello strumento operativo della conferenza di servizi.
Anche il parere di compatibilità paesaggistica richiesto al Comune di Bisceglie non trova logico fondamento in considerazione del fatto che l’impianto in questione risultava preesistente e già regolarmente autorizzato all’esercizio.
Appare opportuno procedere ad una ricostruzione in fatto degli eventi, dalla quale emerge agevolmente il negligente comportamento e il colpevole ritardo serbati dal Servizio Ecologia della Regione Puglia nella vicenda in esame.
Come già anticipato, la ricorrente svolge attività industriale di trasformazione, recupero e valorizzazione di rottami e manufatti ferrosi per vendita alle acciaierie.
Tale attività di recupero comporta la produzione di un rifiuto speciale, il c.d. “car fluff” (c.r. 19.10.04) per lo smaltimento del quale la società si è dotata di autonoma discarica per lo smaltimento di rifiuti speciali non pericolosi, sita in agro di Bisceglie alla Contrada Lamadattola.
A seguito delle modifiche legislative introdotte con il D.Lgs. 59/05, con decorrenza dal 29.12.2006, la ricorrente ha presentato alla Regione Puglia la relativa richiesta di A.I.A al fine di adeguarsi alle nuove disposizioni.
Avviato il procedimento, la ricorrente ha soddisfatto – giusta nota del 15.5.2007 e relativi allegati – le richieste della Regione di integrazione di documentazione tecnica cui ha fatto seguito la comunicazione di avvio dl procedimento AIA in data 1.8.2007 e la successiva pubblicazione – a cura della ricorrente – su quotidiani nazionali, con relativa comunicazione ala Regione, alla Provincia di Bari, all’Arpa Puglia e al Comune di Bisceglie, giusta nota in data 4.10.2007.
Rappresenta la ricorrente che il procedimento, che avrebbe dovuto concludersi ai sensi dell’art. 5 co. 12 entro il termine di giorni 150 dalla domanda (nella specie dalla data di integrazione documentale del 15.5.2007) entro, quindi, il 12.10.2007, avrebbe subito inspiegabile ritardo, risultando convocata conferenza di servizi ex art. 5, co. 10 del D.lgs. cit. solo in data 6.12.2007.
In esito a detta conferenza di servizi del 6.12.2007, solo con nota 3777 del 28.2.2008 la Regione ha richiesto alla ricorrente di produrre ulteriore documentazione tecnica integrativa, richiesta comunque soddisfatta dalla ricorrente in data 16.6.2008.
In data 7.10.2008 la Regione e la Provincia di Bari, a mezzo di propri tecnici e funzionari, hanno proceduto ad effettuare un sopralluogo al fine di verificare lo stato di fatto e l’avanzamento dei lavori del terzo lotto, cui ha fatto seguito un ulteriore richiesta di integrazione documentale, adempiuta dalla ricorrente in modo tempestivo.
Tuttavia, in virtù di quanto previsto dall’art. 5, co. 1bis del d.l. 208/08 convertito in l. 13/09, in data 30.6.2009 è cessato il regime transitorio connesso alla vigenza dell’art. 17 del d.lgs. 36/03, essendo entrata in vigore dall’1.7.2009 la normativa a regime prevista dal citato D.lgs. 36/03 e dal d.l. attuativo del 3.8.2005, venendo in tal modo meno la possibilità di deroga ai parametri di cui al test di cessione previsto dal precedente d.m. 5.2.1998.
Al fine di evitare soluzioni di continuità connesse al mutamento della normativa, la Regione Puglia, giusta delibera G.r. 23/10, ha rilasciato autorizzazioni provvisorie all’esercizio delle discariche in sottocategoria, con conseguente deroga del contenuto di doc per la durata di sei mesi, anche nelle more della definizione del piano regionale di gestione dei rifiuti speciali approvato con delibera G.r. 2668/09.
In virtù dei provvedimenti di cui sopra gli impianti di che trattasi sono stati autorizzati in via provvisoria al conferimento dei rifiuti speciali in deroga ai parametri fissati dalla nuova normativa fino al 19.8.2010.
La ricorrente, trovandosi nelle medesima situazione di altri impianti che avevano beneficiato della richiesta proroga, proroga derogatoria, in data 23.7.2009 ha presentato istanza ai sensi dell’art. 7 del d.m. 3.8.2005 al fine di ottenere l’autorizzazione provvisoria in deroga per il conferimento di rifiuti speciali non pericolosi, con deroga ai parametri di smaltimento del carbonio organico disciolto.
Evidenzia a questo punto la ricorrente che la Regione, ancorchè solerte nella definizione di analoghe istanze proposte da altre società , non forniva nella specie riscontro alcuno, in violazione anche dei termini procedimentali di 90 giorni ai sensi della l. 241/1990 e s.m..
In conseguenza di siffatto colpevole ritardo la società ricorrente è sta costretta dall’1.7.2009 a sospendere il conferimento dei reflui presso il proprio impianto di smaltimento rifiuti speciali di Bisceglie e a conferire invece detti rifiuti in discarica di proprietà della società Vergine s.p.a., sopportando un costo per lo smaltimento molto più elevato, del quale chiede il rimborso in danno della Regione a titolo di risarcimento del danno connesso alla colpevole inerzia nei termini sopra evidenziati.
Ed invero, la Regione omettendo di provvedere sull’istanza del 23.7.2009, solo in data 19.11.2009 ha provveduto a convocare ulteriore conferenza di servizi, a seguito della quale richiedeva alla ricorrente ulteriore documentazione integrativa, tra cui l’indicazione dei dati catastali, la certificazione ISO 14001 ed una relazione integrativa dell’analisi di rischio, documentazione comunque trasmessa dalla ricorrente in allegato alla nota del 24.11.2009.
In data 10.12.2009 è intervenuta nuova conferenza di servizi e il positivo parere di Arpa Puglia, richiedendosi ulteriore parere al Comune di Bisceglie relativamente alla presenza di eventuali vincoli paesaggistici entro il termine di cinque giorni, rappresentandosi espressamente che l’inutile decorso di detto termine avrebbe comportato di ritenere favorevolmente acquisito il parere del Comune medesimo, termine decorso in data 16.12.2009 nell’inerzia del Comune di Bisceglie.
Evidenza la ricorrente che, a questo punto, la Regione avrebbe dovuto, acquisiti tutti i pareri e completata l’istruttoria, concludere il procedimento di A.I.A. senza ulteriore indugio.
Nella perdurante inerzia della Regione, la ricorrente ha sollecitato la conclusione del procedimento con nota del 22.1.2010.
Perdurando ulteriormente l’inerzia della Regione, la ricorrente, in data 19.2.2010, ha notificato ricorso innanzi al Giudice Amministrativo ai sensi dell’art. 21 bis l. 1034/1971.
Rappresenta la ricorrente che, in data 31.3.2010, giorno immediatamente precedente la camera di consiglio di trattazione del ricorso, fissata appunto l’1.4.2010, il Dirigente del Servizio Ecologia della Regione Puglia, con nota a sua firma in pari data, ha rappresentato che l’ufficio A.I.A., essendo già conclusa l’istruttoria, stava procedendo all’adozione del relativo provvedimento.
A seguito di quanto sopra, la trattazione del ricorso avverso il silenzio è stata rinviata alla camera di consiglio del 6.5.2010.
In data 13.4.2010, viceversa, il Servizio Ecologia della Regione Puglia convocava nuova conferenza di servizi in data 3.5.2010, nella quale si invitava la Provincia BAT a rendere parere relativamente alla compatibilità ambientale dell’impianto di che trattasi.
La ricorrente ha impugnato tale provvedimento innanzi a questo Tribunale con ulteriore ricorso e istanza cautelare, notificato ma non depositato.
Evidenzia ancora la ricorrente che solo in data 6.5.2010, giorno fissato per la trattazione del ricorso avverso il silenzio, la Regione ha prodotto in giudizio copia del provvedimento di autorizzazione A.I.A. ai sensi del D.lgs. 59/05 (in conseguenza di quanto sopra, il Giudice Amministrativo adito ha dichiarato l’improcedibilità del ricorso con sentenza 2115/2010).
Dall’esposizione dei fatti emerge con evidenza la sussistenza anche dell’elemento soggettivo connesso al comportamento negligente e al grave ritardo serbato dall’Amministrazione in aperta violazione dei termini del procedimento.
In aggiunta a quanto già sopra evidenziato, basti conclusivamente considerare che – come risulta dalla documentazione in atti e dalle stesse dichiarazioni rese dall’Amministrazione nelle note sopra citate – l’istruttoria sull’istanza di autorizzazione A.I.A. risultava già compiutamente definita in data 16.12.2009, termine in cui si è perfezionato, per silentium, l’ultimo parere di compatibilità paesaggistica richiesto al Comune di Bisceglie nella precedente conferenza di Servizi (parere peraltro non necessario in quanto relativo a impianto già localizzato e autorizzato) e che nella nota del Dirigente del Servizio Ecologia del 31.3.2010 si comunica che l’istruttoria è conclusa e che si sta procedendo all’adozione del provvedimento finale autorizzativo, il quale tuttavia viene rilasciato solo in data 6.5.2010 (depositato in atti lo stesso giorno dell’udienza di trattazione del ricorso avverso il silenzio).
Nè si comprende perchè, a fronte della dichiarazione del 31.3.2010, il Servizio Ecologia abbia invece ritenuto di indire ulteriore conferenza di servizi per il giorno 3.5.2010.
Ricorre pertanto, sotto il profilo soggettivo, grave colpa per negligenza in relazione al ritardo nel rilascio dell’autorizzazione A.I.A., per la cui definizione del procedimento l’art. 14 ter della l. 241/1990, in combinato disposto con l’art. 5 co. 12 del D.lgs. 59/05, prevede il termine di 150 giorni.
L’art. 14 ter della l. 241/1990 così dispone: “all’esito dei lavori della conferenza e in ogni caso scaduto il termine di cui al comma 3 l’Amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione del procedimento, valutate le specifiche risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse in quella sede”; nella specie, l’ultima conferenza di servizi si è conclusa il 10.12.2009, ovvero comunque in data 16.12.2009 se si considera il termine di 5 giorni assegnato al Comune di Bisceglie.
E del resto nella nota del Dirigente di Settore del 12.2.2010 si attesta espressamente “la fase istruttoria finalizzata al rilascio dell’A.I.A. si è conclusa, essendo già espletati in seno alle conferenze di servizi, tutte le valutazioni e acquisiti tutti i pareri, anche con riferimento ad autorizzazione per sottocategorie di discarica”; analoga dichiarazione è stata reiterata anche nella successiva nota dirigenziale Settore Ecologia del 31.3.2010.
A fronte di tali circostanze e di tali dichiarazioni appare quanto meno singolare e contraddittorio che si sia proceduto all’indizione di una ulteriore conferenza di servizi per il 3.5.2010, pervenendosi all’adozione dell’autorizzazione solo nella data del 6.5.2010.
Risulta provato il nesso causale e, contrariamente agli assunti difensivi della Regione, anche il quantum debeatur.
Ed invero, parte ricorrente ha diligentemente allegato tutta la documentazione contabile fiscale relativa al periodo di tempo compreso tra l’1.9.2009 e il 31.5.2010, corredata peraltro di una perizia contabile giurata.
Risulta documentalmente provato che la ricorrente con decorrenza dall’1.7.2009 è stata costretta a sospendere il conferimento e lo smaltimento dei rifiuti speciali ferrosi presso il proprio impianto di Bisceglie e a conferire detti rifiuti ai fini dello smaltimento presso altra discarica di proprietà della società Vergine s.p.a.
Tale circostanza ha comportato un maggiore esborso da parte della ricorrente ed esattamente il conferimento dei rifiuti speciali di che trattasi presso la discarica Vergine ha comportato un costo di euro 90,50 a tonnellata, laddove lo smaltimento presso il proprio impianto avrebbe comportato un costo stimato di soli euro 31,50 a tonnellata.
A titolo esemplificativo, con riferimento al predetto danno emergente, la ricorrente ha comprovato con documentazione contabile una spesa di euro 1.938.905,04 invece che di euro 674.662,59, con una differenza in suo danno di euro 1.264.242,45 relativamente al periodo di 8 mesi decorrenti dal settembre 2009 al maggio 2010.
La ricorrente, con riferimento al quantum articola la domanda sotto tre profili proposti in via gradata, con riferimento al dies a quo della decorrenza della pretesa risarcitoria.
Rileva in proposito il Collegio che una delle ipotesi di responsabilità dell’Amministrazione è quella desumibile, ricorrendo gli altri presupposti della fattispecie, nella disparità di trattamento.
Nel caso di specie, la prima e la seconda domanda risarcitoria relativamente al quantum attengono non solo al ritardo colpevole nel rilascio dell’autorizzazione A.I.A. ma anche nell’omesso rilascio dell’autorizzazione provvisoria in deroga.
Deduce in proposito la ricorrente che tale autorizzazione provvisoria sarebbe stata rilasciata in favore di altre società che si trovavano nelle sue medesime condizioni, con evidente colpevole disparità di trattamento.
Osserva in proposito il Collegio che la ricorrente non ha sul punto adempiuto all’onere di prova sia con riferimento all’individuazione concreta dei soggetti che avrebbero beneficiato dell’autorizzazione provvisoria, sia soprattutto con riferimento alla identità delle situazioni di riferimento.
Va invece accolta la domanda risarcitoria ulteriormente subordinata, cioè quella che fissa il dies a quo per la definizione del procedimento di autorizzazione integrata nel termine di giorni 150 dalla data di presentazione della domanda, ovvero – nella specie – dal 23.7.2009, dovendosi pertanto individuare l’arco temporale per la quantificazione della domanda risarcitoria dal 20.12.2009 al 6.5.2010.
Deve ulteriormente rilevarsi che il costo stimato di euro 31,50 per tonnellata per il conferimento di rifiuti speciali presso il proprio impianto risulta subordinato all’adeguamento e completamento funzionale dell’impianto medesimo, articolato in tre lotti per un complessivo costo per la ricorrente di euro 1.900.000,00 circa.
Poichè, dalla perizia giurata in data 23.10.2013 a firma dell’Ing. Paccapelo risulta che i lavori eseguiti rappresentano a quella data circa il 50% di quelli previsti, appare equo considerare dovuta in favore della ricorrente non già l’intera differenza dei costi di smaltimento di euro 90,50 per tonnellata (conferimento in discarica Vergine) e euro 31,50 per tonnellata (conferimento presso il proprio impianto di Bisceglie), bensì il 50% della differenza tra gli importi di cui sopra, ovvero euro 29,5 per tonnellata.
La domanda va dunque accolta entro tali limiti, ordinandosi all’Amministrazione regionale di formulare al ricorrente, entro il termine di giorni 60 dalla notificazione e/o comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, una proposta risarcitoria sulla base dei seguenti criteri:
A) periodo di riferimento: dal 20.12.2009 al 6.5.2010;
B) quantitativo dei rifiuti speciali smaltiti presso la discarica Vergine dalla ricorrente nel periodo indicato nel criterio sub A);
C) parametro economico di riferimento rappresentato dal 50% della differenza dei costi sostenuti per il conferimento tra euro 90,50 per tonnellata ed euro 31,50 per tonnellata, ovvero euro 29,50 per tonnellata;
D) interessi nella misura legale dalla data di pagamento delle singole fatture in favore della società Vergine s.p.a. e sino alla data di soddisfo.
In tal senso deve dunque provvedersi.
Le spese di giudizio, tenuto conto anche della parziale soccombenza, vanno poste a carico dell’Amministrazione resistente e si quantificano in euro 5.000,00 oltre iva e c.p.a. e oltre al rimborso del c.u..
Dispone che a cura della segreteria copia della presente sentenza venga trasmessa alla Procura regionale della Corte dei Conti per le valutazioni di sua competenza.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Bari Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l’effetto, dichiara il diritto della ricorrente di ottenere dalla Regione Puglia il risarcimento dei danni subiti nei limiti indicati in motivazione; condanna la Regione Puglia al risarcimento dei danni in favore della ricorrente e, per l’effetto, ordina alla Regione Puglia di formulare alla ricorrente una proposta risarcitoria in conformità dei criteri sopra enunciati entro il termine di giorni 60 dalla data di notificazione e/o comunicazione in via amministrativa della presente sentenza.
Condanna la Regione Puglia al pagamento delle spese processuali in favore della ricorrente, che si liquidano in complessivi euro 5.000,00 oltre i.v.a. e c.p.a. e oltre al rimborso del c.u..
Dispone che a cura della segreteria copia della presente sentenza venga trasmessa alla Procura regionale della Corte dei Conti per le valutazioni di sua competenza.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2013 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente
Antonio Pasca, Consigliere, Estensore
Giacinta Serlenga, Primo Referendario