- Camera Amministrativa

1. Processo amministrativo – Giudizio di ottemperanza – Decreto ingiuntivo – Somme impignorabili ex art. 159 T.U.E.L. – Servizi locali indispensabili – Elencazione tassativa – Discrezionalità ente locale – Non sussiste
2. Processo amministrativo – Giudizio di ottemperanza – Somme impignorabili ex art. 159 T.U.E.L. – Servizi locali indispensabili – Elencazione tassativa nel D.M. 28.5.1993
3. Processo amministrativo – Giudizio di ottemperanza – Decreto ingiuntivo – Somme impignorabili ex art. 159 T.U.E.L. – Servizi locali indispensabili – Spese destinate all’istruzione e alla manutenzione del verde pubblico

1. Ai sensi dell’art. 159 del T.U.E.L. sono sottratte all’esecuzione forzata le somme destinate a soddisfare i c.d. servizi locali indispensabili, l’individuazione dei quali è tassativa, trattandosi di norma di carattere derogatorio rispetto alla regola generale di cui all’art. 2740 c.c. e quindi di stretta interpretazione e pertanto non suscettibile di ampliamento in via estensiva o analogica.
2. Ai fini dell’identificazione dei servizi locali indispensabili ex art. 159 del T.U.E.L. e conseguentemente delle somme a detti servizi destinate – somme che la norma in parola sottrae all’esecuzione forzata – occorre far riferimento all’elencazione contenuta nel D.M. 28.5.1993 – atto di normazione secondaria con carattere di tassatività – in quanto applicativo dell’art. 11 d.l. n. 8/1993 (convertito in legge n. 68/1993), nonostante l’abrogazione della predetta disposizione, stante la riserva di potestà esclusiva dello Stato, ex art. 117 Cost., in materia di “individuazione delle funzioni fondamentali per il soddisfacimento dei bisogni primari delle comunità locali”.
3. Rientrano tra le somme impignorabili ex art. 159 del T.U.E.L in combinato disposto di cui al D.M. 28.5.1993 le spese destinate all’istruzione primaria e secondaria nonchè quelle destinate alla manutenzione del verde pubblico, in quanto entrambe annoverabili tra i servizi locali indispensabili: l’istruzione primaria e secondaria in quanto voce specifica indicata nel cennato decreto, la manutenzione del verde pubblico in quanto servizio connesso e complementare ai servizi di viabilità e di igiene urbana, espressamente individuati dal decreto citato come servizi locali indispensabili.

N. 02109/2012 REG.PROV.COLL.
N. 01003/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1003 del 2010, proposto da:
Studio di Ingegneria Ac3 di Cagnazzi Raffaele Michele & C. S.n.c., rappresentato e difeso dagli avv. Ugo Operamolla, Vincenzo Operamolla, con domicilio eletto presso Ugo Operamolla in Bari, via Dante N.201;

contro
Comune di Zapponeta, rappresentato e difeso dall’avv. Daniela Patano, con domicilio eletto presso Giacomo Olivieri in Bari, viale Papa Pio Xii^, N.60;

per l’ottemperanza
al giudicato formatosi sul decreto ingiuntivo n. 48/08 del Tribunale di Foggia sezione distaccata di Trinitapoli, non opposto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Zapponeta;
Viste le memorie difensive;
Visto l ‘art. 114 cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 novembre 2012 il dott. Antonio Pasca e uditi per le parti i difensori Nessuno comparso;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con il ricorso in esame la società ricorrente propone giudizio di ottemperanza per l’esecuzione del decreto ingiuntivo n. 48/08 del Tribunale di Foggia – Sezione distaccata di Trinitapoli con cui il Comune di Zapponeta è stato condannato a pagare in favore della parte ricorrente la somma di euro 125.126,41 oltre interessi a decorrere dal 20.5.2008 e spese legali liquidate, decreto munito di formula esecutiva e divenuto quindi definitivo per mancata opposizione.
Parte ricorrente, dopo aver notificato rituale atto di precetto in data 3.9.2009, ha richiesto pignoramento presso terzi, ma la Banca Popolare di Milano, concessionaria del servizio di tesoreria ha proposto dichiarazione di incapienza, cui ha fatto seguito il ricorso in opposizione agli atti esecutivi proposto dal Comune di Zapponeta.
Permanendo l’inadempimento da parte dell’Amministrazione comunale, la ricorrente – dopo aver notificato formale diffida ex art. 90 R.D. 692/1907 in data 8.5.2010 – ha proposto ricorso per l’ottemperanza.
Si è costituito in giudizio il Comune di Zapponeta, il quale – riportandosi alle deduzioni già esposte al ricorrente nella nota di riscontro alla diffida, rappresenta una situazione di grave crisi finanziaria che non gli consentirebbe di far fronte al pagamento del dovuto, chiedendo la reiezione del ricorso. Il ricorso per l’ottemperanza è stato accolto con sentenza di questo Tribunale n. 3507/2010 con cui, prendendosi atto della limitata disponibilità finanziaria e della indisponibilità delle somme richieste, si dispone che il Commissario ad acta designato provveda ad assicurare il soddisfo del credito “anche mediante l’adozione di variazione di bilancio, stipulazione di atti di mutuo, alienazioni di beni anche mediante trattativa privata o quant’altro necessario per l’assolvimento del mandato, in deroga a qualsiasi normativa di settore, ma con l’osservanza in ogni caso delle disposizioni di cui all’art. 159 del D.Lgs. 18.8.2000 n. 267 (cfr. T.A.R. Sicilia-Catania Sez. IV 16.8.2007 n. 1372)”.
Dopo l’adozione del provvedimento commissariale del 29.7.2011, con cui si liquidavano le somme, delegando tuttavia l’ufficio economico finanziario dell’ente all’emissione dei mandati di pagamento (utilizzandosi i fondi devolvendi da parte del Ministero dell’Interno ai sensi del D.Lgs. 23 del 14.3.2011 ¦ in corso di emissione), a seguito di istanza dei ricorrenti, questo Tribunale con successiva sentenza n. 931 del 29.3.2012, autorizzava il predetto Commissario ad acta anche all’emissione del mandato di pagamento previa individuazione della necessaria copertura finanziaria, da reperirsi anche attraverso procedure contabili o di variazioni di bilancio, costituzioni di mutui, alienazioni di beni.
Con successivo provvedimento del 25.6.2012, con cui il Commissario, premessa la liquidazione delle somme come già quantificate e rilevato lo stato di anticipazione di cassa e la conseguente indisponibilità di soldi, ha disposto la rateizzazione del credito in 48 rate mensili dell’importo di euro 4.330,46 cadauna al fine di non compromettere ulteriormente la situazione economica- finanziaria dell’Ente, ottemperando al tempo stesso al mandato ricevuto.
In particolare, con tale provvedimento il predetto Commissario ad acta ha intimato la Banca tesoriere dell’Ente a non emettere e non liquidare mandati di pagamento per tutto il primo semestre 2012 per titoli diversi da quelli previsti per le somme impignorabili ex art. 159 T.U.E.L. e, per il secondo semestre 2012, di emettere e liquidare esclusivamente mandati di pagamento relativi a retribuzioni e oneri previdenziali, rate di mutui e spese per funzionamento dei servizi locali indispensabili.
Con istanza del 16.7.2012 parte ricorrente chiede l’esatta esecuzione del decreto ingiuntivo e della sentenza di ottemperanza, evidenziando la lacunosità del provvedimento commissariale del 25.6.2012, ritenuto concretamente ineseguibile nella parte in cui non stabilisce neanche il dies a quo del pagamento rateale, obliterando peraltro di disporre il pagamento degli interessi connessi alla dilazione quadriennale.
Con ordinanza collegiale di questo Tribunale, anche al fine di accertare le ulteriori circostanze rappresentate dalla ricorrente con la predetta istanza del 16.7.2012, è stata disposta l’acquisizione in via istruttoria della documentazione ivi indicata, documentazione solo in parte reperita dal Commissario straordinario del Comune di Zapponeta e depositata in data 19.10.2012 (non è stata rinvenuta la nota del Comune di Zapponeta in data 30.5.2012 relativa alla situazione economico-finanziaria dell’Ente).
Dopo il deposito di atti e documenti, ivi compresi quelli acquisiti a seguito dell’ordinanza istruttoria di questo Tribunale n. 1665/2012 del 13.9.2012, alla Camera di Consiglio dell’8 novembre 2012 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
DIRITTO
Rileva il Collegio che il ricorso in esame è in parte infondato ed in parte improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.
Deve preliminarmente precisarsi che dalla documentazione di causa emerge una situazione di grave crisi finanziaria del Comune intimato, nonchè taluni profili che inducono a ritenere tale situazione in parte imputabile a comportamenti e responsabilità di funzionari e amministratori.
Dalle affermazioni rese dal Comune di Zapponeta in sede di costituzione nel presente giudizio, nonchè dagli atti acquisiti con istruttoria emerge che il Comune di Zapponeta non dispone di alcuna somma presso la tesoreria della Banca Popolare di Milano, in quanto le uniche somme messe a disposizione della Banca costituirebbero mere anticipazioni di cassa, dovendosi quindi qualificare la Banca affidataria del servizio di tesoreria come un ulteriore creditore dell’Ente comunale.
Afferma il Comune di essere in grado allo stato di effettuare unicamente i pagamenti per le spese correnti ex art. 159 del T.U.E.L. 267/2000, ovvero le somme dovute al personale dipendente a titolo di retribuzione e oneri previdenziali per i tre mesi successivi, nonchè pagamento di rate di mutui o prestiti obbligazionari in scadenza nel semestre e spese per il funzionamento dei servizi essenziali.
Ciò premesso, richiamato tutto quanto esposto in fatto, rileva il Collegio che parte ricorrente, nell’istanza del 16.7.2012, ha evidenziato che il Comune di Zapponeta, in violazione del provvedimento commissariale del 25.6.2012 con cui si intimava al Comune medesimo e alla Banca tesoriera per l’anno 2012 di provvedere unicamente al pagamento delle somme dovute per i titoli di cui all’art. 159 T.U.E.L., avrebbe invece deliberato – con delibera G.M. n. 44 del 27.6.2012 – di includere tra i servizi locali indispensabili anche i servizi di istruzione primaria e secondaria e il servizio di tutela del verde pubblico per un importo superiore a euro ottantamila.
Parte ricorrente evidenzia inoltre che il provvedimento commissariale del 25.6.2012 risulterebbe nullo in quanto privo dell’attestazione di copertura finanziaria.
Premesso quanto sopra, rileva il Collegio che il Comune di Zapponeta con le due deliberazioni G.M. 108 del 19.12.2011 e 44 del 27.6.2012 ha provveduto alla quantificazione delle somme sottratte alle procedure di esecuzione forzata rispettivamente per il primo e per il secondo semestre 2012.
A prescindere al momento da ogni altra considerazione, deve rilevarsi che i servizi locali indispensabili, così come individuati e classificati nelle citate deliberazioni, peraltro attraverso categorie generali, determinano una completa saturazione, ed anzi una ipersaturazione delle disponibilità finanziarie tale da precludere ogni possibilità di adempimento delle obbligazioni assunte.
Rileva il Collegio che la classificazione delle voci sottratte all’esecuzione forzata contenuta nell’art. 159 del T.U.E.L. include al punto sub 3) i servizi locali indispensabili.
Premesso che l’elencazione ivi riportata deve ritenersi comunque tassativa e di stretta interpretazione e pertanto non suscettibile di ampliamento in via estensiva o analogica, trattandosi di norma di carattere derogatorio rispetto alla regola generale di cui all’art. 2740 c.c., occorre determinare l’esatto contenuto e i limiti della nozione di servizi locali indispensabili, atteso che se tale determinazione fosse riservata all’esclusiva disponibilità e discrezionalità dell’Ente locale, la disposizione in esame diventerebbe comodo escamotage per sottrarsi all’adempimento delle obbligazioni assunte.
L’elencazione dei servizi locali indispensabili per i Comuni è anzitutto contenuta nel D.M. 28.5.1993 adottato dal Ministero dell’interno di concerto con il Ministero del Tesoro; tale D.M. costituisce applicazione dell’art. 11 del d.l. 18.1.1993 n. 8, convertito in legge 19.3.1993 n. 68 (Disposizioni urgenti in materia di finanza derivata e di contabilità pubblica).
Ancorchè il citato D.M. non risulti espressamente richiamato (già nell’art. 113 del D.Lgs. 77/1995, successivamente trasfuso) nell’art. 159 T.U.E.L. lo stesso integra atto di normazione secondaria con carattere di tassatività .
La fonte normativa del citato atto di normazione secondaria, art. 11 del d.l. 18/1993 convertito in l. 68/1993, è stato oggetto di espressa abrogazione ex art. 123 lett. q) del D.Lgs. 77/1995 come sostituito dall’art. 46 del D.Lgs. 11.6.1996 n. 336.
Tale circostanza non può ritenersi idonea a determinare il venir meno della competenza ministeriale in ordine alla individuazione dei servizi locali indispensabili, atteso che “l’individuazione delle funzioni fondamentali per il soddisfacimento dei bisogni primari delle comunità locali costituisce comunque materia riservata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato ai sensi del novellato art. 117 Cost., tant’è che la relativa disciplina ha formato oggetto di delega parlamentare al Governo (art. 2 comma 1 l. 5.6.2003 n. 131)” (parere n. 1/2003 del 2.12.2003 della Corte dei Conti Sezione Regionale di controllo per la Regione Liguria).
La riserva di potestà esclusiva in favore dello Stato ai sensi dell’art. 117 Cost. così come riformulato a seguito delle modifiche del Titolo V Parte II della Costituzione, costituisce circostanza idonea a determinare la perdurante validità e vigenza del citato D.M. del 1993, colmando il vuoto normativo determinatosi a seguito dell’abrogazione dell’art. 11.
E tuttavia, anche in ipotesi diversamente opinando, atteso comunque il carattere derogatorio dell’art. 159 T.U.E.L., un ipotetico venir meno del potere di formazione primaria e secondaria in capo allo Stato non consentirebbe comunque al Comune un libero e indiscriminato uso del potere di individuazione dei servizi locali indispensabili.
Il citato D.M. 28.5.1993 all’art. 1 così prevede: “I servizi indispensabili dei comuni, definiti in base alle premesse, sono i seguenti:
servizi connessi agli organi istituzionali;
servizi di amministrazione generale, compreso il servizio elettorale;
servizi connessi all’ufficio tecnico comunale;
servizi di anagrafe e di stato civile;
servizio statistico;
servizi connessi con la giustizia;
servizi di polizia locale e di polizia amministrativa;
servizio della leva militare;
servizi di protezione civile, di pronto intervento e di tutela della sicurezza pubblica;
servizi di istruzione primaria e secondaria;
servizi necroscopici e cimiteriali;
servizi connessi alla distribuzione dell’acqua potabile;
servizi di fognatura e di depurazione;
servizi di nettezza urbana;
servizi di viabilità e di illuminazione pubblica”.
Ciò premesso, si rileva che nelle delibere di individuazione semestrale delle somme destinate a voci di spesa sottratte all’esecuzione forzata di cui alle delibere G.M. 108/2011 e 44/2012 risulta inclusa la voce relativa per la manutenzione del verde pubblico, annoverabile tuttavia tra i servizi locali indispensabili, quale servizio connesso e complementare ai servizi viabilità e di igiene urbana.
Deve parimenti rilevarsi che, contrariamente agli assunti della parte ricorrente, le spese relative all’istruzione primaria e secondaria rientrano anch’esse nell’elencazione di cui al citato D.M. e sono riconducibili quindi nel vincolo di impignorabilità di cui all’art. 159 T.U.E.L..
Il ricorso per esatta esecuzione va quindi per tale parte respinto.
Il ricorso risulta viceversa improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, alla luce di quanto sopra evidenziato, con riferimento alla parte in cui si censura il provvedimento adottato dal Commissario ad acta il 25.6.2012 relativamente all’omessa individuazione della data di inizio del pagamento rateale, atteso che dalla relazione in data 17.10.2012 a firma del Segretario comunale si evince specifica attestazione “che il Comune stante comunque le criticità finanziarie, è in regola con il pagamento delle rate oltre gli interessi di rateazione, ottemperando al dispositivo Commissariale e alla Sentenza n. 931/2012 ricorso n. Registro 1003 del 2010 – T.A.R. Puglia – Sezione Seconda”.
Trova sul punto applicazione il noto brocardo “quod sine die debetur statim debetur”, che ha trovato evidentemente attuazione, atteso che – come attestato dal Segretario comunale – il pagamento delle rate risulta regolarmente in corso.
Il ricorso per esatta esecuzione va dunque dichiarato improcedibile per tale parte.
L’intervenuta rateizzazione in atto presuppone l’avvenuta corretta individuazione di idonea copertura finanziaria, fermo restando che qualora il pagamento rateale non dovesse andare a buon fine, su istanza della parte ricorrente saranno adottati ulteriori provvedimenti, ivi compresa la eventuale alienazione di cespiti immobiliari di proprietà comunale.
Le spese di giudizio, per evidenti ragioni equitative, vanno tuttavia interamente compensate tra le parti.
Per dovere di completezza, poichè dagli atti di causa e segnatamente dalla relazione del Segretario comunale del 17.10.2012 emergono fatti e circostanze idonei a determinare responsabilità di amministratori e funzionari del Comune, con specifico riferimento alla sottrazione di somme al vincolo di destinazione derivante dal finanziamento pubblico, così come evidenziate alla pagina 7 della predetta relazione, nonchè con riferimento alla circostanza che sembrerebbero ricorrere i presupposti per la dichiarazione dello stato di dissesto dell’Ente ex art. 244 T.U.E.L. (la quale determinerebbe peraltro la sospensione delle procedure esecutive ai sensi dell’art. 248 T.U.E.L.), con eventuale attivazione del potere sostitutivo della Regione Puglia ai sensi dell’art. 247 comma 3 T.U.E.L., il Collegio dispone trasmettersi gli atti alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Foggia, alla Procura Regionale della Corte dei Conti e alla Regione Puglia, per le valutazioni di loro rispettiva competenza.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Bari Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso in esame, in parte lo respinge ed in parte lo dichiara improcedibile.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza, in una con la relazione del Segretario comunale del Comune di Zapponeta in data 17.10.2012 sia trasmessa a cura della segreteria alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Foggia, alla Procura Regionale della Corte dei Conti ed alla Regione Puglia, per le valutazioni di loro rispettiva competenza.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 8 novembre 2012 con l’intervento dei magistrati:

Sabato Guadagno, Presidente
Antonio Pasca, Consigliere, Estensore
Desirèe Zonno, Primo Referendario