- Camera Amministrativa

1. Processo amministrativo – Ricorso incidentale – Presupposti e carattere

2. Edilizia e urbanistica – Attività edilizia privata – Sanatoria – Condono ex art.32 d.l. n. 269/2003 – Oblazione – Importo – Determinazione – Criterio

1. Il ricorso incidentale, essendo preordinato a paralizzare il ricorso principale mediante la rappresentazione in giudizio di interessi accessori, che divengono attuali e concreti solo a seguito del ricorso principale, non può comportare l’ampliamento del perimetro della materia del contendere, sì come delimitata dal ricorso introduttivo della lite. Pertanto, è inammissibile il ricorso incidentale proposto da un controinteressato per opporsi alla concessione di un condono edilizio in una controversia instaurata dal ricorrente principale esclusivamente per contestare la misura della relativa oblazione (fattispecie in cui il controinteressato aveva precedentemente ricevuto rituale notifica del provvedimento impugnato dal ricorrente principale e che, dunque, aveva l’onere di insorgere autonomamente e tempestivamente avverso tale provvedimento).

2. La circostanza che l’art.32, comma 25, del D.L. n.269/2003, conv. in legge n. 326/2003, nel fissare i presupposti per il rilascio della sanatoria per le opere abusive completate entro il 31.3.2003 contenga il riferimento alla volumetria, implica che il relativo condono debba necessariamente aver ad oggetto la costruzione abusiva e non possa, viceversa, consentire mutamenti di destinazione dell’intera area (risultato questo eventualmente raggiungibile attraverso un procedimento amministrativo più complesso e non certo mediante il semplice pagamento di un’oblazione). Pertanto, è illegittima la richiesta di pagamento dell’oblazione il cui importo sia stato commisurato alla consistenza dell’intera area e non già a quella della sola costruzione abusiva.
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Vedi Cons. St., sez. VI, sentenza 19 agosto 2014, n. 4267 – 2014; ric. n. 8715 – 2013

N. 01124/2013 REG.PROV.COLL.
N. 00479/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 479 del 2012, proposto da:
Sabrina Stragapede, rappresentata e difesa dall’avv. Tommaso Di Gioia, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Bari, via Argiro, n. 135;

contro
Comune di Ruvo di Puglia, in persona del Sindaco, legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Francesco Maione, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Bari, via Quintino Sella, n. 5;

nei confronti di
Antonio Michele Saccotelli, rappresentato e difeso dall’avv. Nunzio Palmiotto, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Carlo Volpe in Bari, Strada Vallisa, n. 7 – ricorrente incidentale;

per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia,
“del provvedimento di determinazione dell’oblazione per il condono edilizio ex Legge 326/2003, prot. n. 1174 del 18.1.2012, notificato in data 25.1.2012, in parte qua;
di ogni altro provvedimento presupposto, connesso o consequenziale, di tutti gli atti citati nel presente ricorso e nei provvedimenti impugnati.”

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Ruvo di Puglia e di Antonio Michele Saccotelli;
Visto il ricorso incidentale proposto da Antonio Michele Saccotelli;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Vista l’ordinanza n. 296 del 19 aprile 2012 di accoglimento dell’istanza incidentale di sospensione cautelare e di fissazione dell’udienza pubblica del 29 novembre 2012 per la discussione del ricorso nel merito;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 giugno 2013 la dott.ssa Rosalba Giansante e uditi per le parti i difensori, gli avv.ti Tommaso Di Gioia, Marco Palieri e Nunzio Palmiotto;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
Espone in fatto la sig.ra Sabrina Stragapede, proprietaria di un suolo agricolo sito nel Comune di Ruvo di Puglia, che il suddetto Comune, in data 1° settembre 2010, le aveva rilasciato il permesso di costruire in sanatoria prot. n. 19521, richiesto ai sensi della legge n. 326 del 2003, relativamente ad una serie di opere, specificate nello stesso provvedimento, da essa realizzate in assenza del titolo edilizio.
Riferisce che, a seguito di ricorso proposto da un vicino, odierno ricorrente incidentale, la Sezione III del T.A.R. Puglia, Bari, con sentenza n. 1385/2011 aveva annullato il suddetto provvedimento di condono, ritenendo che le predette opere avevano comportato un cambio di destinazione d’uso da agricolo a commerciale e, pertanto, non erano sussumibili nella tipologia di abuso n. 6 di cui alla Tabella C della legge 326 del 2003, che commisura l’oblazione nella somma forfettaria di â‚¬ 516,00, concernente ipotesi di opere che non comportano modifiche alla destinazione d’uso.
Riferisce che il Comune resistente, in adempimento alla citata sentenza, aveva rideterminato l’oblazione da corrispondere a carico di essa ricorrente, facendo applicazione della tipologia di abuso sub n. 3 della Tabella C della legge n. 326 del 2003; aggiunge che aveva tuttavia rapportato la misura dell’oblazione alla superficie totale del suolo e non alla superficie del manufatto abusivo di cui era stata chiesta la sanatoria, per cui l’entità dell’oblazione era stata determinata nell’astronomica cifra di â‚¬ 120.800,00 (mq. 1510 x â‚¬ 80,00).
In sintesi, l’importo determinato dal Comune di Ruvo di Puglia era lo stesso che si sarebbe dovuto corrispondere, ad avviso di parte ricorrente, nel caso in cui si fosse chiesto il condono per un immobile avente superficie pari a quella dell’intero suolo.
La sig.ra Stragapede ha quindi proposto il presente ricorso, ritualmente notificato il 26 marzo 2012 e depositato il 2 aprile 2012, con il quale ha chiesto l’annullamento del provvedimento prot. n. 1174 del 18 gennaio 2012, notificato in data 25 gennaio 2012 di determinazione dell’oblazione per il condono edilizio ex legge n. 326 del 2003 adottato dal Comune di Ruvo di Puglia nei suoi confronti, in parte qua.
A sostegno del gravame la ricorrente, con un unico motivo di ricorso, ha dedotto le seguenti censure: violazione e falsa applicazione degli artt. 32 e ss. della legge n. 326 del 2003, eccesso di potere, violazione e falsa applicazione delle circolare del Ministero delle Infrastrutture n. 2699 del 7 dicembre 2005, erroneità dei presupposti, illogicità ed irragionevolezza manifesta.
Parte ricorrente ha prodotto documentazione.
Alla camera di consiglio del 19 aprile 2012, con ordinanza n. 296, è stata accolta la domanda incidentale di sospensione cautelare ed è stata disposta la fissazione dell’udienza pubblica del 29 novembre 2012 per la discussione del ricorso nel merito.
Con atto depositato in data 1° giugno 2012, il sig. Antonio Michele Saccotelli ha proposto ricorso incidentale avverso il provvedimento prot. n. 1174 del 18 gennaio 2012 di determinazione dell’oblazione; dopo aver insistito per la legittimità del provvedimento impugnato, ha dedotto i seguenti motivi di censura: 1. Eccesso di potere per irrazionalità , illogicità e contraddittorietà manifesta; 2. eccesso di potere per erronea presupposizione di fatto e di diritto, nonchè per violazione del giudicato, eccesso di potere per illogicità , ingiustizia e sviamento.
Parte ricorrente ha presentato una memoria per l’udienza di discussione del 29 novembre 2012 nella quale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso incidentale, sia per la mancata produzione dell’originale del ricorso incidentale stesso, risultando nel fascicolo di controparte depositato in giudizio in data 1° giugno 2012 esclusivamente una copia con le relate di notifica prive dell’attestazione di ricevimento, e sia perchè il controinteressato avrebbe dovuto, a suo avviso, proporre autonomo ricorso e non già un ricorso incidentale.
In data 29 novembre 2012 si è costituito a resistere in giudizio il Comune Ruvo di Puglia eccependo l’inammissibilità del ricorso, deducendo la sua infondatezza e chiedendone pertanto il rigetto.
All’udienza pubblica del 29 novembre 2012 la causa è stata rinviata.
Parte controinteressata ha provveduto comunque a depositare l’avviso di ricevimento relativo alla notifica del ricorso incidentale effettuato nei confronti del Comune di Ruvo di Puglia.
Il Comune resistente ha prodotto una memoria per la successiva udienza di discussione e parte ricorrente ha altresì depositato note di replica.
All’udienza pubblica del 6 giugno 2013 la causa è stata chiamata e assunta in decisione.
In ordine logico deve essere per prima esaminata l’ammissibilità del ricorso incidentale proposto dal controinteressato, atteso che con esso viene contestata la stessa possibilità della ricorrente di ottenere il condono e, pertanto, l’eventuale accoglimento del medesimo ricorso incidentale comporterebbe, conseguentemente, l’inammissibilità per difetto di interesse del ricorso principale.
L’eccezione di inammissibilità del ricorso incidentale sollevata da parte ricorrente è fondata.
Al riguardo l’art. 42 c.p.a prevede che con il ricorso incidentale può essere proposto a tutela di un interesse che sorge in dipendenza della domanda formulata in via principale, in quanto, come chiarito dalla giurisprudenza, la proposizione del ricorso incidentale veicola un interesse ad opporre censure nei confronti del ricorrente principale ed ha carattere accessorio rispetto al ricorso principale in quanto esprime interessi che divengono attuali e concreti solo in seguito alla proposizione di quest’ultimo (cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II, n. 4/2012).
Considerato che il ricorso incidentale è preordinato a paralizzare la possibilità di accoglimento del ricorso principale e a neutralizzare gli effetti derivanti da una sua eventuale fondatezza, lasciando immutato il medesimo assetto di interessi garantito dal provvedimento oggetto di impugnazione, ne consegue che è inammissibile l’introduzione in via incidentale di una domanda diretta ad ampliare la materia del contendere, domanda che l’interessato avrebbe avuto l’onere di proporre mediante un tempestivo e rituale ricorso autonomo avverso il procedimento impugnato, dal quale sia sorta in lui un’autonoma ed immediata lesione ed un conseguente e diretto interesse “ad agendum” (cfr. T.A.R. Lazio, Sez. III, n. 260/2012, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, n. 1207/2012); deve, pertanto, ritenersi inammissibile il ricorso incidentale proposto da un soggetto legittimato a proporre il ricorso principale (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VIII, n. 4542/2008).
Passando ad analizzare la fattispecie oggetto di gravame alla luce di quanto sopra, occorre evidenziare che il sig. Saccotelli con il ricorso incidentale ha dedotto i seguenti motivi di censura: 1. Eccesso di potere per irrazionalità , illogicità e contraddittorietà manifesta, in quanto il Comune di Ruvo di Puglia avrebbe irrazionalmente, illogicamente e contraddittoriamente travisato l’intero contenuto della sentenza n. 1385 del 2001 di questo Tribunale; 2. Eccesso di potere per erronea presupposizione di fatto e di diritto, nonchè per violazione del giudicato, eccesso di potere per illogicità , ingiustizia e sviamento in quanto questo stesso Tribunale con la suddetta sentenza si sarebbe già espresso sia in ordine all’abuso edilizio e sia sulla impossibilità che lo stesso potesse essere oggetto di condono.
Sostanzialmente il controinteressato lamenta che parte ricorrente non avrebbe potuto avere il condono; ma allora, come condivisibilmente sostenuto da parte ricorrente, deve ritenersi che l’interesse del controinteressato non è divenuto attuale e concreto solo a seguito della proposizione del ricorso principale; esso era invece già sorto con la notifica nei suoi confronti della determinazione oggetto di gravame del ricorso principale, n. 1174 del 18 gennaio 2012, con la quale il Comune di Ruvo di Puglia aveva ritenuto che l’intervento oggetto della domanda di condono, a seguito della sentenza n. 1385 del 2001 di questo Tribunale, che aveva qualificato il mutamento della destinazione d’uso da agricola a commerciale, fosse “sussumibile nella tipologia di abuso di cui al punto 3 della Tabella “C” allegata alla Legge 326/2003, relativo ad “Opere di ristrutturazione edilizia come definite dall’articolo 3, comma 1, lettera d) del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio”;”.
Ne consegue che il sig. Saccottelli avrebbe dovuto, pertanto, impugnare la determinazione n. 1174 del 18 gennaio 2012 con autonomo ricorso nel termine perentorio di 60 giorni dalla notifica.
Nè si rinviene quale possa essere un diverso interesse ad agire o quale ulteriore pregiudizio possa derivare al controinteressato dalla sola determinazione del quantum dell’oblazione da corrispondere al Comune da parte del ricorrente, oggetto della presente controversia.
Conclusivamente il ricorso incidentale deve essere dichiarato inammissibile.
Passando al merito del ricorso principale, occorre precisare che la ricorrente con il presente gravame non contesta l’applicazione della tipologia n. 3 della Tabella C, al fine della esatta determinazione dell’oblazione da corrispondere all’Amministrazione, ma esclusivamente l’importo di tale oblazione che è stato determinato moltiplicando il coefficiente di â‚¬ 80,00 per l’intera superficie della p.lla 1677 ex 1223 di mq. 1510, anzichè moltiplicare tale coefficiente per la superficie del manufatto abusivo.
A sostegno del gravame la ricorrente, con un unico motivo di ricorso, ha dedotto le seguenti censure: violazione e falsa applicazione degli artt. 32 e ss. della legge n. 326/2003, eccesso di potere, violazione e falsa applicazione delle circolare del Ministero delle Infrastrutture n. 2699 del 7 dicembre 2005, erroneità dei presupposti, illogicità ed irragionevolezza manifesta.
Parte ricorrente lamenta che il Comune sarebbe incorso in un palese errore di calcolo; la citata circolare ministeriale n. 2699/2005, esplicativa della disciplina del condono, al punto 2 in riferimento alle modalità di calcolo dell’oblazione chiarirebbe che per le tipologie 1, 2 e 3 (nel caso in questione l’abuso rientra nella tipologia n. 3,) “è necessario effettuare il calcolo della superficie del manufatto abusivo ed applicare l’oblazione in base alla categoria di destinazione d’uso dell’immobile”.
Precisa, inoltre, che la circolare ministeriale avrebbe fatto applicazione del principio già sancito dal Consiglio di Stato, in riferimento alla precedente normativa sul condono prevista dalla Legge 47/85, secondo cui “la misura dell’oblazione ai fini del condono sia determinata moltiplicando i metri quadrati delle opere abusive con un coefficiente che tiene conto delle caratteristiche dell’abuso” (Consiglio di Stato, sez. V, n. 6982 del 29.12.2011); il condono si riferirebbe, quindi, alle sole opere abusive e, pertanto, l’oblazione dovrebbe essere commisurata all’entità dell’abuso (e non alla superficie del suolo cui accede l’abuso).
Le censure sono fondate.
Il Collegio, confermando quanto già sostenuto da questa Sezione nell’ordinanza 296 del 19 aprile 2012 con la quale è stata accolta la domanda incidentale di sospensione cautelare proposta dalla ricorrente, ritiene che l’oblazione vada commisurata all’entità dell’abuso.
La stessa sentenza n. 1385 del 2001 di questo Tribunale fa sempre riferimento alle “opere”, sebbene “non attinenti l’attività agricola bensì l’attività commerciale”.
Nè potrebbe pervenirsi ad una diversa interpretazione in quanto, ad avviso del Collegio, contrasterebbe con la ratiostessa della normativa.
L’art. 32 del D.L. 30-9-2003 n. 269 convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, L. 24 novembre 2003, n. 326, al comma 25, dispone: “Le disposizioni di cui ai capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e successive modificazioni e integrazioni, come ulteriormente modificate dall’articolo 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, e successive modificazioni e integrazioni, nonchè dal presente articolo, si applicano alle opere abusive che risultino ultimate entro il 31 marzo 2003 e che non abbiano comportato ampliamento del manufatto superiore al 30 per cento della volumetria della costruzione originaria o, in alternativa, un ampliamento superiore a 750 metri cubi. Le suddette disposizioni trovano altresì applicazione alle opere abusive realizzate nel termine di cui sopra relative a nuove costruzioni residenziali non superiori a 750 metri cubi per singola richiesta di titolo abilitativo edilizio in sanatoria, a condizione che la nuova costruzione non superi complessivamente i 3.000 metri cubi”.
Ad avviso del Collegio, già la circostanza che la suddetta norma non solo fa riferimento alle opere, ma pone limiti di volumetria e metri cubi, lascia intendere che un condono non può riguardare una intera area; se così fosse, se alla ricorrente fosse concesso di ottenere il cambiamento di destinazione d’uso di una intera area, le si concederebbe più di quanto richiesto (il condono di alcuni interventi realizzati) e più di quanto voluto dalla sopra richiamata normativa.
Non può ritenersi infatti che quest’ultima, seppure finalizzata a sanare un abuso edilizio, possa però trasformarsi in un “premio” per il cittadino che ha commesso un illecito, consentendogli di ottenere il cambio di destinazione d’uso di un’intera area, in questo caso da agricola a commerciale, che necessita di un procedimento amministrativo più complesso, pagando una semplice oblazione.
Conclusivamente, per i suesposti motivi, il ricorso principale deve essere accolto e, conseguentemente, deve essere annullato il provvedimento impugnato.
Quanto alle spese, si ritiene che, secondo la regola della soccombenza, devono porsi a carico della parte resistente, nell’importo liquidato nel dispositivo e che sussistono i motivi che giustificano la compensazione integrale delle spese nei confronti del controinteressato, ricorrente incidentale.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara inammissibile il ricorso incidentale ed accoglie il ricorso principale e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.
Condanna il Comune di Ruvo di Puglia al pagamento di complessivi € 1.000,00 (euro mille/00) in favore di parte ricorrente, a titolo di spese, diritti ed onorari di causa, oltre IVA.
Spese compensate nei confronti del sig. Antonio Michele Saccotelli.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 6 giugno 2013 con l’intervento dei magistrati:

Sergio Conti, Presidente
Antonio Pasca, Consigliere
Rosalba Giansante, Primo Referendario, Estensore