- Camera Amministrativa

1. Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio – Interesse a ricorrere – Struttura sanitaria privata – Determinazione fabbisogno prestazioni sanitarie – Autorizzazione nuove strutture sanitarie – Sussistenza

2. Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio – Interesse a ricorrere – Struttura sanitaria privata – Titolare positiva verifica di compatibilità – Determinazione fabbisogno prestazioni sanitarie – Sussistenza

3. Processo amministrativo – Giudizio impugnatori – Ricorso incidentale – Impugnazione atto autonomo – Inammissibilità – Fattispecie

4. Sanità e farmacie – Parere compatibilità ex art. 7 L.R. n. 8/2004 – Effettuazione stima fabbisogno – Al momento della presentazione dell’istanza – Successiva rideterminazione fabbisogno – Irrilevanza

5. Sanità e farmacie – Determinazione fabbisogno strutture psichiatriche semi-residenziali – Riconversione posti-letto – Violazione criteri ex R.R. n. 3/2006 – Applicabili anche ai processi di riconversione – Illegittimità

6. Sanità e farmacie – Determinazione fabbisogno strutture psichiatriche semi-residenziali – Riconversione posti-letto – Senza tener conto di struttura in possesso parere compatibilità regionale – Illegittimità

1. Una comunità riabilitativa assistenziale psichiatrica, che abbia già ottenuto parere favorevole di compatibilità regionale ex art. 7 L.R. n. 8/2004, rilasciato sulla base della stima del fabbisogno di prestazioni riabilitative da erogare nell’ambito territoriale di riferimento, ha interesse a ricorrere avverso provvedimenti, nelle more intervenuti, che aumentino il fabbisogno in parola per autorizzare l’insediamento di nuove strutture operanti in favore degli stessi pazienti e nella medesima area territoriale, stante la natura concorrenziale del sistema in cui operano i presidi privati, nell’ambito del quale non è indifferente il numero dei soggetti che possono legittimamente concorrere per entrare a far parte del S.S.R.

2. Sussiste l’interesse a ricorrere avverso atti aventi a oggetto la rideterminazione del fabbisogno di strutture riabilitative assistenziali psichiatriche (nella specie, semi-residenziali) da parte di un gestore di una comunità riabilitativa assistenziale psichiatrica, che abbia già ottenuto positiva verifica di compatibilità , ex art. 7 L.R. n. 8/2004, sulla scorta di una stima di tale fabbisogno precedente agli atti gravati, ma che non sia ancora titolare dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività sanitaria in parola, ben potendo tale autorizzazione essere negata sulla scorta dei provvedimenti gravati che, nel rideterminare il fabbisogno, non hanno incluso nell’ambito dell’offerta totale esistente la struttura progettata dal ricorrente, già in possesso di positiva verifica di compatibilità ma non ancora operante.

3. àˆ inammissibile il ricorso incidentale proposto avverso un atto autonomo rispetto a quelli impugnati in via principale (nella specie, con il ricorso principale sono stati gravati atti aventi a oggetto la rideterminazione del fabbisogno di strutture riabilitative assistenziali psichiatriche nonchè la riconversione di posti-letto “H24” in posti-letto “H12”; mentre con il ricorso incidentale è stato impugnato il parere favorevole di compatibilità ex art. 7, L.R. n. 8/2004, rilasciato alla ricorrente principale).

4. àˆ legittimo il parere favorevole di compatibilità regionale ex art. 7 L.R. n. 8/2004, rilasciato, al gestore di una comunità riabilitativa assistenziale psichiatrica, a seguito di accoglimento di ricorso avverso il silenzio-inadempimento, sulla scorta del fabbisogno di prestazioni riabilitative assistenziali psichiatriche determinato alla data di presentazione della relativa istanza e senza tener conto dei provvedimenti di rideteriminazione del fabbisogno in parola intervenuti in data posteriore non solo alla presentazione dell’istanza ma anche alla scadenza del termine prescritto in capo alla Regione per provvedere al rilascio del cennato parere.

5. Sono illegittimi gli atti che abbiano determinato il fabbisogno di strutture riabilitative assistenziali psichiatriche semi-residendiali, nonchè disposto la conseguente riconversione di posti-letto “crap” in posti-letto “comunità alloggio” in aperta violazione degli standard massimi prescritti dal R.R. n. 3/2006, prevedendo l’apertura di nuove strutture “comunità alloggio” in sovrannumero rispetto al fabbisogno come determinato secondo i criteri dei cui al prefato regolamento, i quali devono essere inderogabilmente rispettati anche con riferimento ai processi di riconversione, ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 12, commi 5 e 7, L.R. n. 4/2010 e 9, comma 2, L.R. n. 26/2006.

6. Sono illegittimi gli atti che abbiano determinato il fabbisogno di strutture riabilitative assistenziali psichiatriche semi-residendiali, nonchè disposto la conseguente riconversione di posti-letto “crap” in posti-letto “comunità alloggio”, senza tener conto di una struttura riabilitativa, che aveva già ottenuto parere favorevole di compatibilità regionale ex art. 7, L.R. n. 8/2004, sulla scorta di un’istanza avanzata precedentemente all’adozione di tali atti, non potendosi sostenere che il procedimento di riconversione delle strutture in esubero debba precedere quello di autorizzazione di nuove strutture, atteso che l’art. 12, commi 5 e 7, L.R. n. 4/2010 non prevede alcuna precedenza in favore delle strutture in esubero ma semplicemente una procedura snellita di accesso alla fase di accreditamento.

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vedi Cons. St., sez. III, sentenza 14 febbraio 2014, n. 721 – 2014 ordinanza 13 aprile 2013, n. 1338 – 2013; ricc. n. 1273 – 2013; 1464 – 2013; 1783 – 2013
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N. 01934/2012 REG.PROV.COLL.
N. 01253/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1253 del 2010, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Incontri S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Paolo Nitti, Luigi D’Ambrosio, con domicilio eletto presso l’avv. Luigi D’Ambrosio in Bari, piazza Garibaldi, 23;

contro
Regione Puglia in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Mariangela Rosato, con domicilio eletto con l’avv. Mariangela Rosato in Bari, presso l’Avvocatura della Regione Puglia in L.re N. Sauro 31-33;
Azienda Sanitaria Locale Bari, in persona del Direttore pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Edvige Trotta, con domicilio eletto presso l’avv. Edvige Trotta in Bari, Lungomare Starita 6;

nei confronti di
Apollo Soc.Coop. a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Vito Aurelio Pappalepore, con domicilio eletto presso l’avv. Vito Aurelio Pappalepore in Bari, via Pizzoli, 8;
Questa Città Coop.Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Aldo Loiodice, Isabella Loiodice, Michelangelo Pinto, con domicilio eletto presso l’avv. Aldo Loiodice in Bari, via Nicolai, 29;

per l’annullamento
degli atti conosciuti a seguito di accesso in data 17.6.2010 ed in particolare:
della nota 1.3.2010 n. 39135/1 della Direzione Generale della ASL BA contenente il “fabbisogno e programmazione territoriale strutture riabilitative psichiatriche residenziali e semiresidenziali d.s.m. ASL BA 2010” trasmesso all’Assessorato regionale alla salute ed al Dirigente dell’area PGS;
della nota della Direzione Generale ASL BA del 13.5.2010 n. 90981/1 di “riscontro alla nota aoo-081/2039 coord. del 29.4.2010, avente per oggetto le comunità riabilitative assistenziali psichiatriche”;
della deliberazione del Direttore Generale della ASL BA 19.5.2010 n. 1004, pubblicata in pari data per affissione all’albo pretorio aziendale, avente ad oggetto “riconversione delle strutture riabilitative psichiatriche aziendali. riduzione posti letto CRAP “Questa Città ” e attivazione di una Comunità Alloggio nel comune di Gravina di Puglia. accordi contrattuali 2010 ” RR 11/08″;
della deliberazione del Direttore Generale della ASL BA 21.5.2010 n.101-1, pubblicata in pari data per affissione all’albo pretorio aziendale, avente ad oggetto “riconversione delle strutture riabilitative psichiatriche aziendali. riduzione posti letto CRAP Turi e attivazione di una Comunità Alloggio nel comune di Alberobello. Accordi contrattuali 2010-RR 11/08”;
di tutti gli atti presupposti, conseguenti e connessi, ancorchè ignoti;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia, dell’Azienda Sanitaria Locale Bari, di Apollo Soc. Coop. a r.l. e di Questa Città Coop. Sociale;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 ottobre 2012 la dott. Francesca Petrucciani e uditi per le parti i difensori avv.ti Luigi d’Ambrosio, Mariangela Rosato, Carmine Cagnazzo, su delega dell’avv. Edvige Trotta, Lorenzo Derobertis, su delega dell’avv. Vito A. Pappalepore, Mariano Alterio, su delega dell’avv. Aldo Loiodice;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
La società Incontri S.r.l. ha adito questo Tribunale esponendo di essere il gestore di una comunità riabilitativa assistenziale psichiatrica e titolare del parere favorevole di compatibilità rilasciato con determinazione dirigenziale n. 129 del 16.4.2010 dall’Ufficio Regionale Programmazione e gestione sanitaria, presso l’Assessorato alle politiche della salute della Regione Puglia, per la realizzazione di una Comunità Alloggio nel Comune di Putignano; ciò in esecuzione della sentenza del TAR Bari, sez. III, n. 911/2010, con la quale è stato ordinato al Dirigente del Settore salute della Regione di provvedere alla verifica di compatibilità ai sensi dell’art. 7 L.R. 8/2004 sull’istanza di realizzazione della Comunità Alloggio inoltrata dalla ricorrente il 30.7.2009.
Con il rilascio di tale parere risultava assorbito completamente, con l’indicazione dei comuni di Putignano, Mola di Bari e Terlizzi, il fabbisogno di comunità alloggio determinato con la nota del 15.5.2009 n. 92045 in 80 posti letto, in base agli standard di cui al R.R. 3/2006.
Con la nota n. 39135 dell’1.3.2010 il Direttore Generale della ASL BA congiuntamente al Direttore del Dipartimento di salute mentale aveva trasmesso il nuovo “Fabbisogno e programmazione territoriale delle strutture riabilitative psichiatriche residenziali e semiresidenziali” per l’anno 2010, dando atto che l’offerta attuale era di 72 posti con assistenza “H12”, che il R.R. 3/2006 ne consentiva, in base a parametri inderogabili, al massimo 94, e che il fabbisogno stimato per il 2010 era pari a 88 posti letto; tuttavia, in violazione dei criteri inderogabili del regolamento citato, la ASL aveva convertito alcuni posti letto di Comunità Riabilitative Assistenziali Psichiatriche (CRAP) “H24” ritenuti in esubero in posti letto di Comunità Alloggio “H12”, chiedendo l’attivazione di 4 nuove strutture, a Mola di Bari, Modugno, Putignano e Gravina, di cui le ultime tre mediante riconversione; con la nota n. 90981/1 del 13.5.2010 la ASL, confermando il fabbisogno di 88 posti letto, aveva individuato addirittura 5 nuove strutture, prevedendone 2 per Putignano (Putignano e Putignano-Alberobello), una da riconversione di posti letto CRAP Apollo.
In conseguenza di tale provvedimento con le deliberazioni n. 1005 del 19.5.2010 e n. 1011 del 21.5.2010 era stata consentita la riconversione di 4 posti letto del CRAP “H24” della coop. Questa Città di Gravina in una Comunità Alloggio da 8 posti letto “H12” nel medesimo comune e la riconversione di 4 posti letto del CRAP “H24” della coop. Sociale Apollo in 8 posti letto “H12” nel Comune di Alberobello.
In tal modo era stata pregiudicata la ricorrente che era già in possesso del parere favorevole di compatibilità rilasciato il 16.4.2010, in quanto veniva indebitamente esaurito il fabbisogno di posti letto con il conseguente rischio di diniego dell’autorizzazione all’esercizio; inoltre anche le strutture della quale era stata autorizzata la riconversione avrebbero dovuto munirsi del parere di compatibilità regionale, previsto sia dall’art. 7 L.R. 8/2004 che dall’art. 8 ter d.lgs. 502/92.
A sostegno del ricorso sono state articolate le seguenti censure:
1. violazione dell’art. 1 comma 9 e dell’art. 13 d.lgs. 502/92, art. 53 L. 833/78, art. 2 L.R. 25/2006, art. 1 L.R. 23/2008, violazione del principio di legalità , imparzialità e buon andamento ex art. 97 Cost., violazione del legittimo affidamento, eccesso di potere, contraddittorietà , illogicità e difetto di istruttoria.
L’art. 7 della L.R. 8/2004 prevede infatti che nell’ambito del procedimento per il rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione della struttura sanitaria il Comune richieda alla Regione la verifica di compatibilità di cui all’art. 8 ter d.lgs. 502/92; la Regione rilascia quindi il parere, che ha validità biennale; nel caso di specie il parere di compatibilità era stato rilasciato in data 16.4.2010 sulla base del fabbisogno stimato nell’anno 2009; successivamente, con la nota dell’1.3.2010 n. 39135/1, pur essendo stato stimato il fabbisogno 2010 in 88 posti letto, era stata chiesta l’apertura di 5 nuove strutture da 8 posti letto, per un totale di 40 posti che, sommato ai 72 esistenti, avrebbe portato il numero di posti a 112, in violazione dei parametri fissati dal R.R. 3/2006 (che fissa il numero di strutture “H12” in non più di 0,75 posti letto ogni 10.000 abitanti).
Anche volendo operare la riconversione delle strutture in esubero, inoltre, dalla nota citata recante il fabbisogno stimato per il 2010 si evince che il fabbisogno di CRAP “H24” è di 320 posti letto, mentre l’offerta di 93, ma il fabbisogno di posti letto in Comunità Alloggio “H12” è di 88 posti, a fronte di un’offerta esistente di 72 posti, con la conseguenza che solo 16 posti letto, ripartiti in due comunità da 8, potrebbero essere creati eventualmente con la riconversione, e non di più; quindi gli atti impugnati istituirebbero 3 nuove strutture in esubero, per un totale di 24 posti letto.
2. violazione dell’art. 3 comma 1 lett. A) della L.R. 8/2004 e del R.R. 3/2006, violazione dell’art. 12 comma 5 e 7 L.R. 4/2010 in relazione all’art. 9 comma 2 L.R. 26/2006, eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento e sviamento.
I parametri fissati dall’art. 3 comma 1 lett. A) della L.R. 8/2004 e del R.R. 3/2006 sono inderogabili, come comprovato anche dal disposto dell’art. 12 comma 7 L.R. 4/2010, secondo cui si applica il procedimento di cui al precedente comma 5 anche alle strutture derivanti da riconversione di strutture residenziali psichiatriche in eccesso di fabbisogno in coerenza con l’art. 9, comma 2 , L.R. 26/2006, che richiede anche in tal caso il rispetto dello standard fissato dal R.R. 3/2006 e la riconversione in altre tipologie di strutture che dovessero risultare carenti.
Si sono costituiti l’ASL BA, la Regione Puglia, la cooperativa “Questa città ” e la cooperativa “Apollo”.
La ASL ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per tardività , in quanto l’art. 32 L. 69/2009 prevede che, dal I gennaio 2010, la pubblicazione dei provvedimenti può avvenire tramite il sito internet dell’ente, di tal che, essendo stati regolarmente pubblicati i provvedimenti impugnati, il ricorso sarebbe tardivo; vi sarebbe inoltre un difetto di interesse della ricorrente, accreditata per 18 posti letto in CRAP H24, mentre i posti letto oggetto dei provvedimenti impugnati riguardano la tipologia “H12” e la ricorrente non ha richiesto la riconversione.
Anche la Regione ha eccepito la carenza di interesse in quanto la verifica alla rispondenza al fabbisogno per la ricorrente sarebbe cristallizzata nel parere di compatibilità regionale, potendo poi l’autorizzazione essere negata per ragioni diverse rispetto a quelle oggetto della verifica di compatibilità .
La cooperativa Apollo ha eccepito l’inammissibilità del ricorso in quanto diretto cumulativamente avverso atti diversi e il difetto di interesse concreto ed attuale all’impugnazione non ravvisandosi lesione agli interessi della ricorrente; tale eccezione è stata sollevata anche dalla cooperativa Questa Città .
La Apollo ha poi proposto ricorso incidentale avverso la determinazione n. 129 del 16.4.2010 con la quale la Regione ha rilasciato il parere favorevole di compatibilità alla ricorrente e avverso i due atti impugnati con il ricorso principale (le note ASL BA 39135/1 dell’1.3.2010 e 90981/1 del 13.5.2010), queste ultime limitatamente alla parte in cui includono nella programmazione delle comunità alloggio nuove strutture non derivanti da riconversione; sono state sollevate le censure di violazione e falsa applicazione degli artt. 4 e 12 L.R. 4/2010, dell’art. 7 L.R. 8/2004, dell’art. 9 L.R. 26/2006, del R.R. 3/2006, dell’art. 9 R.R. 11/2008, eccesso di potere per erronea presupposizione, falsità nei presupposti, disparità di trattamento, difetto di istruttoria, erronea motivazione, ingiustizia e illogicità manifesta, sviamento.
La Regione, infatti, avendo come presupposto la nota ASL dell’1.3.2010 di individuazione del fabbisogno, avrebbe dovuto negare a Incontri S.r.l. il parere di compatibilità , non essendo prevista tale nuova struttura, che avrebbe determinato il superamento del fabbisogno; avrebbe inoltre dovuto dare priorità alla riconversione delle strutture in esubero, in relazione alle quali secondo la normativa non è previsto il rilascio del parere di compatibilità e quindi si presuppone la compatibilità rispetto al fabbisogno; infine avrebbe dovuto richiedere il parere della ASL come previsto dall’art. 4 comma 2 lett. e) L.R. 4/2010; peraltro il parere era stato rilasciato sulla base della sentenza del TAR Bari n. 911/2010 che invece imponeva solo la conclusione del procedimento, non necessariamente in senso favorevole alla ricorrente.
Con ordinanza n. 836/2010 del 10.11.2010 è stata respinta l’istanza cautelare proposta dalla ricorrente, evidenziando che l’attivazione di una nuova struttura e la riconversione di una struttura esistente rispondono a presupposti diversi e che la normativa prevede una priorità in favore della riconversione.
La Incontri ha poi formulato motivi aggiunti avverso gli atti impugnati con il ricorso principale, lamentando:
1. nullità per difetto di attribuzione della ASL BA ai sensi dell’art. 21 septies L. 241/90, non avendo la ASL competenza in materia di istituzione, autorizzazione e accreditamento delle strutture sanitarie e non potendo, pertanto, autorizzare la trasformazione parziale delle strutture private e la formazione di nuove;
2. nullità ai sensi dell’art. 21 septies L. 241/90 per difetto di requisito essenziale, mirando la ASL non a soddisfare il fabbisogno terapeutico dei pazienti ma a salvaguardare l’attività delle strutture esistenti e in esubero, aumentando il fabbisogno in misura coincidente con l’esubero delle strutture da riconvertire;
3. nullità per violazione ed elusione del giudicato di cui alla sentenza n. 911/2010;
4. nullità ai sensi dell’art. 21 septies L. 241/90 per difetto degli elementi essenziali.
Con decreto inaudita altera parte n. 231/2012, poi confermato con ordinanza 187/2012, è stata accolta l’istanza cautelare proposta con i motivi aggiunti, rilevando che il parere favorevole di compatibilità rilasciato dal Dirigente regionale in data 16.4.2010 alla società ricorrente era stato emesso in ottemperanza alla sentenza n. 911/2010 di questa Sezione con riferimento all’istanza di parte ed in ragione del fabbisogno del 2009, di tal che gli atti impugnati, emessi nel maggio 2010 e, quindi, successivi al parere di compatibilità , non potevano non tenere conto del medesimo parere ad essi precedente, al quale la ASL doveva doverosamente conformarsi nel rispetto del giudicato.
Con ordinanza 2426/2012 il Consiglio di Stato ha accolto l’appello avverso tale ordinanza, rilevando per un verso seri elementi di fondatezza dell’appello con riguardo all’attualità dell’interesse azionato in primo grado; per altro verso, che non appariva così rilevante il danno lamentato innanzi al TAR, stante la ben diversa posizione dell’appellata rispetto alle Cooperative controinteressate sulla localizzazione anche in Putignano di strutture semiresidenziali H12, che non intaccano l’intento dell’appellata di realizzarvi la comunità – alloggio di riabilitazione psichiatrica – CRAP per la quale ha ottenuto un giudizio di compatibilità da parte della Regione, anche considerata l’imminenza della data fissata per la discussione della causa nel merito.
Alla pubblica udienza del 4.10.2012 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
1. Vanno preliminarmente esaminate le eccezioni pregiudiziali.
1.1. Va innanzitutto disattesa, in quanto generica e non supportata da elementi documentali, l’eccezione di inammissibilità del ricorso per tardività , non avendo l’ASL Bari nè indicato quando i provvedimenti sono stati pubblicati sul sito istituzionale dell’ente, nè offerto alcuna prova al riguardo.
1.2. Quanto al difetto di interesse della ricorrente, accreditata per 18 posti letto in CRAP H24, a fronte di provvedimenti riguardanti la tipologia “H12”, e alla circostanza secondo cui, avendo la ricorrente ottenuto ormai il parere di compatibilità regionale, non potrebbe comunque essere pregiudicata dai provvedimenti impugnati, va evidenziato che la ricorrente e le cooperative controinteressate, quali strutture sanitarie private già accreditate o in attesa di accreditamento da parte dell’ente pubblico, operano in un sistema concorrenziale, nell’ambito del quale non è indifferente, proprio in relazione alla individuazione del fabbisogno delle prestazioni da erogare, il numero dei soggetti che possono legittimamente concorrere per entrare a far parte del Servizio Sanitario Regionale. In tal senso si è espressa costantemente la giurisprudenza amministrativa, affermando in particolare che l’accreditamento delle strutture sanitarie private col Servizio sanitario nazionale – fine ultimo cui aspira la ricorrente -, lungi dall’atteggiarsi quale mera rimozione di un ostacolo all’esercizio di un’attività che rientra nelle facoltà di un diritto già attribuito ad un privato, costituisce lo strumento mediante il quale la singola struttura viene inserita nell’ambito dei soggetti operanti per il Servizio; pertanto, l’accoglimento dell’istanza presuppone, a garanzia dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento dell’Amministrazione, la verifica della corretta predisposizione di strumenti di carattere normativo e generale che rendano compatibile l’iniziativa del privato con l’assetto del servizio pubblico e l’accesso della predetta struttura privata al servizio, previo esperimento di un confronto concorrenziale (Cons. Stato, sez. V, n. 915 del 17 febbraio 2010, TAR Sicilia, Palermo, sez. I, n. 874 del 6 maggio 2011); il conseguimento dell’accreditamento rappresenta in tale contesto solo una fase del più complesso procedimento, per effetto del quale le strutture private possono entrare a far parte del Servizio Sanitario Nazionale ed erogare le relative prestazioni, cui deve essere riconosciuto un carattere latamente concorsuale, non essendo indifferente, proprio in relazione alla individuazione del fabbisogno delle prestazioni da erogare, il numero dei soggetti che possono legittimamente concorrere per entrare a far parte del Servizio Sanitario Regionale.
Ne consegue la sussistenza di un interesse concreto ed attuale, in capo alla ricorrente, a contestare i provvedimenti impugnati nella misura in cui aumentano in modo asseritamente indebito il fabbisogno per consentire l’autorizzazione di nuove strutture sanitarie operanti con riferimento alla stessa fascia di pazienti e nella medesima area territoriale in cui opera la ricorrente e con riferimento alla quale ha ottenuto il parere di compatibilità da parte della Regione.
1.3. Alla luce di tali considerazioni vanno disattese anche le eccezioni di difetto di interesse sollevate dalle cooperative Apollo e Questa Città .
Deve aggiungersi, con riferimento all’assunto secondo cui la ricorrente non avrebbe interesse all’impugnazione avendo già ottenuto la verifica positiva di compatibilità , che l’autorizzazione alla realizzazione della struttura e quella all’esercizio si configurano come gli atti conclusivi di due procedimenti autonomi, l’uno propedeutico all’altro, soltanto nel primo dei quali è richiesta la valutazione di compatibilità con il fabbisogno, essendo l’autorizzazione all’esercizio subordinata alla verifica di altri parametri normativamente prefissati.
Essendo tuttavia la previsione di una verifica di compatibilità da parte della Regione diretta a conseguire una soddisfacente qualità dei servizi sanitari mediante una razionale e capillare distribuzione sul territorio anche con riferimento a strutture sanitarie aventi caratteristiche di centri privati (Cons. St., V, 15 ottobre 2009, n. 6324 ), sarebbe del tutto irragionevole consentire l’apertura e l’esercizio di una struttura sanitaria qualora la verifica di compatibilità svolta nel precedente procedimento di autorizzazione alla realizzazione della struttura risulti superata, come nel caso di specie potrebbe accadere, da nuove determinazioni del fabbisogno, nelle more intervenute, che non includano nell’offerta totale esistente la struttura che sia stata in precedenza oggetto di una verifica positiva e che tuttavia non sia ancora operante (Cons. Stato, sent. n. 445/2012).
Consentire, infatti, l’apertura e l’esercizio di un’attività , che, alla data di rilascio della relativa autorizzazione, risulti già eccedente il fabbisogno a quella data rideterminato, significherebbe vanificare del tutto la funzione dello strumento pianificatorio sanitario.
Pur esistendo, dunque, una sostanziale differenza ed autonomia fra l’autorizzazione alla realizzazione e quella all’esercizio di strutture sanitarie private, la stretta interconnessione esistente fra i due procedimenti, cui sottostà l’esigenza ineludibile che le strutture sanitarie private svolgano la loro attività in maniera funzionale alla pianificazione sanitaria regionale, fa sì che il soggetto preposto al rilascio dell’autorizzazione all’esercizio debba in tale fase, si badi, più che svolgere una nuova verifica di compatibilità (già compiuta ad opera della stessa Regione nel precedente procedimento di autorizzazione alla realizzazione), assicurarsi, dandone espressamente atto, che la verifica precedentemente operata nel presupposto procedimento rivesta tuttora i caratteri dell’attualità , sì da doversi poi attivare, in caso di accertato intervenuto mutamento del fabbisogno precedentemente stimato, per la revoca degli atti di quel procedimento.
1.4. Non può poi accogliersi l’eccezione di inammissibilità relativa alla cumulatività del ricorso, in quanto l’impugnazione cumulativa è consentita nel caso, come quello in esame, di atti connessi.
2. Va quindi esaminato, per priorità logica, il ricorso incidentale proposto dalla società Apollo avverso il parere di compatibilità rilasciato in favore della Incontri S.r.l..
In particolare la Apollo ha sostenuto che la Regione, avendo come presupposto la nota ASL dell’1.3.2010 di individuazione del fabbisogno, avrebbe dovuto negare a Incontri S.r.l. il parere di compatibilità , non essendo prevista tale nuova struttura, che avrebbe determinato il superamento del fabbisogno; avrebbe inoltre dovuto dare priorità alla riconversione delle strutture in esubero, in relazione alle quali secondo la normativa non è previsto il rilascio del parere di compatibilità e quindi si presuppone la compatibilità rispetto al fabbisogno; infine avrebbe dovuto richiedere il parere della ASL come previsto dall’art. 4 comma 2 lett. e) L.R. 4/2010.
Come eccepito dalla ricorrente principale, nella parte riguardante il parere di compatibilità rilasciato il 16 aprile 2010 il ricorso incidentale si palesa inammissibile, appuntandosi contro un atto autonomo rispetto a quelli impugnati in via principale.
Nel merito deve rilevarsi, comunque, che l’istanza per la realizzazione di una Comunità Alloggio è stata inoltrata dalla Incontri in data 30 luglio 2009; l’istanza è stata poi trasmessa dal Comune di Putignano il 10 agosto 2009 all’Assessorato regionale alla Salute per la verifica di compatibilità prescritta dall’art 7 c. secondo l.r., da rilasciarsi entro il termine di novanta giorni.
Sul punto la sentenza 911 del 25 febbraio 2010, in ottemperanza alla quale è stato rilasciato il parere di compatibilità , ha chiaramente evidenziato che “a fronte della suesposta istanza del 30 luglio 2009, risulta che la Regione non ha tutt’ora provveduto alla definitiva conclusione del procedimento, in aperto contrasto con l’obbligo imposto dall’art 2 l.241/90. Emerge pertanto l’assoluta e ingiustificata inerzia dell’amministrazione intimata, che a fronte di ripetute istanze, non ha ancora adempiuto al dovere di darvi risposta¦.Va pertanto dichiarato l’obbligo del Dirigente regionale Settore Sanità a provvedere alla verifica di compatibilità ex art 7 l.r. 8/2004 sull’istanza di realizzazione di una Comunità Alloggio presso il Comune di Putignano avanzata dalla odierna ricorrente, entro il complessivo termine di 30 giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, nominando sin d’ora per l’ipotesi di inottemperanza un commissario ad acta nella persona dello stesso Dirigente regionale, il quale dovrà provvedere entro 30 giorni dalla scadenza del termine di cui sopra”.
L’istanza è stata depositata dalla Incontri, quindi, in data di gran lunga anteriore rispetto a quella in cui è intervenuto il provvedimento impugnato con la rideterminazione del fabbisogno; ed anteriore era anche la scadenza del termine previsto per la Regione per il rilascio del parere di compatibilità (90 giorni dal 10 agosto 2009).
Di conseguenza la Regione, nell’emettere il provvedimento oggetto del precedente giudizio avverso l’inerzia dell’amministrazione, ha correttamente tenuto conto del fabbisogno come precedentemente determinato.
Per le stesse ragioni la Regione non avrebbe potuto considerare alcuna priorità in favore della riconversione delle strutture in esubero, dovendo unicamente provvedere sull’istanza della Incontri del 30 luglio 2009.
Il ricorso incidentale nella parte riguardante il parere di compatibilità va quindi respinto.
3. Può quindi passarsi ad esaminare nel merito il ricorso.
La ricorrente ha contestato che con la nota n. 39135 dell’1.3.2010 il Direttore Generale della ASL aveva trasmesso il nuovo “Fabbisogno e programmazione territoriale delle strutture riabilitative psichiatriche residenziali e semiresidenziali” per l’anno 2010, dando atto che il R.R. 3/2006 consentiva, in base a parametri inderogabili, al massimo 94 posti letto, e che il fabbisogno stimato per il 2010 era pari a 88 posti letto; tuttavia, in violazione dei criteri inderogabili del regolamento citato, la ASL aveva convertito alcuni posti letto di Comunità Riabilitative Assistenziali Psichiatriche (CRAP) “H24” ritenuti in esubero in posti letto di Comunità Alloggio “H12”, chiedendo l’attivazione di 4 nuove strutture, a Mola di Bari, Modugno, Putignano e Gravina, di cui le ultime tre mediante riconversione; con la nota n. 90981/1 del 13.5.2010 la ASL, confermando il fabbisogno di 88 posti letto, aveva individuato addirittura 5 nuove strutture, prevedendone 2 per Putignano (Putignano e Putignano-Alberobello), una da riconversione di posti letto CRAP Apollo.
In conseguenza di tale provvedimento con le deliberazioni n. 1005 del 19.5.2010 e n. 1011 del 21.5.2010 era stata consentita la riconversione di 4 posti letto del CRAP “H24” della coop. Questa Città di Gravina in una Comunità Alloggio da 8 posti letto “H12” nel medesimo comune e la riconversione di 4 posti letto del CRAP “H24” della coop. Sociale Apollo in 8 posti letto “H12” nel Comune di Alberobello.
In tal modo sarebbe stata pregiudicata la ricorrente che era già in possesso del parere favorevole di compatibilità rilasciato il 16.4.2010, in quanto veniva indebitamente esaurito il fabbisogno di posti letto con il conseguente rischio di diniego dell’autorizzazione all’esercizio.
Con il secondo motivo di ricorso la ricorrente ha contestato, in particolare, che i parametri previsti dal R.R. 3/2006 (che fissa il numero di strutture “H12” in non più di 0,75 posti letto ogni 10.000 abitanti) in ossequio all’art. 3 comma 1 lett. A) della L.R. 8/2004, sono inderogabili, come comprovato anche dal disposto dell’art. 12 comma 7 L.R. 4/2010, secondo cui si applica il procedimento di cui al precedente comma 5 anche alle strutture derivanti da riconversione di strutture residenziali psichiatriche in eccesso di fabbisogno in coerenza con l’art. 9, comma 2 , L.R. 26/2006, che richiede anche in tal caso il rispetto dello standard fissato dal R.R. 3/2006 e la riconversione in altre tipologia di strutture che dovessero risultare carenti.
Sul punto va premesso che la normativa di cui agli artt. 8 ter, 8 quater, 8 quinquies e 8 sexies del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, come introdotti dall’art. 8 del d.lgs. 19 giugno 1999, n. 299 e ulteriormente modificati dall’art. 8 del d.lgs. 28 luglio 2000, n. 254, articola la disciplina su due livelli distinti, costituiti, rispettivamente dai presupposti, condizioni e modalità dell’autorizzazione alla realizzazione di strutture sanitarie e all’esercizio di attività sanitarie e sociosanitarie (art. 8 ter) e dell’accreditamento (istituzionale o provvisorio) delle strutture autorizzate (pubbliche o private: art. 8 quater), che costituisce a sua volta condizione per la stipulazione di accordi (con le strutture pubbliche ed equiparate) o contratti (con le strutture private), intesi a definire la tipologia dei servizi, i volumi delle prestazioni ammissibili, i requisiti del servizio, i corrispettivi (art. 8 quinquies) da corrispondere in base al sistema di remunerazione disciplinato dall’art. 8 sexies .
Del tutto distinta dall’autorizzazione e dall’accreditamento è la verifica di compatibilità prescritta dall’art. 8 tercomma terzo, ai sensi del quale: “Per la realizzazione di strutture sanitarie e sociosanitarie il comune acquisisce, nell’esercizio delle proprie competenze in materia di autorizzazioni e concessioni di cui all’art. 4 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 398, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 493 e successive modificazioni, la verifica di compatibilità del progetto da parte della regione. Tale verifica è effettuata in rapporto al fabbisogno complessivo e alla localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito regionale, anche al fine di meglio garantire l’accessibilità ai servizi e valorizzare le aree di insediamento prioritario di nuove strutture”.
Tale verifica non ha alcuna attinenza coi poteri regionali previsti dal successivo comma quinto, relativi alla disciplina delle modalità e termini per la richiesta e il rilascio dell’autorizzazione e del possibile riesame dell’istanza autorizzativa in caso di esito negativo o prescrizioni non accettate (TAR Puglia, Bari, sent. n. 1236/2002).
La verifica di compatibilità introduce, invece, un subprocedimento nell’ambito di quello relativo al rilascio della concessione edilizia che si caratterizza perchè la Regione è chiamata, com’è ovvio, non già ad esprimersi sulla conformità urbanistico-edilizia dell’intervento, sebbene sulla sua compatibilità e coerenza con le esigenze poste dalla programmazione sanitaria e ospedaliera, in funzione di un duplice parametro valutativo, costituito dal fabbisogno complessivo (ovvero sulla positiva o negativa incidenza della progettata iniziativa sanitaria nel quadro globale, regionale e locale, della domanda di servizi sanitari del tipo corrispondente) e dalla localizzazione territoriale (e quindi sulla sua coerenza rispetto alla presenza e diffusione di altre strutture sanitarie, pubbliche e private, in ambito questa volta solo regionale), sia pure “anche” (ma non solo) in vista di una migliore accessibilità ai servizi sanitari e di valorizzazione di aree di insediamento prioritario di nuove strutture.
Si tratta, com’è evidente, di una valutazione discrezionale alquanto ampia, che si correla a quella visione unitaria e globale che soltanto la Regione, titolare primaria dei poteri di programmazione sanitaria regionale, può esprimere, naturalmente in funzione dello specifico momento temporale “puntuale” nel quale essa viene estrinsecata (TAR Puglia, Bari, sent. n. 1236/2002, TAR Puglia, Lecce, sent. n. 1778/2006).
La verifica di compatibilità di cui all’art. 7 della LR n.8/04, quindi, va condotta in relazione al fabbisogno complessivo ed alla localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito regionale; il principio di parificazione e di concorrenzialità tra strutture pubbliche e strutture private deve infatti conciliarsi con il principio di programmazione, che persegue lo scopo di razionalizzazione del sistema sanitario nell’interesse al contenimento della spesa pubblica (Consiglio di stato, sez. V, 28 febbraio 2011, n. 1252).
Nel caso di specie, avendo la ricorrente ottenuto il parere favorevole di compatibilità all’esito del citato sub procedimento, può dirsi cristallizzata in tale fase la valutazione di conformità della struttura dalla stessa progettata rispetto al fabbisogno regionale già quantificato; ciò conferma l’interesse anche sostanziale della ricorrente a vedere annullare la nuova determinazione del fabbisogno cui è conseguita l’autorizzazione della altre strutture in sovrannumero rispetto al fabbisogno come determinato secondo i criteri di cui al r.r. 3/2006.
In merito deve evidenziarsi la fondatezza della censura articolata dalla ricorrente come secondo motivo di ricorso: l’ASL BA, infatti, ha determinato il nuovo fabbisogno in modo configgente con i criteri del regolamento citato, che prevede il numero di strutture “H12” in non più di 0,75 posti letto ogni 10.000 abitanti, giungendo a ipotizzare, a fronte di un fabbisogno di massimo 94 posti letto secondo i parametri del regolamento, l’apertura di 5 nuove strutture da 8 posti letto, per un totale di 40 posti che, sommato ai 72 esistenti, ha portato il numero di posti a 112, esaurendo così ed anzi superando il fabbisogno, con conseguente compromissione dello svolgimento dell’attività da parte della Incontri.
Quest’ultima, infatti, aveva ottenuto il parere positivo di compatibilità solo all’esito del ricorso avverso il silenzio dell’amministrazione e quindi con riferimento all’istanza già avanzata in epoca antecedente (luglio 2009) rispetto alle controinteressate.
Al riguardo non rileva infatti l’istanza presentata precedentemente dalla Apollo per la realizzazione di una nuova struttura, non essendo la stessa stata mai coltivata dalla controinteressata che ha optato poi, evidentemente, per la strada della riconversione.
Nè può sostenersi, come rilevato dalle controinteressate, che il procedimento di riconversione delle strutture in esubero (quelle gestite da Apollo e Questa Città ) debba necessariamente precedere quello di autorizzazione di nuove strutture.
In primo luogo, infatti, non vi è infatti alcun dato normativo che deponga in tal senso: la disposizione citata dalla controinteressata “Questa Città ” prevede la priorità delle riconversioni verso strutture assistenziali di cui vi sia il fabbisogno solo nell’ambito dei procedimenti per il trasferimento di strutture in altra ASL.
Inoltre, se è vero che la legislazione regionale (art. 12, commi 5 e 7 L.R. 4/2010) afferma che le strutture derivanti da riconversione possono accedere alla fase di accreditamento istituzionale, direttamente senza previamente ottenere il “parere di compatibilità col fabbisogno assistenziale psichiatrico”, la stessa normativa, facendo salva l’applicazione dell’art. 9, comma 2, L.R. 26/2006, ha disposto, ai fini dell’accreditamento, la verifica della funzionalità della struttura in base agli indirizzi di programmazione regionale come individuati all’atto dell’autorizzazione; quindi una successiva fase istruttoria che prevede l’acquisizione del parere sugli aspetti tecnico-sanitari e la verifica, da parte dei dipartimenti di salute mentale delle AA.SS.LL., del fabbisogno aziendale e della programmazione territoriale delle strutture riabilitative circa il rispetto di determinati standard.
In tale fase quindi la normativa sottopone esplicitamente le strutture ad ulteriore verifica del fabbisogno (art. 9, comma 2, L.R. 26/2006) in relazione al complessivo fabbisogno assistenziale psichiatrico, all’accertamento della funzionalità della struttura e ancora alla compatibilità con gli indirizzi della programmazione regionale, tanto che all’esito di tale fase, sulla base dei criteri fissati dalla Giunta Regionale, le strutture interessate possono procedere a eventuali riconversioni di attività eccedenti il fabbisogno in altre tipologie di strutture che dovessero risultare carenti.
Ne consegue che le strutture di cui trattasi non possono evidentemente sottrarsi al sindacato di merito sulla loro compatibilità con il sistema sanitario regionale come specificamente disciplinato e quindi con gli indirizzi e i criteri stabiliti nella conseguente programmazione territoriale nel settore di interesse (in tal senso Cons. Stato, sez. III, sent. n. 1275 del 2 marzo 2011), e che la riconversione delle attività eccedenti risulta espressamente condizionata dalla normativa in esame alla “carenza” delle altre tipologie di strutture, non potendo, pertanto, completamente obliterare tale verifica in nome della necessaria riutilizzazione delle attività e delle risorse umane esistenti.
Il fatto che il procedimento di riconversione sia snellito rispetto a quello ordinario non può quindi essere assimilato ad una disposizione che sancisca una precedenza rispetto alle istanze di autorizzazione ex novo.
Nè soccorre, in tal senso, il disposto dell’art. 4 del r.r. 3/2006, che individua come prioritaria l’azione di riequilibrio territoriale delle strutture sanitarie esistenti, riguardando la stessa la dislocazione dei presidi sul territorio e non coincidendo, pertanto, tale istanza con la riconversione delle strutture in altra tipologia.
Da ultimo va precisato che sono irrilevanti anche i provvedimenti di sospensione dei lavori avviati dalla Incontri e l’eventuale mutamento di indirizzo della struttura in progetto, trattandosi, da un lato, come detto, di procedimenti autonomi rispetto a quello relativo alla compatibilità territoriale, e restando indifferente rispetto a tale profilo, una volta localizzata l’attività in un preciso Comune, la collocazione territoriale della stessa in una zona piuttosto che in un’altra.
Il ricorso va quindi accolto, con annullamento degli atti impugnati e assorbimento degli ulteriori motivi di impugnazione, dei motivi aggiunti e degli altri motivi del ricorso incidentale.
Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo nei confronti della ASL e delle controinteressate, mentre ricorrono le ragioni che giustificano la compensazione nei rapporti tra ricorrente e Regione Puglia.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla gli atti impugnati;
respinge il ricorso incidentale avverso il parere di compatibilità del 16.4.2010;
condanna la ASL BA, in persona del legale rappresentante pro tempore, Apollo Soc.Coop. a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, Questa Città Coop.Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, alla rifusione in favore della ricorrente delle spese di lite, che si liquidano in complessivi euro 6.000 oltre accessori di legge, da ripartirsi in euro 2.000 oltre accessori a carico della ASL BA ed euro 4.000 oltre accessori a carico delle controinteressate in solido tra loro.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 4 ottobre 2012 con l’intervento dei magistrati:

Pietro Morea, Presidente
Giuseppina Adamo, Consigliere
Francesca Petrucciani, Referendario, Estensore