- Camera Amministrativa

1. Contratti pubblici – Esecuzione – Revisione prezzi – Carattere cogente – Nullità clausola difforme

2. Contratti pubblici – Esecuzione – Revisione prezzi – In caso di proroga contratto – Spetta

3. Contratti pubblici – Esecuzione – Revisione prezzi – Interessi ex D.Lgs. n. 231/2002

4. Contratti pubblici – Esecuzione – Revisione prezzi – Rivalutazione monetaria – In assenza di prova adeguata – Non spetta

1. Ha carattere imperativo e cogente la disciplina dettata in materia di revisione prezzi negli appalti di servizi o forniture a esecuzione periodica o continuativa, di cui all’art. 115 del D.Lgs. n. 163/2006 sicchè un’eventuale clausola contrattuale difforme rispetto alla disciplina normativamente prevista, deve pertanto ritenersi nulla e in assenza della stessa clausola, il contratto deve essere integrato, ai sensi dell’art. 1339 cod. civ., con la clausola di revisione periodica del prezzo.

2. Secondo consolidata giurisprudenza amministrativa, la revisione prezzi compete anche in caso di proroga del contratto.

3. Attesa la natura di debito di valuta propria del compenso revisionale, lo stesso è soggetto alla corresponsione di interessi per ritardato pagamento, applicandosi il D.Lgs. n. 231/2002 di “Attuazione della direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni”.

4. In tema di obbligazioni di valuta, quale corrispettivo derivante dall’esecuzione di un contratto di appalto, in assenza di idonea prova, non può essere accordata la rivalutazione monetaria, non avendo ricorrente dimostrato in alcun modo che un pagamento tempestivo l’avrebbe posto nelle condizioni di evitare o ridurre gli effetti economici depauperativi derivanti dall’inflazione.

N. 00598/2013 REG.PROV.COLL.
N. 01244/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1244 del 2012, proposto da Consorzio Gestioni Globali Italia, rappresentato e difeso dagli avv.ti Luigi d’Ambrosio, Ermelinda Pastore e Luigia Dibisceglia, con domicilio eletto presso l’avv. Luigi d’Ambrosio in Bari, piazza Garibaldi, 23;
contro
Provincia di Foggia, rappresentata e difesa dagli avv.ti Sergio Delvino e Nicola Martino, con domicilio eletto presso l’avv. Fulvio Mastroviti in Bari, via Quintino Sella, 40;
per il riconoscimento e l’accertamento
del diritto del Consorzio Gestioni Globali Italia, ai sensi degli artt. 7 e 115 dlgs n. 163/2006, all’adeguamento del prezzo del contratto di appalto rep. n. 7615 del 28.3.2003 sottoscritto tra le parti e della successiva proroga di cui alla deliberazione di G.P. n. 828 del 28.11.2007 (accettata formalmente dal Consorzio in data 12.12.2007);
e per la condanna della Provincia di Foggia al pagamento delle somme a titolo revisionale, oltre interessi dalla data di maturazione di ogni singolo rateo e sino al soddisfo;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Foggia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Francesco Cocomile e uditi nell’udienza pubblica del giorno 6 febbraio 2013 per le parti i difensori avv.ti Luigi D’Ambrosio e Sergio Delvino;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO
L’odierno ricorrente Consorzio Gestioni Globali Italia sottoscriveva in data 28 marzo 2003 con la Provincia di Foggia il contratto rep. n. 7615 per “l’affidamento del servizio di manutenzione ordinaria degli immobili di proprietà provinciale, degli edifici assunti in locazione e di quelli avuti in comodato ai sensi della legge n. 23/96, per un periodo di anni cinque, nonchè per l’affidamento del piano di stabilizzazione di n. 42 unità di L.S.U., ai sensi dell’art. 10, comma 3 dlgs n. 468”.
L’art. 2 del contratto di appalto stabiliva la durata della convenzione in cinque anni a partire dalla data di assunzione di n. 42 unità lavorative.
La stessa clausola contrattuale dava atto che detta assunzione era già avvenuta con decorrenza iniziale 31 dicembre 2002; pertanto la scadenza naturale del contratto era fissata alla data del 31 dicembre 2007.
Con deliberazione n. 828 del 28 novembre 2007 la Giunta provinciale autorizzava la proroga del contratto rep. 7615 alle stesse condizioni in corso con decorrenza 1° gennaio 2008 e nelle more dell’espletamento della gara d’appalto.
La proroga veniva accettata dal Consorzio Gestioni Globali Italia in data 12 dicembre 2007.
Per il periodo antecedente la proroga la Provincia di Foggia liquidava “a titolo di acconto sulla revisione periodica del prezzo di appalto, che sarà determinato sul quantum, relativamente al periodo a tutto il 31.12.2007” (determinazione dirigenziale del Settore Gestione e Manutenzione edilizia scolastica e patrimonio immobiliare n. 2619/21 del 24.7.2009) le fatture n. 96 (relativa alla revisione del prezzo per il 2004), n. 97 (relativa alla revisione del prezzo per il 2005), n. 98 (relativa alla revisione del prezzo per il 2006) e n. 99 (relativa alla revisione del prezzo per il 2007), come si evince dai tre mandati di pagamento della Provincia di Foggia (n. 8433, n. 8434 e n. 8435 del 24.7.2009) e dalla copia del reversale di bonifici del Monte dei Paschi di Siena del 31.7.2009.
A fronte del pregresso riconoscimento del diritto al compenso revisionale, il Consorzio interessato trasmetteva alla Provincia di Foggia la fattura n. 100 del 4.2.2009 dell’importo di € 255.703,88, comprensivo di IVA, emessa in applicazione dell’art. 6, comma 4 legge n. 537/1993 (come modificato dall’art. 44 legge n. 724/1994), ora artt. 7 e 115 dlgs n. 163/2006, in relazione alla liquidazione della revisione periodica del corrispettivo dei servizi eseguiti in favore dell’Amministrazione provinciale nel 2008.
Per identiche ragioni, in relazione ai servizi eseguiti per l’anno 2009 il Consorzio ricorrente comunicava la fattura n. 12 del 27.9.2010 dell’importo di € 246.139,08, comprensivo di IVA.
Tuttavia, la Provincia di Foggia, nonostante tale richiesta, non provvedeva alla liquidazione delle fatture n. 100/2009 e n. 12/2010 a titolo di adeguamento del prezzo del contratto di appalto rep. n. 7615 per gli anni 2008 e 2009.
Con ricorso n. 4330/2010 il Consorzio proponeva azione monitora dinanzi al Tribunale di Foggia per il pagamento della complessiva somma di € 501.842,96 (comprensiva di IVA) a titolo di revisione prezzi per gli anni 2008 e 2009.
Il Tribunale di Foggia con decreto n. 1039 dell’11 novembre 2010 ingiungeva alla Provincia di Foggia il pagamento, nel termine di quaranta giorni dalla notifica del decreto ingiuntivo, al Consorzio Gestioni Globali Italia della somma in questione, oltre alle spese di giudizio.
Con atto di citazione notificato in data 22 dicembre 2010 la Provincia di Foggia proponeva opposizione dinanzi al Tribunale di Foggia, eccependo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo.
Con sentenza n. 909 del 28 giugno 2012 il Tribunale di Foggia declinava la propria giurisdizione in favore del giudice amministrativo, ritenendo sussistente nella materia della revisione prezzi la giurisdizione esclusiva del G.A. ai sensi degli artt. 115 e 244, comma 3 dlgs n. 163/2006 e 133 cod. proc. amm.
Conseguentemente, il Consorzio Gestioni Globali Italia riproponeva dinanzi a questo Tribunale il giudizio, formulando tutte le domande ed articolando tutti i motivi, le eccezioni e le argomentazioni in precedenza esposte nel processo dinanzi al giudice ordinario ed insistendo affinchè venisse riconosciuto il proprio diritto alla liquidazione della somma di € 501.842,96, oltre interessi a titolo di revisione periodica del corrispettivo per il servizio espletato in favore dell’Amministrazione provinciale di Foggia in virtù del contratto di appalto rep. n. 7615 del 28.3.2003, prorogato con deliberazione di Giunta provinciale n. 828/2007, ed in particolare della fattura n. 100/2009 (€ 255.703,88) relativa alla liquidazione della revisione periodica del corrispettivo dei servizi espletati per il 2008 e della fattura n. 12/2010 (€ 246.139,08) relativa alla liquidazione della revisione periodica del corrispettivo dei servizi espletati in favore della Amministrazione provinciale per il 2009.
Invocava, pertanto, la condanna dell’Amministrazione convenuta a corrispondere tale importo, oltre interessi dalla data di maturazione di ogni singolo rateo sino al soddisfo.
Evidenziava che il diritto alla revisione del prezzo dell’appalto si fonda su una disposizione di carattere imperativo (attualmente l’art. 115 dlgs n. 163/2006).
Si costituiva in giudizio la Provincia di Foggia, resistendo al gravame.
Alla pubblica udienza del 6 febbraio 2013 la causa veniva trattenuta in decisione.
Ciò premesso in punto di fatto, ritiene questo Collegio che il ricorso sia fondato.
Preliminarmente va rimarcato che il menzionato contratto rep. 7615/03 non contiene alcuna previsione espressa in ordine alla revisione contrattuale del prezzo.
La giurisprudenza amministrativa è ferma nel ritenere il carattere di norma imperativa proprio della disposizione di cui all’art. 6 legge 24 dicembre 1993, n. 537, come modificato dall’art. 44 legge n. 724 del 1994 contenente una disciplina speciale in materia di revisione prezzi, che, conseguentemente, si impone nelle pattuizioni di cui è parte l’Amministrazione, modificando ed integrando la volontà negoziale eventualmente contrastante (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 20 agosto 2008, n. 3994).
La previsione normativa di cui al citato art. 6 legge n. 537 del 1993 è confluita nel corpo dell’art. 115 dlgs n. 163/2006 secondo cui “Tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa relativi a servizi o forniture debbono recare una clausola di revisione periodica del prezzo. La revisione viene operata sulla base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell’acquisizione di beni e servizi sulla base dei dati di cui all’articolo 7, comma 4, lettera c) e comma 5.”.
Recentemente Cons. Stato, Sez. III, 1° febbraio 2012, n. 504 ha sottolineato che “La disciplina dettata in materia di revisione prezzi negli appalti di servizi o forniture ad esecuzione periodica o continuativa, di cui all’art. 115 del d.lgs. n. 163/2006 (Codice degli appalti), ha carattere imperativo ed un’eventuale clausola contrattuale difforme rispetto alla disciplina normativamente prevista, deve ritenersi nulla.”.
Inoltre, secondo il condivisibile principio di diritto sancito da T.A.R. Toscana, Firenze, Sez. I, 16 dicembre 2010, n. 6765, “Nei contratti pubblici ad esecuzione periodica o continuativa di servizi o forniture costituisce norma imperativa quella di cui all’art. 115 d.lg. 12 aprile 2006, n. 163, che prevede l’apposizione di una clausola di revisione periodica del prezzo. Pertanto in caso di mancato inserimento della stessa nel contratto stipulato è applicabile il principio di cui all’art. 1339 cod. civ. relativo all’inserzione automatica di clausole.”.
Ne consegue che il contratto rep. n. 7615/03 deve essere integrato, ai sensi dell’art. 1339 cod. civ. (in tema di “Inserzione automatica di clausole”), con la clausola di revisione periodica del prezzo.
Sul punto afferma Cons. Stato, Sez. V, 2 novembre 2009, n. 6709: “Scopo primario della disposizione ex art. 6, comma 4 legge 537/1993, come modificato dall’art. 44 legge 724/1994, confermata dall’art. 115 del d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163, è chiaramente quello di tutelare l’interesse pubblico a che le prestazioni di beni o servizi da parte degli appaltatori delle amministrazioni pubbliche non subiscano col tempo una diminuzione qualitativa a causa degli aumenti dei prezzi dei fattori della produzione, incidenti sulla percentuale di utile considerata in sede di formulazione dell’offerta, con conseguente incapacità del fornitore di far fronte compiutamente alle stesse prestazioni. Il riferimento normativo alla clausola revisionale, avente carattere di norma imperativa cui si applicano gli artt. 1339 e 1419 cod. civ., non attribuisce alle parti ampi margini di libertà negoziale, ma impone di tradurre sul piano contrattuale l’obbligo legale, definendo anche i criteri e gli essenziali momenti procedimentali per il corretto adeguamento del corrispettivo. Tanto premesso, non è conforme alla predetta previsione legislativa la clausola del contratto di appalto di servizi che prevede la cadenza biennale della revisione e pone a carico dell’appaltatore le variazioni dei prezzi per il secondo anno contrattuale e quelle ricadenti entro la pattuita alea contrattuale del 10%.”.
In quest’ottica, è evidente la non conformità alla previsione legislativa del contratto rep. n. 7615 nella parte in cui non contiene la clausola di revisione periodica del prezzo.
Va, altresì, evidenziata la posizione, assunta nel corso del presente giudizio, dalla difesa della Provincia di Foggia secondo cui nel 2007 si sarebbe addivenuti con il Consorzio ricorrente ad una “nuova negoziazione” per la quale – in base alla giurisprudenza amministrativa richiamata (T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. II, 25 maggio, 2012, n. 935) – non competerebbe la revisione prezzi, spettando la stessa solo in caso di proroga.
Detta impostazione, tuttavia, non può essere condivisa.
Nel caso di specie viene, infatti, in rilievo una mera proroga del contratto del 2003, come si desume testualmente dalla deliberazione di Giunta Provinciale n. 828/2007 e dalla nota provinciale di proposta di proroga prot. n. 61121 del 7.12.2007.
Ne consegue che il Consorzio istante ha diritto alla revisione prezzi relativamente agli anni 2008 e 2009, come del resto l’Amministrazione aveva riconosciuto relativamente alle precedenti annualità .
Quanto al parametro dell’adeguamento, è noto che l’art. 6 legge n. 537 del 1993, oltre ad affermare il diritto dell’appaltatore alla revisione (comma 4 dell’art. 6 legge n. 537/1993 trasfuso nell’art. 115 dlgs n. 163/2006), detta anche il criterio e il procedimento in base al quale pervenire alla determinazione oggettiva del “miglior prezzo contrattuale” (attualmente “costi standardizzati per tipo di servizio e fornitura in relazione a specifiche aree territoriali”), demandando all’ISTAT la relativa indagine semestrale sui dati risultanti dal complesso delle aggiudicazioni dei beni e servizi (comma 6 dell’art. 6 legge n. 537/1993 trasfuso nell’art. 7, comma 4, lett. c) e comma 5 dlgs n. 163/2006 cui rinvia l’art. 115 dlgs n. 163/2006).
Tuttavia, poichè la disciplina legale non è mai stata attuata, nella parte in cui prevede l’elaborazione da parte dell’ISTAT di particolari indici concernenti il miglior prezzo di mercato desunto dal complesso delle aggiudicazioni di appalti di beni e servizi (ovvero attualmente i “costi standardizzati per tipo di servizio e fornitura in relazione a specifiche aree territoriali”), la lacuna può e deve essere colmata mediante il ricorso all’indice FOI (in tal senso cfr. Cons. Stato, Sez. V, 9 giugno 2008, n. 2786).
L’utilizzo di quest’ultimo parametro, ovviamente, non esonera la stazione appaltante dal dovere di istruire il procedimento, tenendo conto di tutte le circostanze del caso concreto al fine di esprimere la propria determinazione discrezionale, ma segna il limite massimo oltre il quale, salvo circostanze eccezionali che devono essere provate dall’impresa, non può spingersi nella determinazione del compenso revisionale.
Data la natura di debito di valuta propria del compenso revisionale, lo stesso, è soggetto alla corresponsione di interessi per ritardato pagamento, ricadendo la fattispecie oggetto del presente giudizio nell’ambito di applicazione del decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231 di “Attuazione della direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni” (cfr. T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I, 2 dicembre 2009, n. 2997).
La Provincia di Foggia deve, pertanto, essere condannata al pagamento del compenso revisionale relativamente al contratto rep. n. 7615/03 con riferimento agli anni 2008 e 2009 come sopra determinato, dal dì del dovuto sino all’effettivo soddisfo, maggiorato degli interessi di mora ex dlgs n. 231/2002.
Non può, invece, essere accordata la rivalutazione monetaria, in assenza di idonea prova sul punto, non avendo il Consorzio ricorrente dimostrato in alcun modo che un pagamento tempestivo l’avrebbe posto nelle condizioni di evitare o ridurre gli effetti economici depauperativi tipicamente derivanti dall’inflazione (cfr. Cass. civ., Sez. II, 4 maggio 2011, n. 9796: “In tema di obbligazioni di valuta (nella specie: corrispettivo derivante dall’esecuzione di un contratto di appalto) il fenomeno inflattivo non consente un automatico adeguamento dell’ammontare del debito, nè costituisce di per sè un danno risarcibile, ma può implicare – in applicazione dell’art. 1224, comma 2, cod. civ. – solo il riconoscimento in favore del creditore, oltre che degli interessi, del maggior danno che sia derivato dall’impossibilità di disporre della somma durante il periodo della mora, nei limiti in cui il creditore medesimo deduca e dimostri che un pagamento tempestivo lo avrebbe messo in grado di evitare o ridurre quegli effetti economici depauperativi che l’inflazione produce a carico di tutti i possessori di danaro, posto che gli interessi moratori accordati al creditore dall’art. 1224, comma 1, cod. civ. hanno funzione risarcitoria, rappresentando il ristoro, in misura forfettariamente predeterminata, della mancata disponibilità della somma dovuta, rimanendo comunque esclusa la possibilità del cumulo tra rivalutazione monetaria e interessi compensativi.”; cfr., altresì, Cass. civ., Sez. I, 9 marzo 2012, n. 3738; Cass. civ., Sez. I, 23 settembre 2011, n. 19437; Cass. civ., Sez. I, 10 giugno 2011, n. 12736; Cass. civ., Sez. Un., 19 aprile 2011, n. 8925 in tema di indennità di espropriazione: “Poichè l’indennità di espropriazione costituisce obbligazione di valuta, il riconoscimento della rivalutazione monetaria è subordinato alla prova del maggior danno.”).
Sarà l’Amministrazione provinciale, in applicazione dei criteri indicati, a dover provvedere alla determinazione delle somme dovute al Consorzio ricorrente a titolo di compenso revisionale relativamente al contratto rep. n. 7615/03 per gli anni 2008 e 2009 secondo la previsione di cui all’art. 34, comma 4, prima parte cod. proc. amm. entro il termine di novanta giorni (decorrente dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente decisione, ove anteriore); solo in caso di mancato accordo si provvederà alla liquidazione in via giudiziale secondo quanto stabilito dallo stesso art. 34, comma 4, seconda parte cod. proc. amm.
La Provincia di Foggia è, pertanto, condannata al pagamento della somma individuata a titolo di compenso revisionale relativamente al contratto rep. 7615/03 con riferimento agli anni 2008 e 2009, oltre interessi ex dlgs n. 231/2002, secondo le modalità ed i criteri sopra descritti, previo accordo con il ricorrente da conseguirsi nel termine di giorni 90 (novanta) dalla comunicazione e/o notificazione della presente sentenza.
In conclusione, il ricorso è accolto nei sensi di cui in motivazione.
Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Sez. I, definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, così provvede:
1) dichiara il diritto del Consorzio ricorrente a veder corrisposte le revisioni prezzi spettanti sul canone d’appalto per il servizio di cui al contratto rep. n. 7615/03 con riferimento agli anni 2008 e 2009, sulla base dei parametri prefissati dagli indici FOI secondo le modalità ed i criteri indicati in motivazione e maggiorati degli interessi di mora ex dlgs n. 231/2002, dal dì del dovuto sino all’effettivo soddisfo;
2) condanna la Provincia di Foggia a corrispondere in favore del Consorzio ricorrente le somme indicate al precedente punto.
Condanna la Provincia di Foggia al pagamento delle spese processuali a favore del ricorrente Consorzio Gestioni Globali Italia, nella misura di € 3.000,00, oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 6 febbraio 2013 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente
Giacinta Serlenga, Primo Referendario
Francesco Cocomile, Referendario, Estensore