- Camera Amministrativa

1. Procedimento amministrativo – Provvedimento – Mancata approvazione di lottizzazione – Contrastante con le risultanze istruttorie – Motivazione – Necessità – Conseguenze

2. Risarcimento del danno – Danno da ritardo – In caso di sopravvenienza del provvedimento – Non sussiste

1. àˆ illegittimo il diniego di approvazione della lottizzazione da parte del Consiglio comunale in assenza di una motivazione intellegibile, laddove tale provvedimento risulti in contrasto con le risultanze dell’istruttoria (cioè con l’intervenuta adozione del piano e l’espressione di pareri favorevoli degli uffici competenti) e rinvii al contenuto di una relazione tecnica che non sia stata allegata alla delibera impugnata, con conseguente inconfigurabilità della motivazione per relationem.

2. àˆ inammissibile la domanda di risarcimento dei danni da ritardo nell’emanazione del provvedimento amministrativo ove, in assenza di un termine di conclusione del procedimento, la p.A. abbia comunque emanato un provvedimento espresso in un lasso di tempo ragionevole (nella specie, un diniego di approvazione della lottizzazione emanato dopo due anni dalla sua adozione).

N. 01264/2013 REG.PROV.COLL.
N. 01381/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1381 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Vittoria Guerrieri, Anna Lucia Guerrieri, Incoronata Guerrieri, Raffaele Guerrieri, rappresentati e difesi dall’avv. Giovanni Pesce, con domicilio eletto presso Angelo Giuseppe Orofino in Bari, c/o F.Panizzolo via Celentano, 27;

contro
Comune di Sannicandro Garganico, rappresentato e difeso dall’avv. Michele D’Avolio, con domicilio eletto presso Mauro Gargano in Bari, via Putignani N.7;

nei confronti di
Grazia Guerrieri;

per l’annullamento
il silenzio serbato dallo stesso Comune relativamente all’approvazione del piano di lottizzazione presentato dai ricorrenti in data 5 febbraio 2009, adottato dallo stesso Consiglio comunale con delibera 19 agosto 2010 n. 42,
nonchè per il risarcimento del danno
ex articolo 30, quarto comma, del codice del processo amministrativo, in conseguenza dell’inosservanza del termine perentorio di conclusione del procedimento di approvazione del piano di lottizzazione.
Nonchè per l’annullamento, previa misura cautelare, richiesto con motivi aggiunti depositati il 3 gennaio 2013:
– della deliberazione n. 20 del 26/10/2012, con cui il Consiglio Comunale della città di Sannicandro Garganico ha negato l’approvazione del piano di lottizzazione in zona di espansione urbana C1B, comparto n. 3, di proprietà dei sig.ri Guerrieri ed altri, adottato con deliberazione dello stesso Consiglio Comunale n. 42 del 19.8.2010;
– di ogni altro atto antecedente, presupposto conseguente o comunque connesso al predetto, compresa la deliberazione C.C. n. 19 del 26.10.2012; la relazione dell’assessore Giuseppe Pertosa del 26.10.2012, allegata alla stessa delibera; nonchè la nota del responsabile del SUAP del Comune predisposta il 23.10.2012.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Sannicandro Garganico;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 giugno 2013 il dott. Antonio Pasca e uditi per le parti i difensori Bice Annalisa Pasqualone e Michele D’Avolio;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con ricorso notificato in data 1/10/2012, i sigg. Guerrieri Vittoria, Guerrieri Anna Lucia, Guerrieri Incoronata e Guerrieri Raffaele impugnano il silenzio serbato dal Comune di Sannicandro Garganico in relazione all’approvazione del piano di lottizzazione presentato dai ricorrenti e avanzano contestuale richiesta di risarcimento del danno asseritamente subito in conseguenza dell’inosservanza del termine di conclusione del relativo procedimento.
In particolare i ricorrenti lamentano di aver presentato, in qualità di proprietari di un terreno sito in Sannicandro Garganico ricadente in zona di espansione urbana C1/B – comparto 3, un piano di lottizzazione in data 5/2/2009.
Espletata l’istruttoria, il predetto piano è stato adottato dall’ente comunale con delibera n. 42 del 19.8.2010.
Al termine della fase procedimentale dedicata ad eventuali opposizioni/contestazioni, non è seguita la definizione del procedimento, da attuarsi mediante la seconda approvazione da parte del Consiglio comunale, giusta il disposto della normativa applicabile ratione temporis.
La perdurante inerzia della Amministrazione, stigmatizzata da atti di diffida all’approvazione definitiva (note protocollate in data 10/2/2011, 13/4/2011, 16/12/2011, 21/5/2012), ha indotto i ricorrenti ad attivare la tutela giurisdizionale al fine di ottenere l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione procedente, la condanna della stessa all’adozione dell’atto di approvazione e le connesse statuizioni risarcitorie.
Con atto di costituzione in giudizio depositato in data 21/11/2012, il Comune di Sannicandro Garganico eccepisce l’improcedibilità e/o l’infondatezza dell’avverso ricorso.
Segnatamente, l’ente locale rileva che, in data 26/10/2012, il Consiglio comunale, con la deliberazione n. 20, è intervenuto a porre fine alla vicenda sub iudice con un provvedimento espresso, decidendo di non approvare il suddetto piano di lottizzazione.
Con ricorso notificato in data 24/12/2012, i ricorrenti impugnano con motivi aggiunti la citata deliberazione nonchè ogni altro atto presupposto, conseguente e connesso.
Gli istanti deducono i seguenti motivi di censura:
1) avverso la delibera C.C. 20/2012: difetto assoluto di motivazione;
2) avverso le delibere C.C. 19 e 20 del 2012: eccesso di potere per sviamento ed errore nei presupposti e contraddittorietà ;
3) avverso le delibere C.C. 19 e 20 del 2012: violazione delle N.T.A. del vigente programma di fabbricazione. Falsa applicazione dell’art. 3 D.M. n. 1444/68 e del Reg. Reg. Puglia 7/2009;
4) sotto altro profilo, contraddittorietà e perplessità della motivazione;
5) avverso la relazione dell’assessore Pertosa 26/10/2012 e avverso la nota del responsabile del SUAP 23/10/2012 ivi menzionata: violazione reg. Regione Puglia 7/09; contraddittorietà e perplessità della motivazione; errore nei presupposti.
Con apposita memoria depositata in data 18/1/2013, il Comune resistente contesta le avverse deduzioni e chiede la reiezione del ricorso.
All’udienza del 6 giugno 2013 il ricorso è introitato per la decisione.
DIRITTO
Preliminarmente occorre rilevare che, sul tronco del ricorso originario – proposto avverso il silenzio della P. A. circa la diffida, presentata da parte ricorrente, all’ente comunale, perchè concludesse la summenzionata procedura di approvazione definitiva del piano di lottizzazione – s’è poi innestato, mercè la proposizione di motivi aggiunti, un giudizio di tipo impugnatorio, volto all’annullamento del provvedimento di diniego espresso, successivamente sopravvenuto in quanto emesso dal Consiglio comunale in pendenza dell’odierno giudizio.
Siffatta opzione è oggi espressamente ammessa dal codice del processo amministrativo che nel disciplinare il ritocontra silentium, ha statuito, recependo autorevole posizione giurisprudenziale, che <<se nel corso del giudizio sopravviene il provvedimento espresso, o un atto connesso con l’oggetto della controversia, questo può essere impugnato anche con motivi aggiunti, nei termini e con il rito previsto per il nuovo provvedimento, e l’intero giudizio prosegue con tale rito>>, in tal modo prediligendo – anche nel giudizio sul silenzio – una impostazione che ha riguardo al complessivo rapporto amministrativo e non al singolo episodio e che, nel contempo, mira a soddisfare esigenze di economicità ed accelerazione dei tempi processuali (cfr. Cons. Stato Sez. IV 23.02.2012 n. 985).
Ciò posto, l’originario ricorso avverso il silenzio serbato dal Comune resistente relativamente all’approvazione del piano di lottizzazione presentato dai ricorrenti è improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse alla decisione in parte qua, ai sensi dell’art. 35 lett. c) c.p.a..
Quanto al merito, ovvero all’azione impugnatoria proposta con i motivi aggiunti nei confronti del provvedimento di diniego espresso, il ricorso è fondato.
Appare logicamente pregiudiziale ed assorbente la disamina della censura proposta sub 1), specificamente concernente il riscontrato difetto assoluto di motivazione dell’atto impugnato.
E’ anzitutto pacifico che l’approvazione del piano di lottizzazione non è atto dovuto, anche se conforme al piano regolatore generale o al programma di fabbricazione, ma costituisce sempre espressione di potere discrezionale dell’autorità chiamata a valutare l’opportunità di dare attuazione alle previsioni dello strumento urbanistico generale, essendovi fra quest’ultimo e gli strumenti attuativi un rapporto di necessaria compatibilità , ma non di formale coincidenza; e che al Consiglio comunale va, dunque, riconosciuto un ampio potere discrezionale nella valutazione delle soluzioni proposte, giacchè esso esercita pur sempre poteri di pianificazione del territorio comunale e non di semplice riscontro della conformità del piano allo strumento generale.
Peraltro, come in generale per tutti i casi di esercizio di un potere discrezionale, l’esigenza di consentire la verifica anche in sede giurisdizionale della legittimità dell’esercizio del potere impone all’Autorità amministrativa di indicare sempre, se del caso succintamente ma esaurientemente, le ragioni di fatto e di diritto poste a fondamento della decisione adottata, restando evidente che nel sistema consacrato dall’art. 3 della legge 7 agosto 1990 n. 241 la mera affermazione o l’intima convinzione che si agisca nell’esercizio di un potere discrezionale non vale ad escludere il predetto onere motivazionale.
Pertanto, se è vero che in tema di scelte urbanistiche l’amministrazione procedente dispone di un ampio potere discrezionale, è altrettanto vero che lo stesso trova il suo limite nell’arbitrarietà , nell’illogicità e nell’irragionevolezza delle scelte operate, la cui verifica non può che riscontrarsi dall’esame delle ragioni poste a fondamento della decisione assunta (cfr. ex multis, Tar Sardegna, Sez. II 18.12.2009 n. 2250; Cons. Stato Sez. IV, 19.09.2012 n. 4979 ).
Orbene, con riguardo al caso di specie deve ritenersi che le ragioni del diniego dell’approvazione richiesta non resistano alla censura di difetto assoluto di motivazione proposta dagli odierni ricorrenti, soprattutto alla luce della positiva conclusione della prima fase dell’iter procedurale in oggetto.
Anzitutto, in termini generali, va riconosciuto al Comune, quale primario ente esponenziale degli interessi collettivi locali in materia urbanistica, il potere di rivedere costantemente le proprie scelte sull’organizzazione del territorio, anche a breve intervallo di tempo dalle precedenti determinazioni in materia. La circostanza che ciò trovi la propria giustificazione in un mutamento di maggioranza politica – come avvenuto nel caso di specie, stante il pacifico richiamo “all’alternarsi di amministrazioni nel giro di qualche anno e di funzionari all’interno del Servizio urbanistica” – non vizia di per sè le relative determinazioni, giacchè tale modificazione consegue, a sua volta, da quella dell’elettorato, e dunque della popolazione residente, che ha così prescelto, come nuovi amministratori, quelli decisi a modificare la disciplina urbanistica vigente.
Nondimeno, l’eventuale “cambiamento di rotta” dell’ente rende viepiù necessario il rigoroso assolvimento del summenzionato obbligo motivazionale gravante sull’Amministrazione procedente giusta il disposto dell’art. 3 L. 241/1990 cit.. Onere che, nella specie, non risulta essere stato soddisfatto alla luce dello scarno apparato argomentativo posto a fondamento della delibera impugnata.
Invero, come si evince dalla lettura del provvedimento gravato l’organo consiliare non ha supportato il diniego con alcun riferimento ad eventuali profili di illegittimità e/o inopportunità dell’approvazione del piano di lottizzazione presentato dagli odierni istanti.
E ciò è ancor più vero sulla scorta della necessità di fornire un substrato motivazionale logico e convincente alrevirement dell’ente locale, idoneo a superare il ragionevole affidamento riposto nell’esito della vicenda lottizzatoria in esame, riveniente dalla positiva conclusione della precedente fase approvativa della lottizzazione, costellata dai pareri favorevoli degli organi decisionali e consultivi coinvolti nella procedura (e puntualmente indicati nella stessa deliberazione censurata).
Nè vale ad infirmare siffatta conclusione l’apodittico richiamo – avanzato dalla difesa dell’ente – all’asserita unitarietà del procedimento sfociato nella non approvazione definitiva della proposta di programmazione urbanistica.
E ciò in quanto, a detta della stessa difesa del Comune – la decisione di non ratificare il piano di lottizzazione rinviene fondamento giustificativo in un atto – la relazione dell’assessore all’urbanistica Giuseppe Pertosa – che non è neanche menzionato nella delibera de qua, in violazione del chiaro disposto dell’art. 3 c. 3 L. 241/1990. Si tratta di una relazione tecnica, avente valenza endoprocedimentale, che è stata formata nell’ambito della deliberazione comunale (cronologicamente precedente a quella in oggetto ma) volta esclusivamente a rispondere alle osservazioni avanzate da uno dei comproprietari dell’area interessata dalla vicenda lottizzatoria (Guerrieri Grazia) al fine di contestare il piano presentato da altri contitolari, e come tale estranea alla deliberazione specificamente afferente la posizione e agli interessi degli attuali ricorrenti.
Pertanto, come è evidente, nella specie non è ravvisabile neanche una motivazione per relationem, idonea a superare il deficit argomentativo della decisione lesiva in esame, che – giova ribadire – è esclusivamente fondata sull’analitica elencazione degli snodi del procedimento e non effettua alcuna menzione delle criticità di cui, secondo l’assunto difensivo, sarebbe inficiato il piano di lottizzazione respinto in sede consiliare.
Tanto basta per l’accoglimento del ricorso proposto con motivi aggiunti, senza che sia necessario esaminare le ulteriori censure di parte ricorrente.
Risulta viceversa infondata la domanda risarcitoria proposta dai ricorrenti.
Invero, deve innanzitutto escludersi che, nel caso di specie, sia ipotizzabile un danno da mero ritardo – oggetto di originaria doglianza – stante la sopravvenienza di un provvedimento espresso (ancorchè negativo) in un lasso temporale giustificatamente ragionevole (due anni dalla prima approvazione) e in assenza di un predeterminato termine di conclusione del procedimento. Difatti tale novum procedimentale è evidentemente tale da elidere il potenziale disvalore insito nella dilatazione dell’attività amministrativa discrezionale in oggetto (cagionata, del resto, non già da arbitrari arresti procedimentali ma da esigenze istruttorie e dalla necessità di rispondere alle opposizioni insorte a seguito della pubblicazione dell’atto di adozione del piano di lottizzazione).
Peraltro, la domanda risarcitoria risulta anche inammissibile, prima che infondata, atteso che non risultano articolate concrete argomentazioni sulla natura colpevole del ritardo, nè risulta assolto un sia pur minimo onere probatorio in ordine alla sussistenza di un danno risarcibile, atteso che l’an debeatur risulta comunque condizionata dall’esito del successivo agire amministrativo correlato all’annullamento dell’impugnato provvedimento per difetto assoluto di motivazione.
La domanda risarcitoria va dunque dichiarata inammissibile e disattesa.
Ricorrono ragioni equitative per dichiarare interamente compensate tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Bari Sezione Terza definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara improcedibile, relativamente all’azione proposta verso il silenzio; in parte lo accoglie nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla l’impugnato provvedimento di diniego, fatte salve le ulteriori determinazioni; in parte lo dichiara inammissibile, relativamente alla domanda risarcitoria.
Spese integralmente compensate tra le parte.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 6 giugno 2013 con l’intervento dei magistrati:

Sergio Conti, Presidente
Antonio Pasca, Consigliere, Estensore
Rosalba Giansante, Primo Referendario