- Camera Amministrativa

1. Commercio, industria e turismo – Concessioni di esercizio di monopolio – Rivendite speciali – Ubicazione – Stazioni ferroviarie – Caratteri

2. Risarcimento del danno – Domanda risarcitoria – Danno patrimoniale – Riduzione del fatturato – Prova del danno – Perizia o dichiarazioni Irpef

1. Le rivendite speciali di generi di monopolio ubicate all’interno delle stazioni ferroviarie, nel fruire della deroga ai limiti di distanza e produttività stabiliti per le rivendite ordinarie, col cui ambito di utenza non devono interferire, non possono avere accesso diretto sulla pubblica via, nè possono esporre le relative insegne all’esterno della struttura ferroviaria (il TAR ha annullato la concessione rilasciata ad una rivendita avente accesso diretto sulla strada pubblica ed ubicata, peraltro, nella stazione ferroviaria di un Comune dotato di rivendite in esubero e proprio di fronte ad un altro esercizio di rivendita di generi di monopolio).

2. Non può essere accordata tutela risarcitoria allorchè il provvedimento impugnato sia stato immediatamente sospeso a seguito della concessione di ordinanza cautelare e non risulti assolto, mediante allegazione di apposita perizia o delle dichiarazioni Irpef, l’onere probatorio in merito alla significativa riduzione del fatturato, quale danno lamentato dal ricorrente (fattispecie di ricorso proposto da esercenti di rivendite di generi di monopolio in opposizione al rilascio di concessione ad altra rivendita ubicata nel medesimo Comune).

N. 01886/2012 REG.PROV.COLL.
N. 01818/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1818 del 2011, proposto da:
Addolorata Amelio, Thea Russo, Tommaso Salvia, Nicola Marino, rappresentati e difesi dall’avv. Benedetta Cuomo, con domicilio eletto presso Roberto D’Addabbo in Bari, via Abate Gimma, 147;

contro
Aams – Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato Ufficio Regionale Puglia, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distr.le Stato Di Bari, domiciliata in Bari, via Melo, 97; Ministero dell’Economia e delle Finanze, Aams – Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato;

nei confronti di
Alfonso Carella, rappresentato e difeso dall’avv. Federico Rutigliano, con domicilio eletto presso Federico Rutigliano in Bari, via A. Gimma N. 147;

per l’annullamento
a) del provvedimento n. 5976 del 08.11.2010, adottato dall’aams Ministero dell’Economia e delle Finanze – Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato – Ufficio regionale per la Puglia, successivamente conosciuto a seguito di accesso ex l. 241/90 e successive modificazioni ed integrazioni, con il quale veniva accolta l’istanza del sig. Carella Alfonso, tesa ad ottenere la concessione di una rivendita speciale di generi di monopolio a Picerno (pz) c/o stazione ff.ss., in via Albini snc;
b) di ogni altro atto presupposto, connesso e-o consequenziale che, in ogni caso, possa arrecare nocumento ai diritti di parte ricorrente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Aams – Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato Ufficio Regionale Puglia e di Alfonso Carella;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 ottobre 2012 il dott. Antonio Pasca e uditi per le parti i difensori avv. Roberto D’Addabbo, su delega dell’avv. B. Cuomo. avv. dello Stato G. Cassano e avv. F.sco Zizzari, su delega dell’avv. F. Rutigliano;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
I ricorrenti, tutti titolari di rivendite di generi di monopolio siti in Picerno e a brevissima distanza dall’esercizio commerciale del controinteressato Carella Alfonso, impugnano il provvedimento di cui in epigrafe, con cui l’Amministrazione dei Monopoli di Stato ha rilasciato al predetto Carella concessione per rivendita speciale di generi di monopolio, chiedendone l’annullamento e deducendo a supporto della domanda proposta i seguenti motivi di censura:
1) violazione e falsa applicazione di legge D.P.R. 1074/1958 e successive modificazioni ed integrazioni, in particolare art. 53 – violazione dell’art. 97 Cost. – carenza di istruttoria – erroneità dei presupposti – contraddittorietà – mancata valutazione delle risultanze istruttorie – erronea presupposizione – sviamento – perplessità ;
2) violazione dell’art. 97 Cost. – violazione della circolare 04/63406 del 25/9/2001, titolo II lett. c) – carenza assoluta di motivazione – violazione del giusto procedimento – violazione delle circostanze di fatto e di diritto – sviamento – carenza di istruttoria – erronea presupposizione – travisamento – perplessità ;
3) eccesso di potere per falsità o, quanto meno, erroneità dei presupposti – travisamento – carenza di istruttoria – carenza di motivazione – sviamento – perplessità .
Si è costituita in giudizio l’Amministrazione Ministero dell’Economia e Finanze – Amministrazione Monopoli di Stato, nonchè il controinteressato Carella, contestando le avverse deduzioni e chiedendo la reiezione del ricorso.
Con ordinanza di questo Tribunale n. 904/2011 del 17.11.2011 è stata accolta l’istanza cautelare proposta dai ricorrenti; tale ordinanza è stata confermata dal Consiglio di Stato Sez. IV con ordinanza 939/2012 del 28.2.2012.
Dopo il deposito di memorie e documentazione, all’Udienza dell’11 ottobre 2012 il ricorso è stato introitato per la decisione.
DIRITTO
Rileva il Collegio che il ricorso in esame è manifestamente fondato e meritevole di accoglimento.
Ed invero, l’impugnato provvedimento risulta frutto di un’attività amministrativa caratterizzata da macroscopica illegittimità sia sotto il profilo della palese violazione di leggi e regolamenti, sia sotto il profilo dell’eccesso di potere per travisamento dei fatti, contraddittorietà , difetto di istruttoria e falsa ed erronea presupposizione in fatto e in diritto.
Occorre anzitutto premettere in punto di fatto che il controinteressato Carella è titolare dell’attività – caffè ristorante – sito in locali di proprietà della rete ferroviaria italiana s.p.a. nella stazione ferroviaria di Picerno in virtù di contratto stipulato il 24.10.2005.
Il locale in questione, nella sua consistenza attuale (ampliamento della superficie a seguito di intervenuta stipulazione di un contratto integrativo di quello originario), presenta un ingresso accessibile dall’interno della stazione ferroviaria e ben due ingressi accessibili dall’esterno della stazione ferroviaria medesima, posti in corrispondenza di uno slargo o piazzetta della via Albini, sul quale risulta addirittura allocati tavoli sedie e strutture ombreggianti quale area commerciale pertinenziale del bar ristoro di che trattasi, con piena accessibilità e visibilità esterna, amplificata dalla specifica apposizione all’esterno di cartelli ed insegne non solo relativi all’attività di bar caffetteria e ristoro, ma anche all’attività di rivendita speciale di generi di monopolio, risultando apposta all’esterno l’insegna caratteristica della rivendita di tabacchi e generi di monopolio.
Ciò risulta non solo dalle incontestate affermazioni dei ricorrenti, ma anche sostanzialmente dalle stesse affermazioni del controinteressato e, soprattutto, dalla specifica e dettagliata documentazione fotografica dello stato dei luoghi, depositata dai ricorrenti e – anche essa – non oggetto di contestazione specifica (con conseguente inutilità di disporre c.t.u. sul punto).
Appare significativo evidenziare che il controinteressato, nella sua memoria difensiva depositata in occasione della Camera di Consiglio del 16.11.2011, abbia addirittura ritenuto di articolare le proprie difese attraverso una contestazione della distanza delle tabaccherie dei ricorrenti rispetto al proprio esercizio commerciale, come se – in sostanza – egli fosse titolare di rivendita ordinaria.
Rileva il Collegio che l’art. 17 della legge 1293/57 prevede che le rivendite di generi di monopolio debbano esporre all’esterno del locale l’insegna prescritta dall’Amministrazione.
Per quanto concerne le rivendite speciali poste all’interno di stazione ferroviaria – e come peraltro statuito dalla circolare ministeriale citata – le stesse, risultando ubicate all’interno delle strutture presso cui sono istituite, non possono avere ingressi diretti ed autonomi sulla pubblica via, nè tantomeno possono esporre l’insegna regolamentare all’esterno della struttura medesima, salvo che si tratti di rivendite speciali, istituite presso stazioni di servizio ed impianti di distribuzione carburanti.
Del tutto specioso e fuorviante appare in proposito l’astratto argomentare del controinteressato in ordine al rapporto tra norme di legge e norme regolamentari e circolari, atteso che l’illegittimità della attività amministrativa posta in essere si evince agevolmente e direttamente dalla normativa di riferimento, richiamata dagli stessi ricorrenti.
L’attività di vendita di generi di monopolio soggiace infatti ad una disciplina speciale idonea a determinare in modo pressochè esaustivo e vincolato i contenuti e le modalità dell’attività commerciale.
Così ad esempio, il titolare di una rivendita ordinaria non ha facoltà di esporre l’insegna, bensì vi è tenuto obbligatoriamente, così come vincolata e predeterminata risulta l’insegna medesima.
Le rivendite speciali sono istituite, al di fuori della rete ordinaria e, quindi, senza neanche rispetto della distanza minima da altre rivendite, all’interno di determinate strutture o impianti e ricorrendone i presupposti, laddove il fabbisogno ne giustifichi l’istituzione e qualora le esigenze degli utenti non possano essere soddisfatte da rivendite ordinarie.
Risulta pertanto intuitivo che la rivendita speciale, nell’ambito della sua limitata e specifica destinazione, non possa in alcun modo interferire con l’area di utenza delle rivendite ordinarie, con conseguente divieto di esposizione di insegna non soltanto se posta all’esterno della struttura o impianto presso il quale la rivendita speciale è istituita, ma anche se – ancorchè posta all’interno della struttura di riferimento – risulti comunque visibile anche dall’esterno, atteso che l’obbligo di apposizione dell’insegna all’esterno risulta previsto solo per le rivendite ordinarie e che nessuna norma attribuisce al titolare di rivendita speciale la facoltà di apposizione del cartello.
Tale interpretazione è l’unica conforme alla normativa anche regolamentare di riferimento, nonchè conforme allaratio legis e ai principi che ispirano la materia.
La circolare n. 04/63406 del 25.9.2001 alla lettera c) prevede espressamente: “le rivendite speciali debbono essere ubicate all’interno delle strutture presso cui vengono istituite e non possono avere ingressi diretti ed autonomi sulla pubblica via”; alla lett. a) la medesima circolare, nel derogare ai limiti di distanza e produttività previsti per le rivendite ordinarie con riferimento alle rivendite speciali ubicate presso le stazioni ferroviarie, espressamente subordina tale deroga alla necessità che la rivendita speciale in questione “sia ubicata all’interno della relativa struttura e non abbia accesso diretto e autonomo dalla pubblica via”.
Da quanto sopra discende l’evidente illegittimità del provvedimento impugnato, obiettivamente considerato.
Ciò premesso, risulta quantomeno singolare la circostanza che in sede di rilascio della concessione per rivendita speciale l’Amministrazione dei Monopoli di Stato abbia completamente travisato gli atti istruttori che evidenziavano invece in maniera chiara ed evidente il difetto di tutti i presupposti per il rilascio del titolo, concludendo pertanto illegittimamente per l’accoglimento dell’istanza del controinteressato.
Peraltro l’Amministrazione con nota del 23.9.2010 aveva già comunicato al controinteressato i giustificati motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza. Sulla base delle controdeduzioni del Carella, pervenute il 6.10.2010, l’Amministrazione non ha neanche avviato ulteriore istruttoria significativa, atteso che l’unico provvedimento istruttorio richiamato nell’impugnato provvedimento e posto a base dell’accoglimento dell’istanza è costituito dalla relazione di funzionari della stessa Amministrazione a seguito di sopralluogo, atto datato 3.9.2010 e, quindi, antecedente rispetto alla data di proposizione delle controdeduzioni del Carella, nonchè atto istruttorio che specificamente aveva supportato in senso conforme il preavviso di diniego.
Nella relazione del 3.9.2010 si legge invero che “il locale possiede un ingresso dal lato dei binari e due porte dal lato esterno”, laddove nell’impugnato provvedimento si legge: “viste le risultanze del sopralluogo ¦ in data 3.9.2010 dal quale risulta come il locale proposto fa parte della struttura della stazione e non ha accesso diretto ed autonoma dalla pubblica via”.
In presenza della chiara attestazione dei funzionari istruttori dell’esistenza di ben due porte d’accesso dal lato esterno, di certo non poteva ritenersi sufficiente a superare le ragioni ostative all’accoglimento dell’istanza la circostanza che il Carella avesse dichiarato a verbale trattarsi di mere uscite di sicurezza, trattandosi appunto di dichiarazione della parte interessata, peraltro ampiamente contraddette non solo dalla relazione dei funzionari istruttori e dalla documentazione fotografica, ma anche e soprattutto da tutta una serie di atti istruttori precedenti.
Ed invero, nella relazione espletata dalla Guardia di Finanza in epoca precedente ma con riferimento alla medesima struttura, in data 4.5.2010, risulta chiaramente evidenziato che “il locale è situato su strada principale”e che “il locale si trova presso la stazione ferroviaria di Picerno, la rivendita verrebbe istituita presso codesti locali che godono di accesso diretto e autonoma dalla pubblica via”.
Nel parere reso dalla Fit in data 21.5.2010 risulta altresì evidenziato “non per ultimo l’accesso al bar non è ubicato sull’area prospiciente i binari ma direttamente da strada e pertanto accessibile a chiunque e non soltanto ai viaggiatori”.
Analoga dichiarazione è contenuta nella istruttoria del 13.5.2010 (ingresso diretto e autonomo da pubblica via) e in quella del 10.6.2010, nella quale si evidenzia non solo l’accesso sulla strada, ma altresì la circostanza che risultino attive ben cinque rivendite ordinarie, in netto esubero rispetto alle dimensioni del Comune di Picerno, nonchè la circostanza che la rivendita n. 5 risulta ubicata di fronte all’esercizio del controinteressato.
Sulla base dei precedenti atti istruttori, peraltro, con precedente provvedimento del 23.9.2010 era già stata respinta identica istanza proposta dal controinteressato, rilevandosi altresì l’insussistenza di “particolari ed eccezionali esigenze di servizio da soddisfare tramite l’impianto di una rivendita speciale, considerata anche la presenza, a breve distanza,della rivendita n. 5 in via Albini 129, provvista anche di distributore automatico di generi di monopolio. E tale scarsa necessità è testimoniata anche dai dati contabili prodotto dalla S.V., dai quali si evince una frequentazione non rilevante dell’attività “.
L’impugnato provvedimento risulta quindi viziato oltre che per travisamento ed erronea presupposizione, anche per contraddittorietà rispetto a precedenti provvedimenti, stante l’immutata situazione già oggetto di accertamento e di valutazione.
Peraltro, le circostanze di cui sopra risultano anche corroborate dalla relazione di perizia tecnica giurata a firma del geom. Magnocco depositata dai ricorrenti in data 7.9.2012, nella quale viene altresì evidenziato il profilo di danno economico subito dai ricorrenti in conseguenza dell’attivazione della rivendita speciale di che trattasi.
Il ricorso va dunque accolto con conseguente annullamento dell’atto di cui in epigrafe.
Risulta viceversa infondata l’azione risarcitoria proposta dai ricorrenti, sia in considerazione del fatto che l’impugnato provvedimento è stato tempestivamente sospeso nella sua efficacia con ordinanza cautelare di questo Tribunale del 17.11.2011, confermata dal Consiglio di Stato, Sez. IV, con ordinanza 904/2011, provvedimenti idonei ad elidere il protrarsi della situazione dannosa denunciata, sia per difetto di puntuale assolvimento dell’onere di prova anche in ordine all’an, atteso che non risulta documentata – anche nella relazione di perizia giurata – una significativa contrazione del fatturato nè risultano prodotte le dichiarazioni IRPEF precedenti e successive.
Tale domanda va dunque respinta e disattesa.
Le spese che, anche in considerazione della parziale soccombenza dei ricorrenti in ordine alla domanda risarcitoria, si liquidano in complessivi euro 2.000,00, per spese diritti ed onorari oltre accessori di legge, seguono la soccombenza e vanno dunque poste a carico dell’Amministrazione resistente e del controinteressato nella misura di euro 1.000,00 cadauno, con vincolo di solidarietà .
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Bari Sezione Seconda definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie quanto all’azione impugnatoria e, per l’effetto, annulla il provvedimento di cui in epigrafe; lo respinge quanto all’azione risarcitoria.
Condanna l’Amministrazione resistente e il controinteressato in solido fra loro al rimborso in favore dei ricorrenti delle spese di giudizio, che si liquidano in complessivi euro 2.000,00, per spese diritti ed onorari oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 11 ottobre 2012 con l’intervento dei magistrati:

Sabato Guadagno, Presidente
Antonio Pasca, Consigliere, Estensore
Desirèe Zonno, Primo Referendario