- Camera Amministrativa

1. Energia da fonti rinnovabili – Impianto Fotovoltaico – Autorizzazione unica regionale – Rilascio – Adempimenti relativi all’appalto, contratto di fornitura e fideiussione – Termine 180 giorni – Improrogabilità – Effetti

2. Leggi, decreti, regolamenti – Norma regionale – Termine di 180 giorni per adempimenti – Questione di legittimità costituzionale – Infondatezza

3. Risarcimento del danno – Energia da fonti rinnovabili – Mancata attivazione dell’impianto fotovoltaico – Provvedimenti impugnati – Nesso causale – Assenza – Infondatezza della domanda

1. Il termine di centottanta giorni dal rilascio dell’autorizzazione unica regionale concesso al destinatario della stessa per gli adempimento di cui all’art. 4 L.R. 31/2008 – il deposito presso l’Amministrazione delle dovute garanzie economiche e dei contratti di appalto e fornitura delle componenti tecnologiche per l’esecuzione dell’impianto è improrogabile e la sua inosservanza comporta la decadenza dell’autorizzazione unica rilasciata.

2. L’assenza di previsione della norma regionale circa la prorogabilità del termine dei centottanta giorni concesso al beneficiario dell’autorizzazione unica regionale per impianti fotovoltaici per gli adempimenti previsti dall’art. 4 L.R. 38/2001 – il deposito presso l’amministrazione delle dovute garanzie economiche e dei contratti di appalto e fornitura delle componenti tecnologiche per l’esecuzione dell’impianto – intende tutelare l’interesse alla rapida definizione dei procedimenti in questione, onde addivenire celermente alla messa in funzione dell’impianto autorizzato e ad impedire eventuali stalli successivi all’autorizzazione. Il termine predetto appare ragionevole anche in considerazione del fatto che esso non concerne la conclusione dei lavori ma unicamente la prestazione delle garanzie in favore dell’amministrazione e la stipula dei contratti di appalto finalizzati all’esecuzione dell’impianto.

3. àˆ legittima l’assegnazione, da parte dell’amministrazione, di un termine di 30 gg. per il deposito della documentazione di cui all’art. 4, comma 2, L.R. Puglia n. 31/2008, a pena di decadenza dall’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio dell’impianto fotovoltaico, qualora il soggetto abbia già usufruito di un periodo ben superiore rispetto a quello previsto dalla norma citata (180 giorni) a seguito della sospensione dell’efficacia, in sede cautelare, dei provvedimenti impugnati con i quali l’amministrazione aveva negato la precedente richieste di proroga dei termini de quo (nel caso di specie il soggetto autorizzato, dopo aver ottenuto riconoscimento, in fase cautelare, dell’esigenze sottese alla prima richiesta di proroga, consistenti nel mutamento del quadro giuridico relativo agli incentivi statali, non aveva poi dato seguito al procedimento a causa dell’esclusione dal finanziamento in quanto l’impianto non risultava collocato in posizione utile nella graduatoria di cui al registro dei grandi impianti previsto dalle nuove prescrizioni dettate dal nuovo quadro giuridico suindicato). La mancata messa in funzione dell’impianto giammai risulta collegata, quindi, alla mancanza di un espresso provvedimento di proroga, avendo la ricorrente potuto usufruire di un periodo più che doppio rispetto a quello richiesto per la stipula dei contratti e il deposito della documentazione richiesta. Ne consegue l’infondatezza della domanda risarcitoria.

N. 00421/2013 REG.PROV.COLL.
N. 01842/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1842 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Alerion Energie Rinnovabili S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Germana Cassar, Andrea Leonforte e Mattia Malinverni, con domicilio eletto presso l’avv. Maurizio Di Cagno in Bari, via Nicolai, 43;

contro
Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Tiziana T. Colelli, con domicilio eletto in Bari, presso l’Avvocatura della Regione Puglia, in Lungomare N. Sauro 31;

per l’annullamento
quanto al ricorso principale:
della nota della Regione Puglia AOO 159 12/07/2011-0008992, emessa il 12 luglio 2011, nella parte in cui ha invitato la società ricorrente ad integrare entro 30 giorni la documentazione di cui all’art. 4, comma 2, L.R. 31/2008, preannunciando, in difetto, la decadenza dell’autorizzazione rilasciata;
della nota della Regione Puglia AOO-159 05/09/2011-0010537, emessa il 5 settembre 2011, avente ad oggetto l’avvio del procedimento di declaratoria della decadenza dall’autorizzazione unica n. 10/2011 e la contestuale sospensione dell’efficacia della medesima autorizzazione;
quanto ai motivi aggiunti:
per l’annullamento della nota della Regione Puglia AOO_159 5/7/2012-0006543 del 5 luglio 2012, ricevuta in data 11 luglio 2012, nella parte in cui ha invitato la società ricorrente ad integrare, entro il termine di 30 giorni, la documentazione di cui all’art. 4, comma 2, l.r. 31/2008, significando sin da subito che la mancata produzione della documentazione richiesta produrrà la decadenza dell’autorizzazione unica rilasciata;
per l’accertamento e la declaratoria dell’illegittimità del comportamento tenuto dall’Amministrazione resistente per non aver concesso la proroga del termine di inizio lavori stabilito nell’autorizzazione unica n. 10/2011 rilasciata in favore della ricorrente, per aver disposto la decadenza automatica senza aver concesso la proroga richiesta e per la tardività della risposta dell’Amministrazione che ha provveduto sull’istanza di proroga solo dopo la scadenza del termine stabilito dall’art. 10, comma 6, d.lgs. 28/2011, come modificato con l’art. 65 d.l. 1/2012 per poter accedere all’incentivazione degli impianti;
nonchè per la condanna dell’Amministrazione resistente al risarcimento dei danni patrimoniali sofferti dalla ricorrente a causa dell’illegittimità dei provvedimenti impugnati con il ricorso principale e con i motivi aggiunti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 febbraio 2013 la dott. Francesca Petrucciani e uditi per le parti i difensori avv.ti Germana Cassar e Tiziana Colelli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
La Alerion S.r.l. ha esposto di avere ottenuto, con la determinazione n. 10 del 21 gennaio 2011 del Dirigente del Servizio Energia della Regione Puglia, l’autorizzazione unica per la costruzione e l’esercizio di un impianto fotovoltaico da realizzarsi nel territorio del Comune di Foggia, in località Torre Guiducci-Castiglione; tale provvedimento, recependo il contenuto dell’art. 4, comma 2, l.r. 31/2008, le imponeva di depositare entro 180 giorni una dichiarazione attestante l’avvenuta sottoscrizione del contratto di appalto per la costruzione dell’impianto, una dichiarazione attestante l’esistenza del contratto di fornitura relativo alle componenti tecnologiche essenziali dell’impianto e la fideiussione a prima richiesta a garanzia della realizzazione dell’impianto, il tutto a pena di decadenza di diritto dall’autorizzazione.
In pendenza di tale termine era stato emanato il d.l. 28/2011, di attuazione della normativa comunitaria per la promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, e il d.m. 5 maggio 2011 che aveva subordinato l’accesso agli incentivi all’inclusione dell’impianto nel registro dei Grandi Impianti in posizione utile da rientrare nei limiti di costo per il periodo di riferimento; per accedere agli incentivi, inoltre, l’impianto avrebbe dovuto entrare in esercizio entro il 29 marzo 2012.
Il mutamento del quadro normativo con riferimento all’incentivazione dell’impianto aveva comportato, per la ricorrente, l’impossibilità di assumere l’impegno economico fino alla eventuale inclusione del progetto nella graduatoria, di tal che la stessa, considerata l’entità dell’investimento (circa 30 milioni di euro), aveva inoltrato alla Regione richiesta di proroga del termine previsto per la produzione dei documenti sopra indicati.
Con i provvedimenti impugnati con il ricorso principale la Regione aveva negato la proroga, non essendo tale ipotesi prevista dalla legge, e comunicato l’avvio del procedimento di decadenza dall’autorizzazione.
A sostegno del ricorso sono state dedotte le seguenti censure:
1. violazione e falsa applicazione dell’art. 21 quater della l. 241/90, eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione, in quanto la possibilità di sospensione dell’efficacia del provvedimento per gravi ragioni era prevista dalla disciplina generale sul procedimento amministrativo e, nel caso di specie, il mutamento del contesto normativo sui meccanismi di incentivazione giustificava la sospensione o proroga del termine assegnato per la produzione documentale;
2. violazione e falsa applicazione del d.lgs. 387/2003 e dell’art. 15.5. del d.m. 10 settembre 2010, violazione dell’art. 15 del d.p.r. 380/2001 e, in subordine, incostituzionalità per violazione degli artt. 3, 41, 97 e 117 della Costituzione, non essendo previsto dal d.lgs. 387/2003 alcun termine per l’inizio e la conclusione dei lavori degli impianti per la produzione di energia rinnovabile.
Si è costituita la Regione Puglia, resistendo al gravame.
Con decreto n. 859 del 3 novembre 2011 è stata sospesa l’efficacia dei provvedimenti impugnati e con la successiva ordinanza n. 920/2011 questa Sezione ha confermato il decreto emesso inaudita altera parte, evidenziando che la precedenza della richiesta di iscrizione al registro per i grandi impianti costituisce criterio di priorità per l’accesso agli incentivi, cosicchè la sospensione dell’efficacia dell’autorizzazione unica disposta dalla Regione con il secondo dei provvedimenti gravati risultava arrecare un grave pregiudizio alla ricorrente che, di contro, aveva prospettato alla Regione circostanze meritevoli di valutazione, in ordine alla incerta sostenibilità economico-finanziaria dell’investimento, per effetto del mutamento del regime degli incentivi statali medio tempore sopravvenuto.
Con i motivi aggiunti notificati il 24 ottobre 2012 la Alerion ha impugnato la successiva nota del 5 luglio 2012 con la quale la Regione l’ha invitata ad integrare la documentazione entro 30 giorni, a pena di decadenza dall’autorizzazione, e ha chiesto, altresì, il risarcimento dei danni causati dai provvedimenti illegittimi dell’amministrazione.
A sostegno dei motivi aggiunti la ricorrente ha dedotto:
1. violazione e falsa applicazione dell’art. 21 quater della l. 241/90, violazione e falsa applicazione dell’art. 12 d.lgs. 387/2003 e dell’art. 15.5. del d.m. 10 settembre 2010, violazione dell’art. 15 del d.p.r. 380/2001, violazione e falsa applicazione dell’art. 4 l.r. 31/2008 e dell’art. 2 l. 241/90;
2. violazione dell’art. 3 l. 241/90, eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione.
Le parti hanno svolto difese in vista della pubblica udienza del 6 febbraio 2013, nella quale la causa è passata in decisione.
Può prescindersi dall’esame dell’eccezione preliminare di carenza di interesse al ricorso attesa la parziale improcedibilità ed infondatezza nel merito del gravame.
àˆ opportuno, al riguardo, ripercorrere nelle sue linee essenziali lo svolgimento dei fatti.
Con la determinazione dirigenziale n. 10/2011 la Regione Puglia ha autorizzato la costruzione e l’esercizio dell’impianto fotovoltaico progettato dalla ricorrente; l’art. 7 di tale provvedimento imponeva alla Alerion la produzione della documentazione prevista dall’art. 4, comma 2, della l.r. 31/2008, secondo cui “Entro centottanta giorni dall’avvenuto rilascio dell’autorizzazione di cui all’articolo 12 del d.lgs. 387/2003, il soggetto autorizzato deve depositare presso la Regione Puglia – Assessorato allo sviluppo economico e innovazione tecnologica:
a) dichiarazione congiunta del proponente e dell’appaltatore che attesti l’avvenuta sottoscrizione del contratto di appalto per la costruzione dell’impianto autorizzato che contiene la previsione di inizio e fine lavori nei termini di cui al successivo comma 5, ovvero dichiarazione del proponente che attesti la diretta esecuzione del lavori;
b) dichiarazione congiunta del proponente e del fornitore che attesti l’esistenza del contratto di fornitura relativo alle componenti tecnologiche essenziali dell’impianto;
c) fideiussione a prima richiesta rilasciata a garanzia della realizzazione dell’impianto, di importo non inferiore a euro 50,00 per ogni kW di potenza elettrica rilasciata;
d) fideiussione a prima richiesta rilasciata a garanzia del ripristino dello stato dei luoghi a fine esercizio dell’impianto, di importo non inferiore a euro 5,00 per ogni kW di potenza elettrica rilasciata [¦].
Il mancato deposito, nel termine indicato dal comma 2, della documentazione di cui al comma 2, lettere a), b), c) e d), determina la decadenza di diritto dall’autorizzazione”.
Con lettera del 4 luglio 2011 la ricorrente ha chiesto alla Regione Puglia la proroga di 180 giorni del termine di validità dell’autorizzazione, rilevando che il mutamento del quadro normativo aveva reso incerta la percezione degli incentivi per l’impianto; tale istanza veniva respinta con la nota del 12 luglio 2011, alla quale seguiva ulteriore istanza di proroga fino alla pubblicazione della graduatoria del Gestore del servizio energia (GSE) prevista per il 15 dicembre 2011, riscontrata dalla comunicazione di avvio del procedimento di decadenza in data 5 settembre 2011; entrambi gli atti venivano impugnati con il ricorso principale.
Con l’ordinanza n. 920/2011 questo Tribunale ha espressamente disposto la sospensione degli effetti della nota della Regione Puglia del 5 settembre 2011, nella parte in cui prevedeva la sospensione dell’efficacia dell’autorizzazione unica n. 10/2011.
Con la missiva del 6 dicembre 2011 la Alerion ha comunicato alla Regione di avere provveduto all’iscrizione dell’impianto nel registro tenuto dal Gestore del servizio energia e che, nel caso l’impianto non fosse rientrato negli incentivi per il 2012, avrebbe potuto beneficiare della tariffa prevista per l’anno 2013; la società ha rappresentato altresì che, dovendo rispettare il termine ultimo del 29 marzo 2012 per la messa in funzione dell’impianto, previsto a pena di decadenza del sistema di incentivazione dall’art.11, comma 2, del d.m. 5 maggio 2011, avrebbe con la massima urgenza provveduto alla stipula dei contratti di appalto.
Da tali dati di fatto emerge con evidenza il venir meno di ogni interesse della ricorrente all’accoglimento del ricorso principale e dei motivi aggiunti, questi ultimi nella parte relativa alla domanda di annullamento della nota del 5 luglio 2012, con la quale veniva assegnato ulteriore termine di giorni 30 per il deposito della documentazione richiesta: per effetto della sospensione dell’efficacia degli atti impugnati, infatti, la ricorrente ha potuto usufruire di un lasso di tempo, per la stipula dei contratti di appalto e la produzione della relativa documentazione alla Regione, ben superiore rispetto alla proroga di 180 giorni inizialmente richiesta e denegata (che sarebbe spirata nel gennaio 2012), tanto che con l’ultima missiva la Alerion ha espressamente comunicato che, dovendo rispettare per ottenere gli incentivi il diverso termine del 29 marzo 2012, posto dalla normativa statale, avrebbe al più presto provveduto alla stipula dei contratti.
Nè rileva, al riguardo, la necessità o meno di un espresso provvedimento di proroga da parte della Regione, posto che, da un lato, l’ordinanza sospensiva dell’efficacia del provvedimento di sospensione dell’autorizzazione sotto tale profilo deve ritenersi autoesecutiva e, dall’altro, come evidenziato la ricorrente ha di fatto avuto a disposizione il lasso di tempo oggetto della richiesta di proroga, non avendo l’Amministrazione emesso alcun provvedimento di decadenza dopo l’accoglimento dell’istanza cautelare.
In tale contesto la Alerion ben avrebbe potuto, una volta ottenuto il provvedimento interinale, usufruire del lasso di tempo successivo per formare la documentazione richiesta dall’art. 4 l.r. 31/2008, tanto che la stessa ricorrente ha chiarito che avrebbe ultimato la stipula dei contratti per poter mettere in funzione l’impianto entro il 29 marzo 2012, al fine di ottenere gli incentivi previsti dalla legge.
Tali conclusioni risultano confermate anche da quanto riportato dalla ricorrente nella memoria depositata il 16 gennaio 2013, nella quale si dà atto dell’esclusione definitiva dagli incentivi statali dell’impianto fotovoltaico in questione, con abbandono del progetto.
Residua quindi interesse solo con riferimento alla domanda risarcitoria contenuta nei motivi aggiunti, che, però, deve essere respinta in quanto infondata.
Al riguardo va evidenziato, in primo luogo, sotto il profilo della illegittimità degli atti impugnati, che la decadenza di diritto per il caso di mancato deposito della documentazione di cui all’art. 4, comma 2, l.r. 31/2008 è prevista dalla stessa norma, al successivo comma 4; di contro, nella norma non è inserita alcuna ipotesi di proroga di tale termine.
Appare evidente come la disposizione intenda tutelare l’interesse alla rapida definizione dei procedimenti in questione, onde addivenire celermente alla messa in funzione dell’impianto autorizzato, e ad impedire eventuali stalli successivi all’autorizzazione dell’impianto.
Conseguentemente, i provvedimenti impugnati hanno operato una corretta interpretazione della disposizione normativa negando la proroga e sollecitando la ricorrente al deposito dei documenti.
Non rileva, in merito, il disposto dell’art. 21 quater della l. 241/90, che concerne la sospensione dell’efficacia del provvedimento amministrativo, mentre nel caso di specie la ricorrente ha richiesto la proroga del termine assegnato dal provvedimento in recepimento di quanto disposto dalla legge regionale.
Si consideri, altresì, che il termine in questione non concerne la conclusione dei lavori ma unicamente la prestazione delle garanzie in favore dell’amministrazione e la stipula dei contratti di appalto finalizzati all’esecuzione dell’impianto, di tal che, anche sotto questo profilo, il termine di 180 giorni appare più che congruo per il compimento di tale attività .
Alla luce di tali considerazioni risultano infondati il primo e il secondo motivo del ricorso principale, non sussistendo, peraltro, nemmeno la prospettata incostituzionalità della norma regionale, data la ragionevolezza della previsione rispetto all’obiettivo della speditezza del procedimento e della celere messa in funzione dell’impianto autorizzato.
Per completezza deve osservarsi che non sussiste, nel caso di specie, nemmeno alcun rapporto di causalità tra i provvedimenti emessi dall’amministrazione e l’esclusione dagli incentivi, e il conseguente abbandono del progetto dell’impianto.
Come sopra evidenziato, infatti, nella missiva del 6 dicembre 2011 la stessa Alerion ha comunicato alla Regione che l’impianto, ove non rientrante negli incentivi per il 2012, avrebbe potuto ancora beneficiare della tariffa prevista per l’anno 2013, se messo in funzione entro il 29 marzo 2012; la società rappresentava pertanto che avrebbe con la massima urgenza provveduto alla stipula dei contratti di appalto.
La Regione, scaduto anche tale termine, il 5 luglio 2012 ha inviato la nota impugnata con i motivi aggiunti, con la quale ha rinnovato la richiesta di integrazione della documentazione assegnando all’uopo termine di 30 giorni, ma anche questa volta, decorso oltre un anno dalla prima istanza di proroga, la Alerion ha chiesto ulteriore proroga del termine.
Da tali documenti si evince, pertanto, come la mancata messa in funzione dell’impianto non possa in alcun modo ascriversi alla mancanza di un espresso provvedimento di proroga, avendo la ricorrente potuto usufruire di un periodo più che doppio rispetto a quello richiesto per la stipula dei contratti e il deposito della documentazione richiesta.
Ne consegue il rigetto anche della domanda risarcitoria.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura forfetaria indicata in dispositivo, tenuto conto della novità delle questioni trattate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, in parte li dichiara improcedibili e in parte li respinge.
Condanna Alerion Energie Rinnovabili S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, alla rifusione in favore della Regione Puglia delle spese di lite, che si liquidano in complessivi euro 4.000 oltre i.v.a. e c.p.a. come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 6 febbraio 2013 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente
Giacinta Serlenga, Primo Referendario
Francesca Petrucciani, Referendario, Estensore