- Camera Amministrativa

1. Contratti pubblici – Gara – Appalto di servizi – Bando – Requisito economico del fatturato specifico – Criteri dell’inerenza e dell’affinità del servizio – Distinzione

2. Contratti pubblici – Gara – Aggiudicazione – Anomalia dell’offerta – Mancato rispetto del C.C.N.L. e delle tabelle ministeriali del costo del lavoro – Violazione parametro legale – Condizioni

1. Nelle gare pubbliche, ai fini della dimostrazione del requisito di capacità economica del fatturato specifico relativo all’esecuzione di un servizio, il criterio dell'<<inerenza>> va qualificato in stretta relazione alle specificazioni dell’oggetto dell’appalto contenute nella legge di gara, con ciò distinguendosi dal criterio dell'<<affinità >>, che non può che indicare un requisito economico diverso ed ulteriore rispetto al primo; diversamente, si perviene a un’interpretazione che conduce a vanificare la distinzione dei requisiti di fatturato, se entrambi richiesti dalla legge di gara (nella specie, l’aggiudicataria aveva erroneamente incluso nel fatturato relativo all’esecuzione di servizi “inerenti” l’oggetto dell’appalto, quest’ultimo rappresentato dall’organizzazione e realizzazione di workshop, seminari e convegni di promozione economica, anche il fatturato relativo al servizio “affine” di “allestimento e realizzazione di manifestazioni fieristiche”).

2. Emerge ictu oculi l’anomalia dell’offerta in relazione alla voce “costo del personale”, lì dove quest’ultima si discosta in modo significativo, sia dai minimi tariffari previsti dal C.C.N.L. e dalle tabelle ministeriali, che dalle altre offerte in gara; in particolare, deve ritenersi inattendibile e inaffidabile un’offerta le cui giustificazioni non consentono di superare l’ovvio rilievo che non siano stati affatto rispettati il C.C.N.L. e le tabelle ministeriali del costo del lavoro che, pur non essendo inderogabili in termini assoluti, fungono in ogni caso da parametro legale.
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Cons. St. sez. V, sentenza 5 settembre 2014, n. 4529 – 2014; ordinanza 20 novembre 2013, n. 4595 – 2013; ric. n. 4027 – 2013

N. 01302/2013 REG.PROV.COLL.
N. 01747/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1747 del 2012, proposto da:
Studio Ega s.r.l., in persona del Presidente e legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Angelo Clarizia, con domicilio eletto presso l’avv. Felice Eugenio Lorusso in Bari, alla via Amendola n.166/5;

contro
Regione Puglia, in persona del Presidente della G.R. p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Alberto Bagnoli, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, alla via Dante n. 25;

nei confronti di
Spazio Eventi s.r.l., in persona del Presidente e legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Luciano Ancora e Felice Fitto, con domicilio eletto presso l’avv. Gennaro Notarnicola in Bari, alla via Piccinni n. 150;

per l’annullamento
-della determina dirigenziale dell’8 novembre 2012, con la quale la Regione Puglia procedeva all’aggiudicazione, in favore della Società Spazio Eventi s.r.l., della ” Procedura aperta, per l’affidamento del contratto di servizi connessi con l’organizzazione e la realizzazione di workshop, seminari e convegni di promozione economica, nonchè di logistica missioni incoming/outgoing, in relazione alle iniziative di promozione dell’internazionalizzazione, promosse dall’Area Politiche per lo Sviluppo Economico , il Lavoro e l’Innovazione Tecnologica, Servizio Internazionalizzazione a valere sul P.O.F.E.S.R. 2007-2013, Asse VI, Linea di Intervento 6.3. Interventi per il Marketing Territoriale e per l’Internazionalizzazione dei Sistemi Produttivi Locali “;
-di tutti gli atti e i verbali adottati dalla Commissione di gara;
-di ogni altro atto prodromico, connesso o comunque consequenziale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia e di Spazio Eventi s.r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 maggio 2013 la dott.ssa Giacinta Serlenga e uditi per le parti i difensori avv.ti Felice Eugenio Lorusso, per delega dell’avv. Angelo Clarizia; Alberto Bagnoli e Luciano Ancora;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con il ricorso principale, la società Studio Ega a r.l. ha proposto gravame avverso gli atti della gara indetta dalla Regione Puglia, con bando del 14.12.2011, per l’affidamento dei servizi connessi con l’organizzazione e la realizzazione di workshop, seminari e convegni di promozione economica, nonchè di logistica missioni incoming/outgoing, in relazione alle iniziative di promozione dell’internazionalizzazione dei sistemi produttivi locali.
Era stato previsto che l’appalto in questione fosse aggiudicato con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
All’esito delle valutazioni tecniche ed economiche, l’appalto è stato affidato alla ditta Spazio Eventi s.r.l.; l’odierna ricorrente si è classificata al secondo posto.
Si sono costituite in giudizio l’Amministrazione regionale e l’aggiudicataria, con atti depositati in data 3 gennaio 2013 e 27 dicembre 2012; con quest’ultimo, la controinteressata ha contestualmente spiegato ricorso incidentale, contestando le condizioni di ammissione alla gara della ricorrente principale.
Sulla scorta delle censure articolate nei ricorsi principale e incidentale è stata nelle more accordata tutela cautelare, giusta ordinanza di questa Sezione n.8/2013.
All’udienza del 3 maggio 2013 la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
1.- Nell’affrontare il merito della controversia appare opportuno prendere le mosse dal ricorso incidentale poichè ad efficacia cd. paralizzante.
Sono stati articolati due motivi di gravame.
1.1.- Con il primo motivo si censura l’asserita violazione dell’art.6.7 del capitolato.
La prescrizione di gara avrebbe richiesto una percentuale dei servizi cd. a richiesta (quelli indicati con i codici da C6 a C11) pari al 40% dell’offerta economica complessiva, liddove, nel caso della ricorrente principale, la relativa percentuale ammonterebbe al 18,47%.
Il motivo non appare fondato.
Il budget complessivo, rispetto al quale calcolare la percentuale in discussione, era -ed è- in realtà insuscettibile di essere determinato ex ante, essendosi fondata la selezione prevalentemente su listini prezzi per singola voce.
1.2.- Con il secondo motivo si contesta poi alla ricorrente principale che, in sede di verifica dei requisiti a seguito di sorteggio ex art.48 cod. contr., onde comprovare i requisiti di capacità economico-finanziaria, si sarebbe limitata ad “autocertificare” la corrispondenza a vero delle fatture e delle attestazioni delle stazioni appaltanti; non avrebbe provato l’importo dei servizi resi nè consentito di effettuare una verifica incrociata con le fatture.
Anche tale motivo non appare meritevole di accoglimento.
In primo luogo, ai fini della prova del requisito di capacità professionale, la ricorrente principale ha regolarmente esibito le fatture e le attestazioni dei servizi svolti, unitamente ai bilanci relativi al triennio considerato in sede di gara; la contestata autocertificazione era meramente finalizzata a garantirne la veridicità . Inoltre, la verifica della corrispondenza tra le attestazioni di regolare espletamento dei servizi presi in considerazione e le fatture comprovanti il relativo importo può agevolmente essere condotta attraverso la ricognizione degli estremi contenuti nelle fatture stesse.
Del resto anche la ricorrente incidentale, che ha formulato la censura in esame, ha prodotto attestazioni di regolarità che non contengono gli importi delle relative prestazioni.
1.3.- Il ricorso incidentale deve, pertanto, essere respinto.
2.- Passiamo quindi ad esaminare il ricorso principale.
2.1.- Con il primo motivo si contesta all’aggiudicataria il possesso di uno dei requisiti economici previsti dal disciplinare di gara; più precisamente il requisito del fatturato specifico relativo all’esecuzione di servizi inerenti all’oggetto della gara di appalto per conto di Amministrazioni od enti pubblici, di importo non inferiore ad €1.566.941,00 (IVA esclusa).
Ed invero, la soglia indicata viene raggiunta in virtù dell’inclusione dei servizi di “allestimento e realizzazione di manifestazioni fieristiche”. Sottraendo il relativo importo, il fatturato specifico dimostrato dall’aggiudicataria scende invero ad €1.229.200,96, insufficiente ad integrare il requisito richiesto.
La circostanza è in punto di fatto incontroversa. Ciò che è in discussione è l'”inerenza” di tali servizi all’oggetto dell’appalto per cui è causa; servizi che la ricorrente principale ritiene intrinsecamente inidonei ad integrare il requisito in questione.
Questa fa leva sul dato testuale delle prescrizioni 4.4.1 e 4.4.2 del disciplinare di gara e segnala, a riprova della lamentata diversità dei servizi fieristici rispetto all’oggetto proprio dell’appalto, la specifica gara indetta dalla Regione Puglia, sempre per il P.O. F.E.S.R. Puglia 2007-2013, per gli allestimenti e le manifestazioni fieristiche/mostre (cfr. G.U. 1.12.2011).
La censura è fondata.
Una lettura coordinata dei punti 4.4.1 e 4.4.2 conduce alle conclusioni attinte dalla ricorrente principale.
Il criterio dell'”inerenza” va infatti contestualizzato; diversamente si perviene ad un’interpretazione che conduce a vanificare la distinzione dei requisiti di fatturato richiesti dai due predetti distinti punti del disciplinare.
Il punto 4.4.2 prescrive, a pena di esclusione, un fatturato specifico relativo all’esecuzione di servizi “inerenti l’oggetto della presente gara d’appalto per conto di Amministrazioni o Enti pubblici¦ “; il punto 4.4.2, sempre a pena di esclusione, l’esecuzione nel triennio precedente di almeno tre incarichi “.. inerenti la prestazione di servizi affini all’oggetto della presente gara¦” .
Di tutta evidenza, pertanto, che un’interpretazione estensiva del controverso criterio consentirebbe di includere tra i servizi ” inerenti l’oggetto della presente gara d’appalto ” sostanzialmente i servizi “affini”, di cui alla prescrizione successiva. La disposizione successiva si risolverebbe, cioè, in un’inutile duplicazione di quella precedente, liddove, alla stregua dei canoni ermeneutici generali, la preferenza va assegnata all’interpretazione che consenta di assegnare alla norma una funzione precipua.
Nella fattispecie, i servizi “inerenti” all’oggetto dell’appalto vanno qualificati in relazione alle specificazioni contenute nell’art.1 dello stesso disciplinare di gara che, espressamente, li rapporta alle ” seguenti tipologie di iniziative promozionali :
a) l’organizzazione e la realizzazione di seminari, convegni, workshop di promozione economica regionale e/o settoriale, in Italia o all’estero;

b) l’organizzazione di missioni economiche istituzionali all’estero;

c) l’organizzazione di missioni incoming di delegazioni estere in Puglia;

d) l’organizzazione di sessioni di incontri business-to-business, prevalentemente nell’ambito delle suddette iniziative”.
Altrettanto espressamente la stessa disposizione di gara fa riferimento alla possibilità che rientrino nell’oggetto dell’appalto, su richiesta, ” specifiche azioni di marketing e/o pubblicità ” ovvero ” servizi aggiuntivi o accessori alle precedenti tipologie di iniziative promozionali ” quali, a titolo esemplificativo, la ” realizzazione di campagne pubblicitarie sui mezzi di stampa¦segreteria organizzativa¦fornitura di materiali informativi/promozionali..” .
Rispetto ad un oggetto così delineato appare evidente che “l’allestimento e la realizzazione di manifestazione fieristiche” può al più classificarsi tra i servizi “.. inerenti la prestazione di servizi affini all’oggetto della presente gara..” di cui al punto 4.4.2 che, come detto, indica un requisito di capacità economica diverso ed ulteriore rispetto a quello individuato al punto 4.4.1.
Il primo motivo del ricorso principale va, dunque, accolto.
2.2.- Con il secondo motivo di gravame, poi, la ricorrente principale sanziona l’anomalia dell’offerta presentata dall’aggiudicataria in relazione alla voce “costo del personale” relativa al servizio di mission incoming (quantificato in €100,00), che si discosta in modo significativo dai minimi tariffari previsti dalla C.C.N.L. e dalle tabelle ministeriali; così come in modo significativo si discosta il prezzo complessivamente indicato per il servizio in questione (€200,00) rispetto alle offerte relative allo stesso servizio della seconda e della terza classificata (rispettivamente €17.100 ed €23.700).
Se ne fa discendere l’inattendibilità ed inaffidabilità dell’offerta economica che sostiene quella tecnica nonchè la contraddittorietà ed illogicità delle valutazioni operate in sede di sub-procedimento di verifica dell’anomalia.
In effetti, l’anomalia emerge ictu oculi anche ad un semplice raffronto con le altre offerte in gara; nè le giustificazioni addotte consentono di superare l’ovvio rilievo che non siano stati affatto rispettati il C.C.N.L. e le tabelle ministeriali del costo del lavoro che, come già chiarito dalla giurisprudenza anche di questa Sezione, pur non essendo inderogabili in termini assoluti, fungono da parametro legale (cfr. sentenza n. 506/2012; in termini sentenza n.2061/2009).
Anche il secondo motivo merita, quindi, accoglimento.
3.- In conclusione, il ricorso incidentale va respinto e, assorbita ogni altra censura, quello principale accolto per le motivazioni indicate.
Considerata tuttavia la complessità della vicenda, globalmente considerata, si ritiene opportuno procedere alla compensazione delle spese di causa.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così dispone:
a) respinge il ricorso incidentale;
b) accoglie il ricorso principale e, per l’effetto, annulla l’aggiudicazione disposta in favore della Spazio Eventi s.r.l., unitamente agli presupposti, in epigrafe meglio indicati;
c) compensa tra le parti le spese di causa.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 3 maggio 2013 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente
Giacinta Serlenga, Primo Referendario, Estensore
Francesco Cocomile, Primo Referendario