- Camera Amministrativa

1. Commercio, industria, turismo – Concessione demaniale – Ipoteca su beni demaniali – Art. 41 cod. nav. – Autorizzazione – Requisito – Aver realizzato le opere da ipotecare – Fattispecie

2. Commercio, industria, turismo – Concessione demaniale – Ipoteca su beni demaniali – Art. 41 cod. nav. – Autorizzazione – Presupposto – Sussistenza del pubblico interesse

1. Ai sensi dell’art.41 del codice della navigazione è legittimo il diniego di costituzione di un’ipoteca su beni demaniali realizzati materialmente dal concessionario richiedente l’ipoteca, ma con capitali dell’Ente concedente, dunque in nome e per conto di quest’ultimo.

2. L’autorizzazione alla costituzione di ipoteca su beni demaniali è un atto discrezionale ex art. 41 del cod. nav., subordinato alla verifica della sussistenza del pubblico interesse a cura della p.A..
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Vedi Cons. St., sez. VI, sentenza 20 dicembre 2013, n. 6163 – 2013; ric. n. 7931 – 2013

N. 01220/2013 REG.PROV.COLL.
N. 01348/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1348 del 2012, proposto da:
Impresa Pietro Cidonio s.p.a., in persona del Presidente del C.d.A. e legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Aurelio Pappalepore, Alessandro Zampone e Gianluigi Pellegrino, con domicilio eletto presso l’avv. Vito Aurelio Pappalepore in Bari, alla via Pizzoli n.8;

contro
Regione Puglia, in persone del Presidente della G.R. p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Leonilde Francesconi, con domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura regionale in Bari, al lungomare Nazario Sauro nn.31-33; Comune di Rodi Garganico, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Nino Matassa, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, alla via Andrea da Bari n.35; Agenzia del Demanio;

per l’annullamento
-del provvedimento della regione Puglia, area finanza e controlli, servizio demanio e patrimonio, ufficio demanio marittimo, datato 27 agosto 2012, prot. 0013733 (subingresso ai sensi dell’art. 46 cod. nav. n. 2 del registro delle concessioni del 22.5.2012 – Atto formale n.1/2012 rep. n.013529 del 2 febbraio 2012. Domanda ai sensi dell’art. 41 del codice della navigazione di autorizzazione alla iscrizione di ipoteca sulle opere – rigetto), inviato con raccomandata a.r., ricevuta in data 3 settembre 2012 , con il quale è stata rigettata l’istanza ex art. 41 cod. nav. formulata dalla impresa Pietro Cidonio s.p.a., volta ad ottenere l’autorizzazione alla iscrizione di ipoteca in favore della banca nazionale del lavoro (bnl) sulle opere realizzate nell’ambito della concessione demaniale di cui all’atto di subingresso n. 02 del registro;
-della nota prot. 0012681 del 25.7.2012, a firma del dirigente dell’ufficio demanio marittimo, ing. Sergio de Feudis, pervenuta alla IPC in data 2.8.2012, con la quale la Regione Puglia – ufficio demanio marittimo ha formalizzato il proprio preavviso di diniego alla richiesta autorizzazione alla iscrizione di ipoteca, rilevand;
-di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali anche non conosciuti;
nonchè per l’accertamento
del diritto al risarcimento dei danni subiti e subendi e conseguente condanna della Regione Puglia al relativo risarcimento;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia e del Comune di Rodi Garganico;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 aprile 2013 la dott.ssa Giacinta Serlenga e uditi per le parti i difensori avv. Alessandro Zampone, avv. Vito A. Pappalepore e avv. Valeria Pellegrino, su delega dell’avv. G. Pellegrino; avv. Leonilde Francesconi e avv. Nino Matassa;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1.- Il Comune di Rodi Garganico otteneva originariamente dalla Regione Puglia e dalla Capitaneria di porto di Manfredonia, per la realizzazione di un porto turistico, due concessioni demaniali marittime, rep. n.8170 del 9.5.2007 e n.1/07 del 25.10.2007, rispettivamente per un’area e specchio acqueo della superficie complessiva di mq.118.017 e per un’area sottratta alla delega della Regione di mq.5.779.
Il contenuto di tali concessioni veniva variato dalla Regione con atto suppletivo n.1 del 2.2.2012. Nelle more, infatti, il Comune di Rodi Garganico aveva realizzato la struttura portuale, affidandone la progettazione esecutiva unitamente alla costruzione ed alla successiva gestione a mezzo di contratto di concessione, all’esito di gara pubblica di cui era risultata aggiudicataria la società Pietro Cidonio p.a., odierna ricorrente. L’atto suppletivo era stato, pertanto, reso necessario dalla conclusione dei lavori suddetti, a seguito dei quali le precedenti concessioni demaniali sono state unificate e integrate nel contenuto.
Con successivo atto n.2 del 22.5.2012, la stessa Regione disponeva poi il sub-ingresso nella concessione demaniale (risultata dall’unificazione delle precedenti) dell’impresa aggiudicataria ed esecutrice dei lavori di realizzazione del porto, ai sensi dell’art.46 del codice della navigazione.
A distanza di soli due mesi dal sub ingresso l’impresa stessa chiedeva autorizzazione alla costituzione dell’ipoteca sui beni portuali ai sensi dell’art.41 cod. nav..
La Regione, con preavviso di rigetto prot. n.12681 del 25.7.2012, comunicava le ragioni ostative all’accoglimento dell’istanza, individuandole nel “difetto di legittimazione attiva di codesta società alla presentazione dell’istanza in oggetto e contrarietà dell’oggetto della domanda all’interesse pubblico”; e, successivamente, superando le osservazioni della società interessata, rigettava definitivamente l’istanza stessa, con provvedimento prot. n.13733 del 27.8.2012, confermando i rilievi precedentemente sollevati.
La società Pietro Cidonio p.a. ha impugnato sia il preavviso di rigetto che il provvedimento definitivo, chiedendo altresì l’accertamento del diritto al risarcimento dei danni subiti e subendi e la conseguente condanna della Regione Puglia al relativo risarcimento.
Con distinti atti in data 22.10.2012, si sono costituiti in giudizio il Comune di Rodi Garganico e la Regione Puglia, chiedendo il rigetto del gravame.
Con ordinanza n.814/2012, questa Sezione ha respinto l’istanza cautelare proposta congiuntamente al ricorso e il Consiglio di Stato, con ordinanza n.5050/2012, ha accolto l’appello cautelare ai soli fini di una celere fissazione della discussione di merito.
All’udienza dell’11 aprile 2013, la causa è stata trattenuta per la decisione.
2.- Il ricorso è articolato in due motivi di censura, con i quali la società interessata contesta le ragioni del diniego -rispettivamente- indicate al punto A) e al punto B) dell’atto gravato.
Le doglianze non possono tuttavia trovare accoglimento, risultandone confermata la legittimità del diniego in questione.
2.1.- Le ragioni di cui al punto A) ineriscono all’assenza di legittimazione dell’impresa a chiedere l’iscrizione di ipoteca sui beni demaniali ex art.41 cod. nav., in considerazione della circostanza che le opere contemplate nella concessione di cui si discute sono state realizzate a spese del comune di Rodi Garganico.
La circostanza appare in effetti dirimente, superando anche ogni argomentazione svolta dalla società ricorrente per dimostrare di essere titolare di un diritto di superficie sui beni in questione, per effetto del sub-ingresso nella concessione demaniale.
La norma che regola la costituzioni di ipoteca su beni demaniali è incontrovertibilmente l’art.41 citato che così dispone in modo cristallino: “il concessionario può, previa autorizzazione dell’autorità concedente, costituire ipoteca sulle opere da lui costruite sui beni demaniali”.
La legittimazione a chiedere l’autorizzazione ad iscrivere ipoteca presuppone, pertanto, due condizioni imprescindibili: a) la titolarità della concessione demaniale e b) l’aver costruito le opere sulle quali si intende iscrivere ipoteca. Ferma restando la discrezionalità dell’Amministrazione competente ad assentire o negare in considerazione del pubblico interesse, che ci riporta al secondo profilo ostativo evidenziato dall’Amministrazione negli atti gravati.
E’ innanzitutto evidente che, nella fattispecie difetti la condizione sub b).
Il riferimento alla “costruzione” delle opere sulle quali si intenderebbe accendere ipoteca non può essere interpretato come mera esecuzione materiale delle opere stesse, considerata la ratio della garanzia in esame. La garanzia immobiliare deve in linea di principio afferire al patrimonio del debitore, sul quale devono ricadere le conseguenze dell’eventuale inadempimento. La costituzione di ipoteca su beni di proprietà altrui, pure prevista dal codice civile (artt.2808 e 2868 e ss.), comporta una traslazione dei rischi in capo al terzo; trasferimento che l’art.41 in esame sembra aver voluto escludere, limitando l’iscrizione di ipoteca al caso in cui il concessionario abbia investito propri capitali nella realizzazione delle opere demaniali. Soltanto in questa ipotesi, cioè, le opere stesse ricadrebbero nella sua disponibilità (almeno fino al trasferimento finale nel demanio) e l’ipoteca rappresenterebbe una garanzia per il debito dal concessionario stesso contratto per realizzarle.
Nel caso di specie, tuttavia, le opere sono state completamente finanziate dall’Amministrazione comunale, secondo un piano finanziario cristallizzato nel regolamento allegato al bando della procedura di gara di cui l’odierna ricorrente è risultata aggiudicataria, che aveva previsto le seguenti utilità : a) corresponsione all’appaltatore da parte del Comune di una somma non superiore a €3.6000.000,00, in unica soluzione, al termine del primo anno di gestione; b) trasferimento della piena proprietà di alcuni immobili del Comune del valore stimato di circa €400.000,00 (ex Foro Boario); c) i proventi della gestione del porto (utilizzo posti barca, parcheggio, servizi di alaggio/varo, locazione di mq.1.800 di spazi commerciali); d) corresponsione di ogni altra eventuale contribuzione che l’Autorità concedente avesse ottenuto per lo scopo, a condizione che il concessionario presentasse un piano di utilizzo per il potenziamento dei servizi portuali e per riduzioni tariffarie in favore degli utenti (art.25).
Espressamente i proventi sub a) e b) erano destinati ad “assicurare l’equilibrio economico-finanziario degli investimenti e della connessa gestione”.
Di tutta evidenza, pertanto, che tra le utilità previste per il concessionario dal piano finanziario dell’opera (anche a garanzia della connessa gestione) non figura la possibilità di utilizzare le opere realizzate al fine di costituirvi ipoteche. Nè -contrariamente a quanto sostenuto da parte ricorrente- la possibilità di far ricorso al credito successivamente al completamento delle opere e di accendere ipoteca è riconducibile all’appendice contrattuale rep.577, che non contiene alcun riferimento di tale tenore.
Tale appendice prevede in via esclusiva una rivisitazione del piano economico-finanziario in caso di eventi sopravvenuti, significativamente incidenti sul complessivo equilibrio finanziario dell’operazione economica. L’impresa Cidonio non ha addotto eventi di tal sorta.
Può pertanto affermarsi, conclusivamente sul primo punto, che l’accensione di ipoteca non era prevista nel piano finanziario e non è compatibile con lo stesso e che il concessionario non ha -a rigore- realizzato le opere in questione secondo il significato che deve preferibilmente attribuirsi all’art.41 in esame.
Nè il sub-ingresso nella concessione, a prescindere da ogni questione sul passaggio o meno del diritto di superficie, è in ogni caso idoneo a superare questo profilo.
2.2.- Veniamo quindi al secondo profilo affrontato nell’atto di diniego, al quale è dedicato il secondo motivo di ricorso e che sarebbe in sè sufficiente a giustificare il diniego stesso: il profilo del contrasto dell’ipoteca con l’interesse pubblico.
Insuperabili appaiono in proposito i rilievi regionali.
Va preliminarmente rammentato che l’autorizzazione alla costituzione di ipoteca su beni demaniali rappresenta in ogni caso un atto discrezionali ai sensi della norma che la prevede (art.41 cod. nav.); sicchè l’autorizzazione è subordinata alla verifica del pubblico interesse rimessa all’Amministrazione competente.
Nell’atto di diniego le ragioni di contrasto sono state ben esplicitate. Emerge con chiarezza che dall’eventuale esecuzione forzata, cui sarebbero esposti i beni sottoposti ad ipoteca, discenderebbero due effetti inconciliabili con il perseguimento dell’interesse pubblico.
In primo luogo, all’esecuzione forzata non conseguirebbe la decadenza del concessionario dalla concessione ma solo la facoltà per l’Amministrazione demaniale di disporne la revoca (cfr. art.30 reg. cod. nav.) con conseguente obbligo per la stessa di corrispondere l’indennità prevista dall’art.42 cod. nav., su cui troverebbero soddisfazione i creditori ipotecari (cfr. art.49 cod. nav.); ciò che determinerebbe uno sconfinamento dal piano finanziario dell’opera ed un evidente danno erariale. Ed invero la rinunzia all’indenizzo, cui si fa riferimento nell’atto suppletivo n.1/12 e alla quale allude parte ricorrente, si riferisce a fattispecie ben determinate tra le quali non figura -per quanto qui rileva- la revoca per avvenuta esecuzione forzata sui beni ipotecati.
Inoltre, l’esecuzione forzata potrebbe determinare il sub-ingresso nella concessione del creditore ipotecario in assenza di procedura ad evidenza pubblica e, dunque, di garanzia circa l’idoneità alla gestione dell’opera, con grave nocumento per il pubblico interesse.
A voler tacere che la società ricorrente, nel succedere nella concessione demaniale, ha di fatto accettato l’equilibrio finanziario sotteso alla gestione del porto per il periodo previsto, che -come già chiarito sub 2.1- non contemplava l’iscrizione di ipoteca, neanche nell’appendice al contratto 577; quest’ultima -si ribadisce- prevede, attraverso una clausola peraltro generalissima, la possibilità di nuovi finanziamenti soltanto in ipotesi di eventi imprevisti sopravvenuti.
Peraltro, ad abundantiam, data l’esaustività delle suindicate considerazioni, l’impresa ricorrente neanche chiarisce quale sarebbe stata la concreta destinazione del finanziamento che avrebbe potuto ottenere in virtù della richiesta iscrizione di ipoteca; con l’effetto possibile di autorizzare la costituzione di ipoteca a mero beneficio dell’attività della ricorrente stessa.
Il gravame va, dunque, respinto.
3.- Dall’infondatezza del gravame discende anche la reiezione della domanda risarcitoria, peraltro del tutto generica ed indimostrata. In considerazione tuttavia della complessità delle questioni, il Collegio ritiene di procedere alla compensazione delle spese di causa.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge. Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2013 con l’intervento dei magistrati:

Sabato Guadagno, Presidente
Giuseppina Adamo, Consigliere
Giacinta Serlenga, Primo Referendario, Estensore