- Camera Amministrativa

Commercio, industria, turismo – Servizi di trasporto – Parcheggi privati – Servizio di movimentazione e accompagnamento degli utenti dei parcheggi – Fattispecie

L’Amministrazione che esclude la possibilità in capo al titolare di un parcheggio-autorimessa di esercitare anche una funzione di ‘scambio’ (cioè di movimento passeggeri attraverso un servizio navetta privato), si pone in aperto contrasto con i principi comunitari in materia di concorrenza nonchè con il principio costituzionalmente garantito di libertà di iniziativa economica ex art. 41 Cost., atteso che non è dato ritenere”concorrenziale”, quindi vietato ai sensi dell’art. 18 L.R. n. 18/2002, il servizio privato di movimentazione e accompagnamento degli utenti del parcheggio privato verso il centro della città rispetto a quello pubblico di linea, in considerazione delle agevolmente individuabili diverse modalità con cui gli stessi si esplicano.

N. 00769/2013 REG.PROV.COLL.
N. 01240/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1240 del 2012, proposto da:
Servizi San Francesco di Squarcella Francesco Pio & C. S.a.s., rappresentata e difesa dall’avv. Giuseppe Verde, con domicilio eletto presso Gianluca Nocco in Bari, via Piccinni n. 128;

contro
Comune di San Giovanni Rotondo, rappresentato e difeso dall’avv. Lazzarino Fini, con domicilio eletto presso Francesco Bovio in Bari, via Putignani n. 141;

per l’annullamento
– della deliberazione della giunta comunale del comune di San Giovanni Rotondo n. 145 del 21.06.2012, divenuta esecutiva il 01.07.2012 ai sensi dell’art. 134 d.lgs. 267/2000 e successivamente pubblicata all’albo pretorio, avente ad oggetto: “nuova disciplina della ztl per autobus turistici”, con la quale il comune approva, la nuova disciplina della ztl autobus turistici con decorrenza dal 23.06.2012;
– nonchè di ogni altro provvedimento ad esso connesso, prodromico, coevo e consequenziale, ancorchè non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di San Giovanni Rotondo;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 marzo 2013 il dott. Desirèe Zonno e uditi per le parti i difensori avv. Giuseppe Verde e avv. Rossella fini, su delega dell’avv. Lazzarino Fini;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
La società ricorrente è titolare di un parcheggio- autorimessa (anche per pulmann) nel Comune di S. Giovanni Rotondo.
Con la delibera impugnata il Comune ha attribuito nuova disciplina alla già da tempo istituita (dal 2003) ZTL (necessitata dal traffico intenso che si registra nel comune in ragione delle numerose e frequenti visite di turisti, attirati dal famoso santuario).
La delibera viene impugnata nella parte in cui stabilisce – tra l’altro- per i parcheggi a gestione privata , che essi “non potranno comunque in nessun caso essere considerati di scambio per cui gli autobus dovranno essere ricoverati privi di passeggeri” (la delibera prevede, per tali ipotesi, l’attribuzione di uno specifico pass P, da ritirarsi presso il check point “pozzo cavo”, necessario per utilizzare i parcheggi a gestione privata e regolarmente autorizzati. Il numero di pass giornalieri, per le giornate di sabato e domenica, è pari ad 8 massimo). La previsione farebbe il paio con la contestuale attribuzione – che è sottesa a tutte le disposizioni della delibera impugnata – , al check point “pozzo cavo” (gestito da un soggetto scelto a seguito di gara) di funzioni uniche di scambio (cioè di movimento- passeggeri attraverso la discesa degli stessi dall’autobus privato e l’uso dei mezzi pubblici di linea che li conducano nel centro cittadino o al santuario, località queste, tutte rientranti nella ZTL).
Espone che il chiaro significato della disposizione censurata imporrebbe, in sostanza, che dai parcheggi privati non sia attivabile un servizio navetta per i passeggeri, destinato a trasferirli nel centro cittadino o al santuario, in quanto essi devono necessariamente lasciare gli autobus turistici nel frontistante parcheggio comunale, esclusivamente dal quale è attivato il servizio di trasporto pubblico di linea.
Infatti, l’obbligo stabilito di ricoverare nei parcheggi privati gli autobus privi di passeggeri, rendendo estremamente scomodo, per costoro, l’utilizzo del servizio navetta con partenza dagli stessi parcheggi privati, di fatto, ne impedirebbe la fruizione, così “stroncando” l’attività economica dei parcheggi privati.
Denuncia la delibera in parte qua, con vari motivi di ricorso, rilevando, in estrema e doverosa sintesi, che non emergerebbero ragioni di pubblico interesse che giustifichino la concentrazione del servizio di trasporto per la città nel solo “check – point” comunale con esclusione dei parcheggi privati e che, in assenza di ragioni di pubblico interresse, l’atto impugnato, in parte qua, si porrebbe in contrasto con i principi comunitari di concorrenza e con il principio di libera iniziativa economica ex art. 41 cos. , nonchè con la disciplina di settore contenuta nel codice della strada.
Più nel dettaglio lamenta, in sostanza:
da un lato che i passeggeri degli autobus turistici non possano scendere nel proprio parcheggio fruendo, poi del suo servizio navetta (venendo di fatto costretti ad usufruire del solo servizio di linea attivato presso il check point);
dall’altro che il numero dei pass sia limitato ad otto per i giorni di sabato e domenica, non rinvenendosi alcuna seria istruttoria e pianificazione a monte della scelta di tale limite numerico, che non determinerebbe altro se non una autoritativa (ed anzi arbitraria) imposizione di un criterio di “distribuzione” delle fonti di guadagno, senza una seria verifica dell’efficienza e funzionalità dei parcheggi privati.
Nella mancata costituzione del Comune, la Sezione, all’udienza cautelare del 22.11.2012, con ordinanza n. 750/2012, ha aderito alla prospettazione di parte ricorrente, concedendo la sospensiva e
richiedendo, nel contempo, al Comune intimato di depositare una dettagliata relazione che esplichi le ragioni che hanno indotto la Giunta ad adottare la disposizione impugnata.
La causa è stata, infine, trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 26.3.2013, in occasione della quale il comune resistente ha depositato, oltre alla richiesta relazione, una compiuta difesa cui ha affidato i richiesti chiarimenti.
Il ricorso è fondato.
Va in primo luogo respinta ogni eccezione di rito in ordine alla natura confermativa della disposizione impugnata in quanto, come chiarito delle difese della società ricorrente, alle quali si rinvia, la delibera – in parte qua- modifica le precedenti disposizioni istitutive della ZTL, ponendo più stringenti vincoli (ad es. in ordine al numero dei pass rilasciabili nelle giornate di sabato e domenica).
Il ricorso è, pertanto, ammissibile.
Nel merito, la decisione della controversia deve partire da un punto saldo da cui muovere nel percorso argomentativo.
In primo luogo va chiarito che la disposizione impugnata, nell’impedire la discesa dei turisti dai pulmann nei parcheggi privati, di fatto impedisce l’uso del servizio navetta eventualmente offerto dai gestori di questi, poichè crea una condizione proibitiva, in termini pratici, per la fruizione di tale opzione di trasporto.
La difesa del Comune può essere così riassunta: è ben vero che ciò si verifica, pur tuttavia, tale imposizione si giustifica in quanto i due servizi (quello di navetta e quello pubblico di trasporto di linea) sono essenzialmente diversi, sicchè , a fronte di diverse situazioni, sarebbe ingiustificata, al contrario, una parità di trattamento. D’altro canto, la stessa L.R. n. 18/2002, all’ art. 18, esclude che vi possa essere un’attività concorrenziale con il servizio di linea di trasporto pubblico.
Dunque, neppure troppo implicitamente, il Comune ammette di aver inteso, benchè nel solo interesse dell’ordinato svolgimento del traffico e per preservare la salute pubblica dall’inquinamento, fare confluire tutti i turisti nell’unico check – point per convogliare i flussi di utenti unicamente sul servizio di linea (che parte dal punto attrezzato costruito nel check point).
Per fare ciò, ha sostanzialmente impedito l’uso di tipologie di trasporto alternative al servizio di linea, ritenendo che i servizi non di linea (come quello praticato dalla società ricorrente), non devono avere carattere concorrenziale con quello di linea, come contemplato dall’art. 18 L.R. 18/2002.
Il Comune, in altri termini, ha ritenuto il servizio navetta della S. Francesco (o di altri privati) concorrenziale con quello di linea e lo ha per ciò reso di fatto impraticabile.
Tanto premesso, deve ulteriormente dedicarsi specifica attenzione e definizione al concetto di “concorrenza” e “concorrenzialità “.
Tutto l’argomentare della difesa comunale muove dal chiaro presupposto di ritenere concorrenziale qualunque servizio che sia idoneo a sottrarre utenti al servizio di trasporto di linea, indipendentemente dalle caratteristiche effettive del servizio c.d. concorrente.
Tuttavia, tale tesi non è corretta.
Secondo le scienze economico-giuridiche, perchè si abbia effettiva concorrenzialità non è sufficiente che due servizi abbiano gli stessi potenziali destinatari, essendo richiesto un quid pluris, rappresentato dall’analogia delle modalità di prestazione (e dunque, delle caratteristiche) del servizio.
In altri termini non si verifica concorrenza sol perchè due servizi attingono allo stesso bacino di potenziale utenza, perchè è richiesto, altresì, che i servizi in competizione economica abbiano caratteristiche di prestazione ed offerta assimilabili.
E di tanto si ha conferma attraverso l’uso del ragionamento apagogico.
Volendo usare un’espressione plastica, benchè in parte iperbolica, è necessario che la concorrenzialità si rinvenga solo laddove le attività economiche abbiano caratteristiche fondamentali e complessive assimilabili, perchè diversamente opinando si dovrebbe concludere che il servizio taxi è in concorrenza con il servizio di tram; il che evidentemente non può predicarsi, poichè vi sono siderali differenze tra le due prestazioni offerte, accomunate dall’unico tratto dell’essere rivolte a soggetti che non intendono usare mezzi di locomozione propri.
Volendo restare nella plastica immagine appena offerta, può dirsi che il Comune di S. Giovanni Rotondo ha operato applicando logica analoga, impedendo di fatto la prestazione di qualunque servizio, anche sostanzialmente diverso da quello comunale, che potesse distogliere utenti al servizio pubblico di linea, reputandolo “concorrente”.
E pur tuttavia, la fallacia del percorso argomentativo seguito dall’ente si evidenzia laddove si ponga mente al fatto che la disposizione comunale si traduce nel divieto per l’utenza di fruire di servizi diversi da quello di linea.
L’irragionevolezza e la contrarietà ai principi comunitari denunciati dalla società ricorrente si manifesta nel fatto che non emergono elementi che inducano a valutare il servizio navetta come caratterizzato da modalità che lo rendano assimilabile al servizio di linea che da questo di distingue per la presenza di fermate intermedie prestabilite, cadenza oraria fissa (anch’essa prestabilita), fruibilità da parte del pubblico indistintamente (e non dai soli utenti del parcheggio privato).
D’altro canto è stato lo stesso comune ad evidenziare la differenza tra i due servizi (quello di linea e quello navetta, qualificando il secondo quale servizio di trasporto collettivo privato; qualifica non predicabile, invece, per il primo).
Solo laddove dovessero darsi tali identità di caratteri vi sarebbe una concorrenza non consentita tra i due servizi di trasporto, ipotesi, tuttavia, non ricorrente nel caso di specie.
A corroborare le argomentazioni si qui esposte, si aggiunge, peraltro, un’ulteriore notazione, sintomatica della circostanza che il Comune resistente abbia inteso in realtà distogliere completamente la potenziale clientela del servizio navetta privato, dirottandola su quello di trasporto di linea pubblico.
I moduli per pass prestampati dal Comune recano sul retro la indicazione di tutte le tipologie di pass e delle relative caratteristiche.
Il fine della elencazione è chiaramente quello di rendere gli utenti dei pass (cioè gli operatori turistici che organizzino il servizio pulmann) edotti delle varie opzioni di accesso al centro cittadino (o alle altre località di interesse) e delle tipologie di parcheggio e mezzi di trasporto fruibili dai turisti.
Ebbene di tutti i pass contemplati dalla delibera impugnata, sul retro del modello prestampato manca ogni menzione proprio del pass P.
Il Comune non ha dato spiegazioni in ordine a tale “omissione” denunciata dalla società ricorrente.
Risulta, in assenza di una giustificazione, difficile non aderire alla tesi proposta da questa, secondo cui l’omissione sarebbe stata determinata dalla volontà di non rendere nota l’opzione di parcheggio nelle autorimesse private, al solo fine di favorire il check – point.
Un’ulteriore considerazione merita la questione inerente il numero massimo dei pass rilasciabili.
Anche in questo caso manca del tutto un’istruttoria ed una ragionevole spiegazione che abbia condotto all’individuazione di tale limite, sicchè anche sotto tale profilo la disposizione censurata va annullata.
Per le ragioni appena esposte la delibera impugnata va annullata in parte qua.
Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla parzialmente – nei limiti chiariti in motivazione- la delibera n. 145 del 21.06.2012 della Giunta del Comune di S. Giovanni Rotondo.
Condanna il Comune resistente alla rifusione delle spese processuali in favore della Servizi San Francesco di Squarcella Francesco Pio & C. S.a.s., che liquida in omnicomprensivi euro 7000,00 per diritti ed onorari, oltre IVA, CPA e spese generali, nonchè rifusione del contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2013 con l’intervento dei magistrati:

Sabato Guadagno, Presidente
Giuseppina Adamo, Consigliere
Desirèe Zonno, Primo Referendario, Estensore