- Camera Amministrativa

1. Risarcimento del danno – Struttura residenziale protetta – Determinazione tariffe – Rideterminazione e adeguamento – Obbligo – Termine – Inosservanza – Effetti

2. Risarcimento del danno – Responsabilità della p.A. – Irretroattività del provvedimento amministrativo – Non rileva

3. Risarcimento del danno – Sanità e farmacie – Responsabilità della p.A. – Ritardata rideterminazione e adeguamento di tariffe sanitarie – Danno patrimoniale – Quantificazione – Criteri

4. Risarcimento del danno – Sanità e farmacie – Responsabilità della p.A. – Ritardata rideterminazione e adeguamento di tariffe sanitarie – Danno patrimoniale – Quantificazione – Prova – Nesso causale – Necessità

1. Il ritardo protratto, da parte dell’Amministrazione competente, oltre il termine di legge e oltre il termine indicato dal giudice in precedente decisione nella rideterminazione e nell’adeguamento delle tariffe da corrispondere per la prestazione di servizi sanitari da parte di strutture private accreditate equivale ad inottemperanza dell’obbligo a provvedere con conseguente fondatezza della domanda tesa ad ottenere il risarcimento del danno: sussistono, infatti sia l’elemento oggettivo della fattispecie di risarcimento del danno sia quello soggettivo. Sotto il profilo oggettivo vi sarebbe stata maggiore remunerazione se la Regione avesse provveduto alla determinazione delle tariffe nel termine previsto dal regolamento e ulteriormente concesso dalla pronuncia del giudice su domanda del ricorrente: il ritardo non è risarcibile soltanto come mero comportamento contra ius, ma anche in relazione all’incidenza che ha prodotto sul bene della vita in questione. Rispetto all’elemento soggettivo, vi è colpa grave dell’Amministrazione (e non rileva se per responsabilità extracontrattuale o contrattuale nella fattispecie di responsabilità da contatto sociale) la quale, oltre a non avendo provveduto tempestivamente alla determinazione tariffaria dovuta, non ha fornito prova della sussistenza di effettivi impedimenti all’adozione del comportamento giuridicamente doveroso imposto dal regolamento e dal giudice stesso.

2. Non è contraria al principio di irretroattività dell’atto amministrativo una pronuncia di condanna della p.A. al risarcimento del danno causato da un proprio comportamento gravemente antidoveroso produttivo di danno patrimoniale, fondandosi il riconoscimento del diritto, al contrario, proprio su detto principio che consente di riconoscere la lesività patrimoniale dell’atto amministrativo perchè irretroattivo ed emanato intempestivamente (laddove, infatti, l’adeguamento – anche se stabilito in ritardo – avesse retroagito, nessun danno si sarebbe verificato).

3. Ai fini della quantificazione del danno patrimoniale subìto dal ricorrente per effetto della ritardata determinazione delle tariffe sanitarie corrisposte per la prestazione di servizi di cura e assistenza da parte di case residenziali protette, si applicano i seguenti criteri:
a) differenza tra le tariffe in concreto liquidate e quelle che sarebbero state liquidate, laddove l’aggiornamento tariffario fosse stato adottato nel termine fissato dal giudice in ossequio al termine a sua volta previsto dal regolamento regionale (n. 4/2007); b) numero dei residenti in concreto ospitati nella RSSA gestita dalla ricorrente; c) tariffa applicabile in relazione alle dimensioni della residenza, avuto riguardo ai posti di degenza.

4. Nella quantificazione del danno patrimoniale richiesto dalla struttura residenziale protetta a titolo di ritardo nell’adeguamento e nella rideterminazione tariffaria rispetto al termine previsto dal regolamento regionale n. 4/2007, non possono considerarsi risarcibili anche le voci di danno connesse non al ritardo nel disporre l’aggiornamento richiesto, bensì a quello maturato nella effettiva corresponsione delle somme riconosciute come dovute dall’amministrazione, salvo che il ricorrente non fornisca una necessaria e compiuta prova del nesso causale esistente tra tale mancata corresponsione e le singole voci di danno patrimoniale lamentato (nella specie si tratta di voci tipo sanzioni amministrative per mancato versamento di contributi previdenziali o interessi per mutui contratti con istituti di credito in seguito alla mancata liquidità causata dal ritardo nella corresponsione delle somme: tutte voci sulle quali va fornita la prova del nesso causale con il danno oggetto della domanda principale proposta, invece, a diverso titolo).
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Vedi Cons. St., sez. III, sentenza 13 marzo 2014, n.1161 – 2013 ric. n. 3539 – 2013
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N. 00119/2013 REG.PROV.COLL.
N. 00676/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 676 del 2011, proposto da:
Santa Rita S.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Barbara Taurino, con domicilio eletto presso Alberto Coccioli in Bari, via S.Francesco D’Assisi, n.15;

contro
Regione Puglia, rappresentata e difesa dagli avv. Lucrezia Girone e Antonella Loffredo, con domicilio eletto presso Lucrezia Girone in Bari, Lungomare Nazario Sauro, n.31-33;

per
– l’accertamento e la declaratoria dell’inadempimento della regione puglia rispetto all’obbligo specifico di rideterminazione delle tariffe nel termine giudiziale impostole dalla sentenza di questo on.le Tar, Sez. I, n. 2613/2008 (e dalla successiva ordinanza Tar Puglia – Bari, sez. II n. 153 del 29.06.2009);
– e per il risarcimento del danno patito dalla ricorrente a causa del colpevole ritardo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 dicembre 2012 il dott. Desirèe Zonno e uditi per le parti i difensori avv. Barbara Taurino e avv. Lucrezia Girone;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
Per meglio comprendere i termini della presente controversia, occorre premettere in punto di fatto che la Santa Rita srl, odierna ricorrente, con ricorso n. 981/2008, ha chiesto accertarsi l’obbligo della Regione Puglia di procedere (evidentemente in aumento):
-a) alla rideterminazione della quota di spesa sanitaria, spettante alle strutture residenziali protette per l’assistenza a rilievo sanitario fornita alle persone parzialmente o del tutto non autosufficienti, secondo le modalità previste dall’art. 66, quarto comma, del regolamento regionale 18 gennaio 2007 n. 4;
b) all’adeguamento delle tariffe da riconoscere ai soggetti titolari di strutture e di servizi sociali e socio-sanitari autorizzati ovvero accreditati, comprensive dell’eventuale quota di compartecipazione da parte degli utenti, secondo le modalità previste dall’art. 32 del regolamento regionale 18 gennaio 2007 n. 4.
Con sentenza n. 2631/2008 di questo Tar, è stato accolto il ricorso ed è stato dichiarato l’obbligo di provvedere, nel senso sopraindicato, nel termine di centottanta giorni decorrenti dalla comunicazione della sentenza a cura della segreteria del Tribunale (alla quale va, per evidenti ragioni, equiparata – ai fini dell’individuazione del dies a quo- la notificazione a cura di parte).
La sentenza in questione è stata notificata il 9.12.2008 (la circostanza emerge dall’epigrafe della successiva sentenza resa tra le parti, n. 75/2011); tuttavia, la Regione non ha provveduto, nel termine assegnato (che, tenuto conto della complessità dell’adempimento, è stato fissato in ulteriori 180 giorni dalla conoscenza della decisione, così di fatto raddoppiandosi il termine legale previsto dal R.R. n.4/2007), da ritenersi scaduto il 7.6.2009.
Con il presente ricorso, la società ricorrente espone che solo in data 4.1.2011 sono divenute operative le tariffe regionali per le RSSA (in conseguenza della pubblicazione sul BURP della DGR n.2866 del 20.12.2010 che ha reso effettive le tariffe fissate dalla Regione con DGR 279/2010).
Chiede, pertanto, che le venga risarcito il danno conseguente al ritardo nella fissazione delle tariffe ex art. 66 R.R. n.4/2007, allegando – in estrema sintesi- che se la Regione avesse tempestivamente adempiuto a tale obbligo di adeguamento previsto dal già citato Regolamento Regionale e ribadito dalla sentenza di questo Tar n. 2631/2008, essa avrebbe ottenuto una maggiore remunerazione.
In ordine alla spettanza del risarcimento, il Collegio rinvia a quanto già statuito da questo Tar con la sentenza n.75/2011 che, pur avendo escluso, al momento della decisione, la quantificabilità del danno, ha ritenuto da un lato rinvenibile l’elemento oggettivo della lesione di un interesse meritevole di tutela, dall’altro quello soggettivo.
Sotto il primo profilo, infatti, non può che rilevarsi che:
-sussiste un danno inteso nel senso di mancato incremento patrimoniale della ricorrente, poichè, laddove l’amministrazione avesse adottato tempestivamente il preteso adeguamento tariffario, le prestazioni sanitarie effettuate sarebbero state remunerate maggiormente.
– Sussiste un comportamento (omissivo) contra ius, cioè lesivo di un interesse giuridicamente protetto e meritevole di tutela.
L’amministrazione, infatti, adottando, oltre il termine stabilito giudizialmente, i provvedimenti necessari all’adeguamento tariffario, ha leso l’interesse strumentale alla tempestività dell’azione amministrativa, azione direttamente incidente sugli interessi della ricorrente.
Nè vale interrogarsi oltre, in questa sede, in ordine alla risarcibilità del danno da mero ritardo (cioè indipendente dal riconoscimento del bene della vita), perchè nel caso di specie, l’effettivo aumento delle tariffe in questione fornisce la dimostrazione che il bene della vita agognato – rappresentato dall’adeguamento tariffario- spettava alla ricorrente.
– Sussiste, inoltre, il richiesto comportamento non iure (cioè connotato dal carattere dell’antigiuridicità ), in quanto l’amministrazione non ha tenuto il comportamento doveroso, rappresentato dall’adozione dell’adeguamento tariffario (quantomeno) nel termine giudizialmente stabilito. La doverosità del comportamento è, peraltro, indiscutibile, essendo stata stabilita con precetto giudiziario dotato dell’autorità di giudicato.
Quanto all’elemento psicologico, ritiene il Collegio parimenti ravvisabile il carattere colposo, rappresentato dalla rimproverabilità della condotta omissiva tenuta.
Assegnato un ulteriore termine per provvedere, l’amministrazione è stata, infatti, allertata (a seguito dell’adozione della sentenza n.2631/2008) in ordine alla necessità di predisporre tutti gli accorgimenti procedimentali ed organizzativi necessari per adottare l’atto in questione.
Tanto rende configurabile un particolare onere di cura, attenzione, sollecitudine, accuratezza e ponderazione nell’operare per salvaguardare l’interesse della ricorrente.
Non occorre in questa sede interrogarsi in merito alla configurabilità della responsabilità a titolo extracontrattuale (secondo la giurisprudenza prevalente) o contrattuale (da intendersi nel senso di specifico obbligo nei confronti di un consociato, quale verosimilmente dovrebbe ritenersi nel caso di specie, attesa la statuizione giudiziale che imponeva il comportamento di adozione dell’adeguamento tariffario proprio a favore della odierna ricorrente).
Le particolari circostanze di fatto della vicenda evidenziano che, per esonerarsi dalla tracciabilità del parametro della colpa, allegato dalla ricorrente ed emergente di per sè dal reiterato inadempimento del comportamento doveroso, l’amministrazione avrebbe dovuto dimostrare l’esistenza di incertezze giurisprudenziali o un complesso quadro normativo o ancora impedimenti (e non mere difficoltà ) di fatto.
La Regione si è, invece, limitata ad allegare – senza dimostrazione alcuna- la difficoltà degli adempimenti necessari per adottare l’adeguamento tariffario, senza però consentire al Collegio di valutare (attesa la genericità delle allegazioni), se si sia davvero trattato di circostanze impedienti indipendenti dal parametro della diligenza.
Nè varrebbe ad escludere la colpa la consistenza del termine stabilito giudizialmente.
Esso è, infatti, congruo in quanto ripete in modo esatto il termine che la stessa amministrazione , in sede regolamentare, aveva ritenuto sufficiente ed adeguato per compiere l’adeguamento tariffario.
Il parametro del diligente agire amministrativo risulta, infatti, già legalmente indicato dal R.R.
n. 4/2007 che ha stabilito in 180 giorni il termine per l’adeguamento tariffario.
Infine, in merito all’esonero da responsabilità , non possono trovare albergo in questa sede le difese regionali incentrate sulla protestata irretroattività dell’atto amministrativo e sulla contrarietà a tale principio di una pronuncia risarcitoria.
Il riconoscimento del danno non si pone in contrasto con il principio di irretroattività dell’atto amministrativo ed al contrario si fonda proprio su di esso, in quanto riconosce la lesività patrimoniale dell’atto amministrativo perchè irretroattivo (laddove, infatti, l’adeguamento avesse retroagito, nessun danno si sarebbe verificato).
La difesa regionale, benchè in modo estremamente suggestivo, tende, invece, a fare coincidere la irretroattività dell’atto con la intempestività .
E’ invece, su tale distinzione che si fonda la condanna risarcitoria: l’atto irretroattivo è stato, infatti, adottato in modo intempestivo ed è dalla intempestività che discende la lesione dell’interesse altrui.
In merito al quantum risarcitorio, osserva il Collegio che la determinazione in termini esatti del danno patito richiederebbe l’espletamento di una attività peritale volta a verificare il numero di pazienti assistiti nel periodo in esame (ovverosia dal 7.6.2009 al 4.1.2011), nonchè la tariffa in concreto applicabile in relazione alle dimensioni ed ai c.d. “moduli assistenziali” della residenza gestita dalla società ricorrente (cioè, in buona sostanza, in relazione ai posti di degenza).
Ritiene, tuttavia, il Collegio, in ossequio al principio del giusto processo ed al fine di garantire una più rapida definizione della controversia, preferibile pronunciare i criteri di liquidazione del danno (come consentito dall’art. 34, co 4, cpa), così evitando di prolungare i tempi della decisione e di aumentare i costi della lite, in dipendenza di attività istruttoria officiosa.
Ogni eventuale questione in ordine al quantum risarcitorio potrà , peraltro, trovare luogo di soluzione in sede di ottemperanza.
Pertanto, la Regione, in sede di liquidazione del danno dovrà quantificarlo nella differenza tra le tariffe in concreto liquidate dal 7.6.2009 al 4.1.2011 e quelle che sarebbero state liquidate, laddove l’aggiornamento tariffario entrato in vigore dal 4.1.2011 fosse stato adottato sin dal 7.6.2009.
Terrà , a tal fine, conto delle tariffe da liquidarsi in relazione sia al numero dei residenti in concreto ospitati nella RSSA gestita dalla ricorrente, sia della tariffa applicabile in relazione alle dimensioni della residenza, avuto riguardo ai posti di degenza.
Deve, invece, escludersi la risarcibilità delle ulteriori voci di danno richieste ( per interessi e competenze bancarie corrisposte all’istituto MPS per l’utilizzo del credito bancario; nonchè per interessi corrisposti all’INAIL ed INPS per il ritardato pagamento degli oneri assicurativi , assistenziali e previdenziali, entrambi determinati dalla asserita mancanza di liquidità derivante dall’applicazione della tariffa non aggiornata).
Per tali voci di danno,infatti, deve rilevarsi che la fonte dell’obbligazione deriverebbe non dal ritardo nell’aggiornamento delle tariffe, bensì dal ritardo nella corresponsione delle somme dovute a titolo di tariffe maggiorate.
Il titolo della pretesa risarcitoria è, pertanto, evidentemente diverso e si fonda sull’applicazione non del criterio di competenza delle somme, bensì sul criterio di cassa.
In altri termini, nel caso di specie, la ricorrente pretenderebbe di essere risarcita per la mancanza di liquidità derivante dall’aver ricevuto una somma inferiore a quella percepibile in caso di adeguamento tempestivo.
Tuttavia, esula completamente dall’impianto attoreo una qualsivoglia dimostrazione ed indicazione della data in cui ciascuna maggior somma avrebbe dovuto essere corrisposta e soprattutto non risulta convincentemente allegato, esplicitato e provato il nesso di causalità tra la mancata percezione del differenziale (tra la tariffa aggiornata e quella minore effettivamente percepita), da un lato e, dall’altro, il ritardato pagamento degli oneri previdenziali e assistenziali.
Nel caso di specie, infatti, non risulta possibile escludere, secondo un criterio di normalità , che il ricorso al credito bancario sia stato dovuto a cause diverse ed ulteriori rispetto alla mancata disponibilità della cifra pari al danno subito. Nulla consente, infatti, di ritenere convincentemente che il ricorso al credito bancario sia stato determinato dalla mancata percezione di somme dovute da altri debitori ed a diverso titolo.
Parimenti non è dato rinvenire il nesso di causalità necessaria tra la mancata disponibilità della somma dovuta a titolo di tariffe aggiornate ed il ritardato pagamento degli oneri assicurativi e assistenziali che ben potrebbe essere stato determinato non dalla mancanza di liquidità , ma da una precisa scelta imprenditoriale di dirottare le somme disponibili verso diversi canali di pagamenti dovuti dalla Santa Rita srl.
Stante la parziale soccombenza le spese possono essere compensate nella misura di 1/3 e vengono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e per l’effetto condanna la Regione Puglia al pagamento del danno subito dalla Santa Rita srl per il ritardato adeguamento tariffario, secondo i criteri indicati in parte motiva, entro il termine, fissato ex art. 34, co 4, cpa, di 90 giorni decorrenti dalla comunicazione della presente sentenza o dalla sua notificazione, se anteriore.
Rigetta per la restante parte.
Compensa le spese di lite nella misura di 1/3 e condanna, per la restante parte, la Regione Puglia al pagamento delle stesse in favore della santa Rita srl, liquidandole in euro 2000,00, omnicomprensivi di diritti ed onorari, a cui vanno aggiunti IVA CPA e spese forfettarie, oltre il rimborso del contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 13 dicembre 2012 con l’intervento dei magistrati:

Sabato Guadagno, Presidente
Desirèe Zonno, Primo Referendario, Estensore
Giacinta Serlenga, Primo Referendario