- Camera Amministrativa

1. Procedimento amministrativo – Provvedimento – Obbligo per la p.A. di provvedere – Art.2 L.n. 241/1990 – Presupposti

2. Procedimento amministrativo – Provvedimento – Art.2 L. n. 241/1990 – Estensione giudicato GO ultra partes – Obbligo per la p.A. di provvedere – Esclusione –

3. Procedimento amministrativo – Provvedimento – Art.2 L. n. 241/1990 – Forma semplificata – Adozione – Presupposti

1. L’obbligo per la p.A. di concludere il procedimento ai sensi dell’art.2 della L.n. 241/1990 sussiste qualora vi sia l’omissione di un’attività amministrativa in senso stretto, da esercitarsi in forza di una norma attributiva del relativo potere che identifichi anche specificamente la posizione del cittadino istante, mentre non ricorre nell’ipotesi di una norma che attribuisca alla p.A. un potere di natura discrezionale che porti all’adozione di atti a carattere normativo o regolamentare e che non valga ad inquadrare una posizione differenziata del cittadino (fattispecie di diffida indirizzata alla Regione per l’adozione di direttive, circolari e linee guida finalizzate a garantire in ambito regionale parità di trattamento per i medici i cui contratti di “stabilizzazione” erano stati dichiarati nulli a seguito della sentenza della Corte Costituzionale 11.2.2011, n.42, e dell’art.16, c. 8, del D.L. n.98/2011, conv. in L. n. 111/2011).

2. Non è invocabile il ricorso all’art.2 della L. n. 241/1990 qualora il ricorrente intenda ottenere l’estensione ultra partes di sentenze del G.O., in quanto in tale ipotesi non può configurarsi un obbligo della p.A. di concludere un procedimento nei modi stabiliti dalla norma.

3. L’adozione del provvedimento in forma semplificata contemplato dall’art.2 della L.n. 241/1990 nell’ipotesi di domanda manifestamente inammissibile o infondata presuppone comunque la presentazione di un’istanza che determini l’insorgere di un obbligo per la p.A. di concludere il procedimento.

N. 00924/2013 REG.PROV.COLL.
N. 00339/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 339 del 2013, proposto da Boccadamo Annadelia, Broccia Cristina, Capuzzimati Laura, Costantino Saverio, De Salvia Valentina, Fusillo Donato, Giordano Daniela, Lonero Giuseppe, Picciarelli Claudia, Pompilio Angela, Ricci Francesco, Sarcinella Vito Massimiliano, rappresentati e difesi dall’avv. Luigi Paccione, con domicilio eletto in Bari, via Quintino Sella, 120;

contro
Regione Puglia, rappresentata e difesa dall’avv. Antonella Loffredo, con domicilio eletto presso l’Avvocatura Regionale, in Bari, Lungomare Nazario Sauro, 31-33;
Azienda Ospedaliero Universitaria Consorziale Policlinico di Bari, rappresentata e difesa dall’avv. Alessandro Delle Donne, con domicilio eletto presso l’ufficio legale dell’Azienda in Bari, piazza Giulio Cesare, 11;
Azienda Sanitaria Locale Barletta Andria Trani, rappresentata e difesa dall’avv. Alessandro Delle Donne, con domicilio eletto presso l’avv. Alfredo Mele in Bari, via Abate Gimma, 231;
Azienda Sanitaria Locale Foggia, rappresentata e difesa dall’avv. Giuseppina Norma Bortone, con domicilio eletto presso l’avv. Raffaele Daloiso in Bari, via Abate Gimma, 231;
Azienda Ospedaliero Universitaria Ospedali Riuniti di Foggia, rappresentata e difesa dall’avv. Simonetta Mastropieri, con domicilio in Bari, piazza Massari, presso la Segreteria del T.A.R. Puglia, sede di Bari;
Azienda Sanitaria Locale Brindisi;
Azienda Sanitaria Locale Lecce;
Azienda Sanitaria Locale Taranto;
Ministero della Salute;

per l’accertamento della illegittimità
del silenzio inadempimento opposto dalla Regione Puglia sull’atto stragiudiziale di diffida e messa in mora notificatole dai ricorrenti in data 18.10.2012;
con conseguente ordine rivolto alla Regione Puglia di provvedere sull’istanza entro prefissando termine con nomina da subito di commissario ad acta in caso di persistente inadempienza;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia e dell’Azienda Ospedaliero Universitaria Consorziale Policlinico di Bari, dell’Azienda Sanitaria Locale Barletta Andria Trani, dell’Azienda Sanitaria Locale Foggia e dell’Azienda Ospedaliero-Universitaria Ospedali Riuniti di Foggia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Francesco Cocomile e uditi nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2013 per le parti i difensori avv.ti Luigi Paccione, Mariangela Rosato, su delega dell’avv. Antonella Loffredo, Francesco Paolo Bello, su delega dell’avv. Alessandro Delle Donne, Simonetta Mastropieri, anche in sostituzione dell’avv. Giuseppina Norma Bortone;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO
Gli odierni ricorrenti sono dirigenti medici precari in servizio presso l’Azienda Sanitaria Locale della Provincia di Taranto.
Gli stessi avevano superato le procedure concorsuali di cui all’art. 3, comma 40 legge Regione Puglia 31 dicembre 2007, n. 40.
Detta disposizione veniva dichiarata incostituzionale con sentenza della Corte costituzionale n. 42 dell’11 febbraio 2011.
Successivamente, l’art. 16, comma 8 decreto legge 6 luglio 2011, n. 98 convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111 ha così disposto:
«I provvedimenti in materia di personale adottati dalle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ed in particolare le assunzioni a tempo indeterminato, incluse quelle derivanti dalla stabilizzazione o trasformazione di rapporti a tempo determinato, nonchè gli inquadramenti e le promozioni posti in essere in base a disposizioni delle quali venga successivamente dichiarata l’illegittimità costituzionale sono nulle di diritto e viene ripristinata la situazione preesistente a far data dalla pubblicazione della relativa sentenza della Corte Costituzionale. Ferma l’eventuale applicazione dell’articolo 2126 del codice civile in relazione alle prestazioni eseguite, il dirigente competente procede obbligatoriamente e senza indugio a comunicare agli interessati gli effetti della predetta sentenza sul relativo rapporto di lavoro e sul correlato trattamento economico e al ritiro degli atti nulli.».
L’ASL Taranto con note del 18 luglio 2011 dichiarava la nullità dell’assunzione a tempo indeterminato di tutti i deducenti.
Con istanza del 18 ottobre 2012, sul presupposto dell’esistenza di asserite disparità di trattamento, gli stessi chiedevano alla Regione Puglia di porre in essere tutti i rimedi giuridici, anche attraverso l’adozione di direttive, circolari e linee guida, atti a garantire l’effettività del principio costituzionale di eguaglianza tra i medici stabilizzati in ambito regionale.
Pertanto, gli interessati contestavano con il presente ricorso il silenzio serbato dalla Regione Puglia in ordine a detta istanza, rilevando che il Direttore generale dell’ASL BAT proponeva e ratificava procedure conciliative volte a garantire la piena reintegrazione in servizio di tutti i dirigenti medici stabilizzati; che analogamente avveniva nell’ambito della ASL Bari (in esecuzione di pronunce giurisdizionali); che, viceversa, ciò non si era verificato per la loro situazione; che, pertanto, è necessario garantire in tutto il territorio regionale uniformità di trattamento.
Si costituivano l’Amministrazione regionale, l’Azienda Ospedaliero Universitaria Consorziale Policlinico di Bari, l’Azienda Sanitaria Locale Barletta Andria Trani, l’Azienda Sanitaria Locale Foggia e l’Azienda Ospedaliero Universitaria Ospedali Riuniti di Foggia, resistendo al gravame.
Ciò premesso in punto di fatto, ritiene questo Collegio che il ricorso debba essere dichiarato inammissibile nei confronti della Regione Puglia.
Preliminarmente, deve essere dichiarato il difetto di legittimazione passiva di ogni altra Amministrazione (diversa dalla Regione Puglia) cui è stato notificato il ricorso.
Invero, l’istanza originaria contiene una diffida (cfr. pag. 8) rivolta dagli odierni ricorrenti unicamente nei confronti dell’Amministrazione regionale.
Nel merito, va evidenziato come i ricorrenti con l’istanza del 18 ottobre 2012 chiedano sostanzialmente alla Regione Puglia l’adozione di un atto discrezionale normativo o comunque a valenza generale (i.e. direttive, circolari o linee guida).
A tal riguardo, secondo T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III, 3 dicembre 2008, n. 10946, alle cui conclusione questo Giudice ritiene di aderire, “Il ricorso avverso il silenzio della p.a. ex art. 2 l. 7 agosto 1990 n. 241 è attivabile solo nei confronti delle omissioni di attività amministrative (cioè in relazione all’omessa adozione di provvedimenti che hanno specifici destinatari) e non anche per l’omessa adozione di atti normativi (nei quali la p.a. esprime scelte di natura politica, ossia aventi valenza generale). Infatti, per poter qualificare come silenzio impugnabile un comportamento asseritamente omissivo della p.a. occorre una attività amministrativa in senso stretto esercitata dai pubblici poteri e una norma attributiva del potere che definisca, in maniera specifica, anche la correlata posizione individuale del cittadino che fronteggia il potere pubblico, di modo che allo stesso possa riconoscersi lo ius agendi a tutela del proprio interesse. Al contrario, quando la norma attribuisce all’Autorità pubblica un potere discrezionale che si deve tradurre nell’adozione di atti normativo-regolamentari, non può essere riconosciuta ai singoli cittadini (o ad associazioni che ne rappresentino diffusamente gli interessi) una posizione differenziata, che li abiliti ad impugnare il silenzio dell’Autorità stessa che omette o ritarda l’esercizio del potere.”.
Pertanto, alla luce del principio di diritto affermato dalla menzionata sentenza, deve escludersi che nel caso di specie sussista un silenzio dell’Amministrazione impugnabile in sede giurisdizionale; nè può essere riconosciuta ai ricorrenti (che invocano l’emanazione, da parte dell’Amministrazione regionale, di direttive, circolari o linee guida) una posizione differenziata, che li abiliti ad impugnare il silenzio dell’Autorità stessa che omette o ritarda l’esercizio del potere.
In ogni caso, i ricorrenti mirano anche all’estensione ultra partes di giudicati adottati dall’Autorità giudiziaria ordinaria (nei confronti di altri soggetti), il chè integra una ipotesi (di creazione giurisprudenziale) in cui si ritiene non vi sia obbligo della Amministrazione di concludere il procedimento con provvedimento espresso nei termini di legge ai sensi dell’art. 2 legge n. 241/1990 (cfr. T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. II, 20 dicembre 2012, n. 2135).
Peraltro, non può trovare applicazione nel caso di specie la previsione normativa di cui all’art. 2, comma 1 legge n. 241/1990 come integrato dalla legge n. 190/2012 (“Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso. Se ravvisano la manifesta irricevibilità , inammissibilità , improcedibilità o infondatezza della domanda, le pubbliche amministrazioni concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo.”).
L’innovativa disposizione sulla motivazione in forma semplificata del provvedimento amministrativo fa riferimento all’ipotesi in cui il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza, fattispecie che – come visto – non sussiste nel caso di specie (cfr. T.A.R. Lazio n. 10946/2008).
Dalle argomentazioni espresse in precedenza discende la declaratoria del difetto di legittimazione passiva di ogni altra Amministrazione, diversa dalla Regione Puglia, cui è stato notificato il ricorso e la declaratoria di inammissibilità del ricorso nei confronti della Regione Puglia.
In considerazione della natura e della peculiarità della presente controversia, della novità della questione affrontata, nonchè della qualità delle parti, sussistono gravi ed eccezionali ragioni di equità per compensare le spese di giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Sez. I, definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, così provvede:
1) dichiara il difetto di legittimazione passiva di ogni altra Amministrazione diversa dalla Regione Puglia, cui è stato notificato il ricorso;
2) dichiara inammissibile il ricorso nei confronti della Regione Puglia.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2013 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente
Giacinta Serlenga, Primo Referendario
Francesco Cocomile, Primo Referendario, Estensore