1. Edilizia e urbanistica – Piani urbanistici – PUE – Approvazione – In contrasto con misure di salvaguardia – Illegittimità  – Fattispecie


2. Edilizia e urbanistica – Piani urbanistici – PUE – Riguardante  singolo intervento esecutivo – Possibilità  – Ragioni 


3. Edilizia e urbanistica – Piani urbanistici – PRG – Variante – Adozione – Disciplina transitoria – Vigenza – Solo per misure di salvaguardia

1. Ai sensi dell’art.21, ult. co., L.R. n. 56/1980 è illegittima  l’approvazione dei piani particolareggiati (nella specie il PUE) riferiti ad aree la cui disciplina risulti modificata in sede di adozione di  una variante di piano regolatore generale, dunque in violazione delle misure di salvaguardia in esso contenute.


2. Poichè in materia urbanistica  vigono  i principi di tipicità  e nominatività , sicchè lo ius edificandi può essere esercitato o previa approvazione di uno strumento esecutivo ovvero  direttamente a seguito del rilascio del titolo edilizio, deve ritenersi ricompreso nell’alveo del PUE l’intervento che, pur se definibile quale  “singolo intervento esecutivo”, non sia realizzabile con semplice permesso di costruire.  


3. Le previsioni della variante di PRG adottata, ove non riguardino le misure di salvaguardia, non sono vigenti sino all’approvazione regionale del  piano (nella specie il TAR ha ritenuto non vigente la norma transitoria della variante al PRG adottata per la quale ai piani esecutivi presentati entro il 2.8.2006 s’applicavano le norme del PRG previgente).

N. 01504/2013 REG.PROV.COLL.
N. 00285/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 285 del 2008, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Anna Damone, Maria Somma, Berardino Fazio, Domenico Burdi, Francesco Gramegna, rappresentati e difesi dall’avv. Giacomo Valla, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Bari, via Q. Sella 36; 

contro
Comune di Bitetto, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Vito Maria Mascolo, con domicilio eletto presso l’avv. Gabriele Bavaro in Bari, corso Vittorio Emanuele 172; 

nei confronti di
Apollonia Gramegna, Gregorio Lananna, Antonio Raffaele Lananna, Emme Gi Impresa Edile, in persona del titolare, rappresentati e difesi dagli avv.ti Vito Aurelio Pappalepore e Lorenzo Derobertis, con domicilio eletto presso il primo in Bari, via Pizzoli, 8; 
Domenico Squicciarini, Giacomo Mesagna; 

per l’annullamento
della delibera del Consiglio Comunale n. 52 del 18.12.2007, avente ad oggetto “riadozione P.U.E. compreso tra via Iacovelli G. e Schiralli L.”, denominato “Gramegna-Iacovelli” proposto dalla sig.ra Gramegna Apollonia ed altri”;
di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, compresi l’art. 3.15, rubricato “norma transitoria”, delle n.t.e. introdotto dalla variante al P.R.G. adottata con delibera consiliare n. 51 del 30.11.2006, la delibera consiliare n. 5/98, recante interpretazione autentica degli artt. 2.19 e 2.21 delle n.t.a. del P.R.G., la delibera consiliare n. 45/2007, recante la revoca dell’atto di adozione del P.U.E. Gramegna-Iacovelli, limitatamente al punto 4) del dispositivo, e l’avviso di deposito degli atti del P.U.E..
 

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Bitetto, di Apollonia Gramegna, Gregorio Lananna, Antonio Raffaele Lananna ed Emme Gi Impresa Edile;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2013 la dott.ssa Francesca Petrucciani e uditi per le parti i difensori avv.ti Giacomo Valla, Marco Sabino Loiodice, per delega del’avv. Vito Maria Mascolo, e Vito Aurelio Pappalepore;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO e DIRITTO
Con il ricorso in epigrafe Anna Damone, Maria Somma, Berardino Fazio, Domenico Burdi, Francesco Gramegna, quali proprietari di alcuni immobili situati nel Comune di Bitetto, hanno impugnato gli atti di approvazione del P.U.E. di iniziativa privata denominato “Gramegna-Iacovelli”.
I ricorrenti hanno esposto che il piano esecutivo in questione, riguardante una maglia in zona B2 del P.R.G., ed adottato inizialmente dal Comune di Bitetto con la delibera consiliare n. 27/2007, comprendeva un’area caratterizzata dalla preesistenza di numerosi edifici non interessati da alcuna opera e prevedeva l’edificazione di due aree attualmente libere, con applicazione dell’indice di fabbricabilità  fondiaria di 6 mc/mq, anzichè di quello di 4 mc/mq, previsto per i P.U.E. riguardanti solo aree inedificate.
I ricorrenti avevano proposto osservazioni al piano esecutivo adottato, in parte accolte dal parere della Commissione urbanistica comunale, tanto che con delibera consiliare 45/2007 il Comune aveva revocato l’adozione del piano, dando atto che il progetto avrebbe dovuto essere ripresentato in adeguamento al parere della Commissione urbanistica “per la successiva riadozione nell’ambito di un procedimento unitario avviatosi prima dell’adozione della variante al P.R.G. di cui alla deliberazione del Consiglio Comunale n. 51 del 30.11.2006”, che ha soppresso la possibilità  di utilizzare l’indice di 6 mc/mq per i P.U.E. concernenti maglie inedificate.
Riproposto il progetto, il Comune lo aveva riadottato con la delibera n. 52/2007.
A sostegno del ricorso sono state formulate le seguenti censure:
1. eccesso di potere sotto vari profili, violazione degli artt. 21 e 27 L.R. 56/80, in quanto, essendo stata soppressa, con la variante al P.R.G. adottata con la delibera 51/2006, la possibilità  di intervenire con P.U.E. nelle aree edificate, a norma dell’art. 21 L. R. 56/80 il piano in questione non avrebbe potuto essere approvato essendo stata modificata la disciplina urbanistica dell’area; nè avrebbe potuto essere applicata la disciplina transitoria introdotta dalla variante, perchè non ancora approvata dalla Regione;
2. eccesso di potere sotto vari profili, violazione dell’art. 2.21 delle n.t.e. del P.R.G., in quanto il piano esecutivo adottato riguardava solamente suoli inedificati e doveva, pertanto, rientrare nella disciplina delle aree non edificate ma libere, soggette a indice di fabbricabilità  inferiore rispetto a quello applicato;
3. violazione degli artt. 2.19 e 2.21 della n.t.e. del P.R.G. con riferimento all’art. 31 lett. e) L. 457/78, eccesso di potere, non potendosi qualificare l’intervento come ristrutturazione urbanistica in difetto di opere da eseguire sui manufatti esistenti;
4. violazione dell’art. 9 D.M. 1444/68, violazione dell’art. 2.21 N.T.A., eccesso di potere, avendo il P.U.E. previsto distanze dalle costruzioni esistenti inferiori a quelle stabilite dalla legge;
5. violazione dell’art. 2.21 n.t.a., eccesso di potere, avendo il piano previsto una distanza inferiore a quella minima di m. 5 prevista dalle norme tecniche di attuazione rispetto alle aree inedificate;
6. violazione dell’art. 3.26 del Regolamento edilizio, eccesso di potere, per la previsione di balconi chiusi aggettanti sulla strada;
7. violazione dell’art. 89 D.P.R. 380/2001, eccesso di potere, non essendo stato acquisito il parere sismico dal competente ufficio regionale;
8. violazione dell’art. 21 L.R. 56/80, eccesso di potere, essendo stato pubblicato l’avviso di deposito degli atti del P.U.E. prima che fosse divenuta efficace la delibera di adozione;
9. eccesso di potere, violazione dei principi generali in materia di procedimento di pianificazione urbanistica;
10. violazione dell’art. 78 D.Lgs. 267/2000, avendo redatto il P.U.E. il figlio di un consigliere comunale che non si era astenuto dalla votazione.
Si sono costituiti il Comune di Bitetto, Apollonia Gramegna, Gregorio Lananna, Antonio Raffaele Lananna e l’impresa edile Emme Gi chiedendo il rigetto del ricorso.
Con ordinanza n. 342 del 25 giugno 2008 è stata respinta l’istanza cautelare non ravvisandosi pregiudizio grave e irreparabile in conseguenza dell’esecuzione degli atti impugnati.
Con motivi aggiunti notificati il 28 maggio 2008 i ricorrenti hanno impugnato, sollevando le medesime censure contenute nel ricorso principale, la delibera consiliare n. 7/2008 che ha definitivamente approvato il P.U.E..
Alla pubblica udienza del 23 ottobre 2013 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Il ricorso deve essere accolto in quanto fondato.
L’art. 2.19 delle norme tecniche esecutive del P.R.G. di Bitetto richiede, per le zone di completamento B 2, quale quella in esame, l’intervento urbanistico esecutivo sia per le aree libere di superficie superiore a 600 mq che per gli interventi di adeguamento o ristrutturazione urbanistica; tuttavia, nella prima ipotesi, il successivo art. 2.21 disciplina le distanze tra gli edifici e prescrive un indice di fabbricabilità  fondiaria di 4 mc/mq, mentre nel secondo caso l’indice previsto è di 6 mc/mq e non sono stabilite distanze minime tra confini e fabbricati.
Con la variante adottata con la delibera n. 51/2006, non ancora approvata dalla Regione, il Comune ha riformato le norme tecniche citate, sopprimendo la possibilità  di intervenire con P.U.E. nelle zone edificate ed eliminando, quindi, la possibilità  di applicare l’indice di fabbricabilità  fondiaria di 6 mc/mq; la variante contiene una disciplina transitoria che fa salvi i P.U.E. presentati alla data del 2 agosto 2006.
I ricorrenti hanno dedotto che l’approvazione del P.U.E. impugnato, avendo fatto applicazione della precedente formulazione dell’art. 2.21 delle n.t.e. e della conseguente possibilità  di edificazione con indice di fabbricabilità  di 6 mc/mq, contrasterebbe con l’art. 21, ultimo comma, L.R. 56/80, secondo cui “è vietato approvare P.P. riferiti ad aree la cui disciplina, rispetto allo strumento urbanistico vigente, risulti modificata da un nuovo P.R.G., o sue varianti, adottato e non ancora approvato”.
Nè l’applicazione di tale misura di salvaguardia potrebbe essere evitata richiamando la disciplina transitoria prevista dalla variante, che fa salvi gli interventi presentati in data anteriore al 2 agosto 2006, in quanto la variante, non essendo ancora stata approvata dalla Regione, non potrebbe ritenersi già  efficace.
Tali assunti sono fondati.
In primo luogo, infatti, deve rilevarsi che l’intervento in esame rientra pienamente nell’ambito di applicazione della misura di salvaguardia prevista dall’art. 21 L.R. 56/80, trattandosi di strumento di pianificazione urbanistica esecutiva.
Non può sostenersi, come addotto dal Comune di Bitetto, che il piano in questione non sarebbe qualificabile come piano particolareggiato, trattandosi di un singolo “intervento urbanistico esecutivo”.
In materia, infatti, vige il principio di tipicità  e nominatività  degli strumenti urbanistici, corollario del più generale principio di legalità  e di tipicità  degli atti amministrativi, che la giurisprudenza ha interpretato nel senso dell’impossibilità  per l’Amministrazione di dotarsi di piani urbanistici i quali, per “nome, causa e contenuto”, si discostino dal numerus clausus previsto dalla legge (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. II, 10 dicembre 2003, parere nr. 454; Cons. Stato, sez. IV, 7 novembre 2001, nr. 5721; T.A.R. Lazio, sez. II bis, 4 febbraio 2010 n. 1524; T.A.R. Bari, sez. III, 28 marzo 2007 n. 839).
Nel rispetto di tale principio è consentito all’Amministrazione comunale di introdurre varianti e modifiche nella disciplina di dettaglio degli strumenti urbanistici, a condizione che ciò non comporti una deviazione di essi dal modello legale rispetto alla “causa” (ossia alla loro funzione tipica quale individuata dal legislatore) ovvero al “contenuto” (ossia a quello che dovrebbe essere l’oggetto dell’attività  di pianificazione, sempre alla stregua del dato normativo di riferimento); tale facoltà  trova il proprio fondamento, a livello costituzionale, nell’ultimo comma dell’art. 117 Cost., laddove ai Comuni è attribuita la potestà  regolamentare nelle materie di loro competenza (Cons. Stato, Sez. IV, n. 4545 del 13 luglio 2010).
Lo ius aedificandi, pertanto, può essere esercitato o previa approvazione di uno strumento urbanistico attuativo (piano particolareggiato o di lottizzazione) o direttamente, mediante l’ottenimento del titolo edilizio, ma tali possibilità  esauriscono le opzioni di disciplina della materia, non essendo ravvisabile l’autorizzazione di opere edilizie in forza di un titolo che non rientri nell’una o nell’altra e si ponga, pertanto, come tertium genus rispetto ad esse.
Tanto premesso, l’intervento in questione, affidato a pianificazione esecutiva nel rispetto delle norme tecniche di esecuzione del P.R.G. e non soggetto a mero permesso di costruire, deve ritenersi rientrante nella generale nozione di pianificazione attuativa, con conseguente applicabilità  dell’art. 21 L.R. 56/80 ai fini dell’introduzione della misura di salvaguardia.
Peraltro la stessa legge regionale n. 56/80 estende espressamente la disciplina dell’adozione e approvazione del piano particolareggiato, contenuta nell’art. 21, agli altri piani esecutivi e ai piani di lottizzazione (artt. 24 e 27, comma quarto, della legge citata), di tal che gli strumenti di attuazione del piano regolatore sono soggetti, sotto tale profilo, alle medesime disposizioni.
In senso contrario all’applicazione di quest’ultima il Comune ha poi sostenuto che il piano in questione non ricadrebbe nell’ambito temporale di applicazione della variante, e quindi della misura di salvaguardia stabilita dalla legge regionale per le zone soggette a modifiche della disciplina urbanistica ancora in itinere, in quanto la disciplina transitoria introdotta dalla stessa variante al P.R.G. imporrebbe di applicare la disciplina previgente ai progetti presentati in data anteriore al 2 agosto 2006.
Tale eccezione, tuttavia, non coglie nel segno.
Come controdedotto dagli stessi ricorrenti, infatti, la citata variante al P.R.G. non è ancora efficace, non avendo ottenuto l’approvazione regionale: di conseguenza, mentre la sua adozione fa scattare la misura di salvaguardia di cui all’art. 21 della legge regionale n. 56/80, in pendenza del procedimento per l’approvazione, la disciplina transitoria non è allo stato applicabile, non essendo perfezionato il procedimento con la definitiva approvazione da parte della Regione.
Alla luce di tali considerazioni deve concludersi per la illegittimità  degli atti di approvazione del P.U.E. impugnati, in ragione del divieto per il Comune di intervenire su aree, quale quella in esame, la cui disciplina, rispetto allo strumento urbanistico vigente, risulti modificata da un nuovo P.R.G., o sue varianti, adottati e non ancora approvati.
Il ricorso e i motivi aggiunti vanno quindi accolti, con annullamento degli atti impugnati e assorbimento delle ulteriori censure.
La peculiarità  della questione controversa giustifica la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie e per l’effetto annulla gli atti impugnati.
Compensa le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2013 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Corrado Allegretta, Presidente
Giacinta Serlenga, Primo Referendario
Francesca Petrucciani, Primo Referendario, Estensore
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 06/11/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)