Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio – Sopravvenuto difetto d’interesse – Improcedibilità  –  Condizioni  

Il ricorso è improcedibile per sopravvenuto  difetto d’interesse quando il processo non possa per qualsiasi motivo produrre un risultato utile per il ricorrente (nella specie, la società  ricorrente, affidataria in proroga del servizio di RSU, aveva agito per conservare l’appalto in proroga sino al reperimento del nuovo gestore tramite gara ma, a detta del TAR, aveva omesso d’impugnare l’ordinanza che affidava il medesimo servizio, fino alla celebrazione della gara,  alla ditta controinteressata). 
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Vedi Cons. St., sez. V, sentenza 11 luglio 2014, n. 3563 – 2014; ric. n. 9355 – 2013
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N. 01250/2013 REG.PROV.COLL.
N. 01846/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1846 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da Tra.De.Co s.r.l., rappresentata e difesa dagli avv.ti Aldo Loiodice, Michelangelo Pinto e Marco Sabino Loiodice, con domicilio eletto in Bari, via Nicolai, 29;

contro
Comune di Terlizzi, rappresentato e difeso dall’avv. Ugo Patroni Griffi, con domicilio eletto in Bari, piazza Luigi di Savoia, 41/A;
Comune di Corato;

nei confronti di
Azienda Servizi Vari s.p.a., rappresentata e difesa dall’avv. Graziano Lepore, con domicilio in Bari, piazza Massari, presso la Segreteria del T.A.R. Puglia, sede di Bari;
A.S.I.P.U. – Azienda Servizi Igiene e Pubblica Utilità ;

per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia,
dell’ordinanza contingibile ed urgente n. 12 del 28.12.2012 prot. n. 36714 del Sindaco del Comune di Terlizzi, con la quale si affida all’Azienda Speciale del Comune di Corato – A.S.I.P.U., il servizio di spazzamento, raccolta, svuotamento e trasporto dei rifiuti solidi urbani nel territorio del Comune di Terlizzi con l’obbligo di assunzione dei dipendenti della ditta Tra.De.Co e dei dipendenti della società  Avvenire;
quanto al ricorso per motivi aggiunti depositato in data 4 gennaio 2013, per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia,
dell’ordinanza contingibile ed urgente n. 13 del 31.12.2012 prot. n. 36966 del Comune di Terlizzi, limitatamente alla parte meglio specificata in ricorso, in cui fissa il termine del 6 gennaio 2013 per la cessazione del servizio con la stessa ordinanza affidato alla ricorrente;
quanto al ricorso per motivi aggiunti depositato in data 12 gennaio 2013, per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia,
dell’ordinanza contingibile ed urgente n. 1 del 10.1.2013 prot. n. 1010 del Sindaco del Comune di Terlizzi con la quale viene fissato il termine del 15.1.2013 per la cessazione del servizio di igiene urbana del Comune di Terlizzi, nonchè per l’affidamento del servizio stesso all’Azienda Servizi Vari s.p.a. del Comune di Bitonto;
quanto al ricorso per motivi aggiunti depositato in data 7 marzo 2013, per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia,
dell’ordinanza n. 7 del 5.3.2013, prot. n. 7276 del Sindaco del Comune di Terlizzi;
 

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Terlizzi e dell’Azienda Servizi Vari s.p.a.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Francesco Cocomile e uditi nell’udienza pubblica del giorno 22 maggio 2013 per le parti i difensori avv.ti Francesco Paolo Bello, su delega dell’avv. Aldo Loiodice, Ilde Follieri, su delega dell’avv. Ugo Patroni Griffi, e Graziano Lepore;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
 

FATTO e DIRITTO
Il servizio di igiene urbana del Comune di Terlizzi veniva affidato a seguito di gara alla società  odierna ricorrente Tra.De.Co s.r.l. in forza di contratto rep. n. 2064 del 19.3.2002.
Il contratto del 2002 veniva prorogato con determina dirigenziale n. 309/2009 fino al 18.5.2010.
In seguito con deliberazione di Giunta Comunale n. 121 dell’11.6.2010 veniva ulteriormente prorogato.
Il servizio veniva a scadere in data 31.12.2012.
Con ordinanza n. 12 del 28.12.2012 prot. n. 36714 il Sindaco del Comune di Terlizzi affidava a decorrere dal 1° gennaio 2013 all’Azienda Speciale del Comune di Corato – A.S.I.P.U., il servizio de quo con obbligo di assunzione dei dipendenti della ditta Tra.De.Co e dei lavoratori della società  Avvenire (subappaltatrice di Tra.De.Co).
La società  Tra.De.Co impugnava con il ricorso introduttivo l’ordinanza sindacale contingibile ed urgente n. 12 del 28.12.2012.
Deduceva censure così sinteticamente riassumibili:
1) violazione e falsa applicazione dell’art. 50 dlgs n. 267/2000; eccesso di potere per erronea presupposizione, falsa causa, ingiustizia manifesta, falsato utilizzo dei poteri di ordinanza: le ragioni del gravato provvedimento relative alla esistenza di una controversia tra appaltatore (Tra.De.Co) e subappaltatrice (Avvenire) e non ad effettive emergenze sanitarie si porrebbero in contrasto con la previsione normativa di cui all’art. 50 dlgs n. 267/2000 (che legittima l’adozione di ordinanze sindacali contingibili ed urgenti unicamente al ricorrere di determinati e tassativi presupposti);
2) violazione della legge Regione Puglia n. 24/2012; eccesso di potere per ingiustizia manifesta, erronea presupposizione e falsa causa: l’affidamento diretto ed a trattativa privata del servizio alla controinteressata A.S.I.P.U. non potrebbe trovare giustificazione nei divieti posti dalla legge Regione Puglia n. 24/2012; inoltre, A.S.I.P.U. sarebbe stata prescelta con una procedura non prevista da alcuna norma di legge;
3) violazione di legge; eccesso di potere: la decisione dell’Amministrazione comunale non avrebbe dovuto ignorare la circostanza dell’affidamento del servizio a Tra.De.Co a seguito di gara pubblica e le successive proroghe sino al 31.12.2012 in favore della stessa ricorrente; sarebbe incomprensibile la scelta del gestore del servizio ricadente su di un ente pubblico di altro Comune incompetente a svolgere attività  nel territorio del Comune di Terlizzi;
4) violazione del codice dei contratti; eccesso di potere per difetto di istruttoria; ingiustizia manifesta e disparità  di trattamento: non vi sarebbe prova del possesso da parte di A.S.I.P.U. dei requisiti economici, finanziari e morali necessari allo svolgimento del servizio (salvo i requisiti di capacità  tecnica di cui si fa espressa menzione nella impugnata ordinanza) in violazione delle disposizioni del codice dei contratti pubblici;
5) violazione di legge; eccesso di potere: il provvedimento gravato avrebbe mero valore punitivo e sanzionatorio nei confronti di Tra.De.Co;
6) violazione di legge; violazione dell’art. 192 dlgs n. 152/2006; eccesso di potere per erronea presupposizione, falsa causa ed ingiustizia manifesta: il contestato provvedimento stabilirebbe l’affidamento del servizio ad A.S.I.P.U. per un anno in violazione della disposizione (espressamente richiamata nel provvedimento impugnato) di cui all’art. 191 dlgs n. 152/2006 in tema di ordinanze contingibili ed urgenti in forza della quale è possibile disporre l’affidamento diretto del servizio per non più di sei mesi; la situazione di eventuale agitazione sindacale dei dipendenti della subappaltatrice Avvenire non integrerebbe gli estremi di una “situazione di eccezionale ed urgente necessità  di tutela della salute pubblica e dell’ambiente” (presupposto ex art. 191 dlgs n. 152/2006 per l’adozione di una ordinanza contingibile ed urgente).
Con il primo ricorso per motivi aggiunti depositato in data 11 gennaio 2013 (proposto sempre avverso l’ordinanza sindacale contingibile ed urgente n. 12 del 28.12.2012) Tra.De.Co deduceva nuove censure:
1) violazione di legge; violazione dell’art. 50 dlgs n. 267/2000; violazione o falsa applicazione dell’art. 29 dlgs n. 163/2006; violazione o falsa applicazione dell’art. 35, comma 28 decreto legge n. 223/2006, come modificato dall’art. 13 ter decreto legge n. 83/2012 convertito nella legge n. 134/2012; eccesso di potere per erronea presupposizione, difetto di istruttoria, ingiustizia manifesta; travisamento dei fatti e delle norme di diritto rilevanti: il Comune di Terlizzi avrebbe illegittimamente utilizzato lo strumento dell’ordinanza contingibile ed urgente per affidare in via diretta il servizio di igiene urbana ad A.S.I.P.U. (Azienda Speciale del Comune di Corato), anzichè prorogare il servizio già  in essere con Tra.De.Co, imputando pretestuosamente alla società  una inesistente “grave mancanza professionale con grave compromissione della corretta esecuzione del servizio” (i.e. asserito omesso versamento, da parte della società  Tra.De.Co, ad Avvenire del corrispettivo di subappalto relativo ai mesi di settembre, ottobre e novembre con consequenziale impossibilità , per quest’ultima, di pagare le retribuzioni ai propri dipendenti e con proteste degli stessi e negative ricadute sulla corretta esecuzione del servizio); in realtà  sarebbe stato il Comune di Terlizzi ad essere rimasto inadempiente, non avendo corrisposto a Tra.De.Co la fattura n. 883 del 30.11.2012 di € 206.776,77 afferente le prestazioni effettuate; conseguentemente, la società  non poteva ritenersi obbligata a versare alla subappaltatrice le somme non percepite relative al mese di novembre; viceversa, il mancato pagamento ad Avvenire delle mensilità  di settembre e di ottobre sarebbe scaturito dalla circostanza della impossibilità  per la subappaltatrice di esibire idonea documentazione atta a comprovare la regolarità  nel pagamento degli oneri fiscali e dei contributi previdenziali (essendo risultata in possesso di un DURC gravemente irregolare) in favore dei propri lavoratori, avendo contratto un debito nei confronti dell’INPS e dell’INAIL per quasi 2 milioni di euro; la mensilità  di settembre, peraltro, sarebbe stata illegittimamente rifiutata da Avvenire; la decisione di Tra.De.Co di sospendere i pagamenti ad Avvenire delle mensilità  di settembre e di ottobre avrebbe costituito legittimo esercizio di una facoltà  riconosciuta dalla normativa vigente e dal contratto, a fronte dell’omessa esibizione, da parte di Avvenire, della documentazione attestante l’adempimento degli oneri fiscali e retributivi; pertanto, nessuna carenza professionale potrebbe essere addebitata a Tra.De.Co;
2) violazione di legge; violazione e/o falsa applicazione degli artt. 4, 5 e 6 d.p.r. n. 207/2010; eccesso di potere; erronea presupposizione; carenza di istruttoria; travisamento dei fatti e delle norme di diritto rilevanti; carenza di motivazione; illogicità  manifesta: Tra.De.Co avrebbe più volte invitato il Comune di Terlizzi ad attivare lo strumento sostitutivo di cui agli artt. 4 e 5 d.p.r. n. 207/2010 che facultizza la stazione appaltante, in caso di inadempienza contributiva o retributiva del subappaltatore (o dell’appaltatore), a provvedere direttamente, detraendo il relativo importo dalle somme ancora dovute; il Comune di Terlizzi si sarebbe dovuto avvalere dello strumento sostitutivo previsto dalla legge; viceversa, l’Amministrazione comunale sarebbe rimasta inspiegabilmente inerte; il gravato provvedimento sarebbe illegittimo poichè imputa a Tra.De.Co disservizi che, viceversa, sono addebitabili unicamente alle gravi inadempienze della subappaltatrice ed all’incapacità  del Comune di ricorrere agli strumenti sostitutivi;
3) violazione di legge; eccesso di potere; violazione dei principi di tutela dell’affidamento e di buon andamento della P.A.: il provvedimento impugnato avrebbe violato gli accordi scaturiti dall’incontro del 28 novembre 2012, incontro svoltosi tra le parti interessate; nel corso della suddetta riunione l’impresa Avvenire avrebbe revocato la propria intenzione di abbandonare il servizio a novembre e dichiarato di voler proseguire il proprio impegno sino alla scadenza naturale del 31.12.2012; peraltro, nel corso della riunione del 28.11.2012 si sarebbe stabilito che Tra.De.Co avrebbe proseguito il servizio oltre il 1° gennaio 2013 assumendo tutti i dipendenti di Avvenire; pertanto, da tali accordi sarebbe scaturito un legittimo affidamento di Tra.De.Co;
4) violazione della legge regionale n. 24/2012; eccesso di potere per ingiustizia manifesta e illogicità ; erronea presupposizione e falsa causa: l’affidamento diretto di un servizio pubblico ad un Ente pubblico non competente (quale quello disposto nella impugnata ordinanza) non può trovare giustificazione alcuna nei divieti posti dalla legislazione regionale citata;
5) violazione di legge; violazione dell’art. 191, commi 1 e 3 dlgs n. 152/2006; eccesso di potere per erronea presupposizione, falsa causa ed ingiustizia manifesta: non sussisterebbe nel caso di specie una situazione di eccezionale ed urgente necessità , tale da legittimare il Comune di Terlizzi ad adottare una ordinanza contingibile ed urgente (quale quella gravata in questa sede) di affidamento diretto di un servizio, peraltro per una durata superiore a sei mesi, diversamente da quanto previsto dall’art. 191, comma 1 dlgs n. 152/2006; sarebbe stato necessario procedere ad una gara pubblica.
Con il secondo ricorso per motivi aggiunti depositato in data 4 gennaio 2013 l’interessata impugnava l’ordinanza sindacale contingibile ed urgente n. 13 del 31.12.2012 limitatamente alla parte in cui fissava il termine del 6 gennaio 2013 per la cessazione del servizio in precedenza svolto dalla stessa società .
Detta ordinanza n. 13/2012 revocava la precedente ordinanza sindacale n. 12/2012.
La ricorrente deduceva l’asserita violazione, da parte del nuovo provvedimento, del principio di proporzionalità  e di ragionevolezza, avendo fissato un termine eccessivamente breve di appena quattro giorni dalla notifica per la conclusione del servizio e non essendo state rispettate le procedure di evidenza pubblica per la scelta del nuovo gestore.
Per il resto formulava le stesse censure di cui ai ricorsi precedenti.
Con il terzo ricorso per motivi aggiunti depositato in data 12 gennaio 2013 Tra.De.Co contestava l’ordinanza sindacale contingibile ed urgente n. 1 del 10.1.2013 con la quale veniva fissato il termine brevissimo del 15 gennaio 2013 per la cessazione del servizio, a modifica del precedente provvedimento n. 13/2012.
Detta ordinanza sindacale n. 1/2013 al contempo ordinava alla società  Azienda Servizi Vari s.p.a. (società  a capitale misto del Comune di Bitonto) di provvedere all’espletamento del servizio per tre mesi con decorrenza dal 16 gennaio 2013.
L’odierna istante evidenziava che il nuovo brevissimo termine entro cui concludere il servizio è assolutamente sproporzionato rispetto all’impegno richiesto alla stessa società ; che detto termine non è sufficiente per il dispiegamento del cantiere ed il licenziamento dei lavoratori; che il provvedimento è viziato per falso utilizzo dei poteri di ordinanza ex art. 191 dlgs n. 152/2006.
Per il resto riproponeva le stesse doglianze di cui ai ricorsi precedenti.
Con il quarto ricorso per motivi aggiunti depositato in data 7 marzo 2013 la società  impugnava il provvedimento (ordinanza n. 7 del 5.3.2013) di estromissione dal servizio per cui è causa e di affidamento del servizio ad altro operatore (ASV di Bitonto), rilevando che in forza dell’art. 25, comma 1, lett. b), n. 7 decreto legge n. 1/2012 è garantita la permanenza del gestore precedente sino al subentro del nuovo gestore selezionato con gara; che è illegittimo l’affidamento diretto senza gara di cui all’ordinanza impugnata non potendo una società  mista (pubblico/privato) partecipata dal Comune di Bitonto assumere un appalto di igiene urbana in house in violazione del diritto comunitario.
Si costituivano l’Amministrazione comunale e la controinteressata ASV s.r.l., resistendo al gravame.
Ciò premesso in punto di fatto, ritiene questo Collegio che il ricorso introduttivo, integrato da motivi aggiunti, debba essere dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.
Invero, come evidenziato dal Comune di Terlizzi nella memoria depositata in data 10 maggio 2013), con ordinanza sindacale n. 10 del 13.4.2013 (non impugnata dalla società  ricorrente) veniva ordinato alla controinteressata Azienda Servizi Vari s.p.a. del Comune di Bitonto di provvedere all’espletamento del servizio di nettezza urbana ed igiene ambientale nel territorio del Comune di Terlizzi per tre mesi con decorrenza dal 15.4.2013.
Trattasi di circostanza non contestata da Tra.De.Co.
L’omessa impugnazione della citata ordinanza sindacale n. 10 del 13.4.2013 rende improcedibile il ricorso di Tra.De.Co.
Sottolinea a tal proposito Cons. Stato, Sez. V, 6 luglio 2007, n. 3853: “Il ricorso va dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse quando il processo non possa per qualsiasi motivo produrre un risultato utile per il ricorrente. La sopravvenuta carenza dell’interesse al ricorso giurisdizionale, infatti, si verifica per effetto del mutamento della situazione di fatto e di diritto dedotta in sede di ricorso, rendendo priva di qualsiasi residua utilità  giuridica, ancorchè meramente strumentale o morale, una pronuncia del giudice adito sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio.”.
Analogamente ha evidenziato Cons. Stato, Sez. V, 11 maggio 2010, n. 2833:
“La decisione di improcedibilità  del gravame per sopravvenuto difetto di interesse consegue esclusivamente ad una modificazione della situazione di fatto o di diritto esistente al momento della domanda, tale da rendere certa e definitiva l’inutilità  della sentenza; tale verifica, a sua volta, esige che la presupposta, rigorosa indagine circa l’utilità  conseguibile per effetto della definizione del ricorso conduca al sicuro convincimento che la modificazione della situazione di fatto e di diritto intervenuta in corso di causa impedisca di riconoscere in capo al ricorrente alcun interesse, anche meramente strumentale e morale, alla decisione.”.
Applicando al caso di specie il principio di diritto sancito dal Consiglio di Stato, si può affermare che l’adozione, da parte del Comune di Terlizzi, della menzionata ordinanza n. 10 del 13.4.2013 (circostanza non contestata – come detto – dalla odierna deducente) determina un mutamento della situazione di diritto dedotta in ricorso e nei successivi motivi aggiunti, rendendo priva di qualsiasi residua utilità  giuridica, ancorchè meramente strumentale o morale, una pronuncia del giudice adito sulla fondatezza della pretesa azionata in giudizio da Tra.De.Co, che peraltro non può vantare alcuna posizione giuridica soggettiva di vantaggio finalizzata al conseguimento della proroga del contratto di appalto per cui è causa.
Dalle argomentazioni espresse in precedenza discende la declaratoria di improcedibilità  per sopravvenuto difetto di interesse del ricorso introduttivo, integrato da motivi aggiunti.
In considerazione della natura e della peculiarità  della presente controversia, nonchè della qualità  delle parti, sussistono gravi ed eccezionali ragioni di equità  per compensare le spese di giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Sez. I, definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, integrato da motivi aggiunti, lo dichiara improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2013 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Corrado Allegretta, Presidente
Giacinta Serlenga, Primo Referendario
Francesco Cocomile, Primo Referendario, Estensore
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 26/08/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)