1. Processo amministrativo – Giudizio impugnatorio – Interesse  ricorrere – Atto impugnabile  – Circolare – Esclusione  


2. Elezioni amministrative – Premio di maggioranza ex art. 73 TUEL – Applicazione – Criterio

1. La circolare, quale atto con mero valore interpretativo e  relativamente vincolante, non ha efficacia lesiva e, quindi, l’omessa impugnazione della stessa giammai può comportare l’inammissibilità  del ricorso.


2. La percentuale del 60 per cento, prevista dall’art. 73, comma 10, del D. L.vo n. 267/2000 quale premio di maggioranza per la lista o la coalizione vincente, deve intendersi non quale limite massimo ma come soglia minima per la governabilità  dell’ente, con la conseguenza che tale percentuale, ove ricorrano i presupposti, ben può essere superata. Tale opzione interpretativa è suffragata sia dal dato testuale (la norma usa la locuzione “almeno il 60 per cento”) sia dalla lettura sistematica della disposizione, visto che alla minoranza non viene assicurato il 40 per cento dei seggi disponibili ma i seggi “restanti”.


Le sentenze nn. 1829 e 1830/2012 hanno una massima identica.


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Vedi Cons. St., sez. V, sentenza 4 settembre 2013, n. 4417 – 2013, ric. n. 8155 – 2013; vedi anche per la sentenza n. 1829 – 2012 il ric. n. 8063 – 2012 concluso con sentenza 3 giugno 2013, n. 3025 – 2013; per la sentenza n. 1830 il ric. n. 8707 – 2012
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N. 01828/2012 REG.PROV.COLL.
N. 01021/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1021 del 2012, proposto da: 
Giuseppe Maiorano, rappresentato e difeso dall’avv. Aldo Loiodice, con domicilio eletto presso Aldo Loiodice in Bari, via Nicolai, 29; 

contro
Comune di Bitonto; Ufficio Centrale Elettorale, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distr.le Stato Di Bari, domiciliata in Bari, via Melo, 97; 

nei confronti di
Domenico Nacci; Luigi Febbrile, rappresentato e difeso dall’avv. Ugo Patroni Griffi, con domicilio eletto presso Ugo Patroni Griffi in Bari, piazza Luigi di Savoia, 41/A; 

per l’annullamento
dell’atto di proclamazione degli eletti a consigliere comunale del comune di bitonto dell’11.06.2012 (verbale dell’ufficio elettorale centrale dell’11.06.2012, modello n. 300-bis/ar), relativo alle lezioni comunali di bitonto del 6 e 7 maggio 2012 e in turno di ballottaggio del 20 e 21 maggio 2012, nonchè di ogni altro atto presupposto, connesso e dipendente, ivi compresi i verbali delle attività  dell’ufficio elettorale centrale a seguito del turno di ballottaggio (modello n. 300-bis/ar), ove attribuiscono alla coalizione del sindaco eletto 15 seggi in luogo dei 14 dovuti, assegnando il 15° seggio (in ordine di quozienti) alla lista “Italia dei valori – di pietro” (lista n. 15) e proclamando erroneamente consigliere comunale il dott. Domenico Nacci;
nonchè, ove occorra:
del provvedimento del Consiglio Comunale di Bitonto n. 15 del 26.06.2012, recante nomina a consigliere comunale in luogo del ricorrente dott. Luigi Febbrile, adottato dall’Amministrazione Comunale a seguito della cessazione dalla carica di consigliere comunale del dott. Nacci Domenico, nominato assessore nella giunta del comune di bitonto dal sindaco Abbaticchio;
e per la conseguente proclamazione
a consigliere comunale del candidato sig. Giuseppe Maiorano, primo non eletto della lista “Paolo Intini Sindaco” – lista n. 2, in luogo del già  proclamato consigliere dott. Domenico Nacci della lista “Italia dei valori – Di Pietro” – lista n. 15, nonchè del consigliere dott. Luigi Febbrile (della medesima lista “Italia dei valori – Di Pietro”), proclamato consigliere in sostituzione del dott. Nacci, nominato assessore comunale;
 

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Luigi Febbrile e di Ufficio Centrale Elettorale;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 ottobre 2012 il dott. Antonio Pasca e uditi per le parti i difensori avv. Pasquale Procacci, su delega dell’avv. A. Loiodice e avv. Ugo Patroni Griffi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO
Con il ricorso in esame, Maiorano Giuseppe chiede l’annullamento e la correzione dell’atto di proclamazione degli eletti a Consigliere comunale del Comune di Bitonto dell’11.6.2012 relativo alle elezioni comunali del 6 e 7 .5.2012 con turno di ballottaggio del 20 e 21.5.2012, nonchè gli atti connessi e presupposti, nonchè della delibera C.C. di Bitonto n. 15 del 26.6.2012, recante nomina a Consigliere comunale del dott. Febbrile Luigi, disposta dalla’Amministrazione comunale a seguito della cessazione dalla carica di consigliere comunale del dott. Nacci Domenico, nominato assessore nella Giunta del medesimo Comune.
Il ricorrente chiede conseguentemente l’accertamento del suo diritto ad essere nominato consigliere comunale in luogo del dott. Nacci e, in sua vece, del neo nominato dott. Febbrile.
Il ricorrente, nella tornata elettorale del 6 e 7.5.2012, è stato candidato al Consiglio Comunale del Comune di Bitonto nella lista n. 2 “Paolo Intini Sindaco”, collegata alla candidatura a sindaco del Prof. Intini.
Poichè a seguito del primo turno nessun candidato a sindaco ha ottenuto numero sufficiente di voti per l’elezione, si è pervenuti al ballottaggio, tenutosi il 20 e 21.5.2012, a seguito del quale è stato proclamato Sindaco Abbaticchio Michele.
Sulla base dei dati elettorali sono stati assegnati dall’ufficio elettorale centrale n. 15 seggi alla coalizione collegata al Sindaco eletto, in applicazione del premio di maggioranza, al fine di conseguire il 60% dei 24 seggi disponibili, mentre i restanti 9 seggi sono stati assegnati alle altre coalizioni, tra cui quella cui appartiene il ricorrente.
Il ricorrente ha ottenuto il maggior numero di consensi nella propria lista (198), ma non è stato proclamato consigliere comunale perchè alla lista di appartenenza non è stato attribuito neanche un seggio.
Il ricorrente pertanto contesta la legittimità  della determinazione dell’ufficio elettorale centrale di assegnazione del quindicesimo seggio alla coalizione collegata al sindaco Abbaticchio, seggio concretamente assegnato al dott. Nacci, quale secondo candidato più suffragato nella lista n. 15 “Italia dei valori – Di Pietro”; a seguito della nomina del Nacci ad assessore comunale, tale seggio in contestazione è stato attribuito al dott. Febbrile.
Assume in particolare il ricorrente che l’attribuzione del quindicesimo seggio alla coalizione collegata al sindaco Abbaticchio avrebbe determinato un superamento della quota percentuale del 60% del numero complessivo di seggi di Consigliere Comunale prevista dal c.d. premio di maggioranza, atteso che l’attribuzione di tale seggio (15/24) determinerebbe una percentuale di seggi pari al 62,5%, con conseguente violazione del limite massimo del 60%, premio di maggioranza, stabilito come soglia di governabilità  dall’art. 73 del T.U.E.L..
Assume quindi il ricorrente che alla coalizione di maggioranza si sarebbero dovuti attribuire solo 14 seggi e che l’attribuzione del quindicesimo seggio all’altra coalizione, quella collegata al Sindaco Paolo Intini, in applicazione del metodo d’Hondt, avrebbe determinato la nomina del ricorrente a consigliere comunale, essendo il candidato più suffragato.
Si è costituito in giudizio l’ufficio elettorale centrale a mezzo dell’Avvocatura dello Stato, chiedendo dichiararsi il difetto di legittimazione passiva dell’ufficio elettorale centrale.
Si è altresì costituito in giudizio il controinteressato Febbrile Luigi, contestando le avverse deduzioni e chiedendo la reiezione del ricorso.
Dopo il deposito di memoria conclusiva da parte del ricorrente, il ricorso, all’udienza del 25 ottobre 2012 (giusta decreto presidenziale 343/2012), è stato introitato per la decisione.
DIRITTO
Va anzitutto disattesa e respinta l’eccezione di inammissibilità  del ricorso per omessa impugnazione della circolare ministeriale del Ministero dell’Interno n. 8/2012, trattandosi appunto di circolare con valore meramente interpretativo e relativamente vincolante.
Quanto al merito il ricorso è infondato e non meritevole di accoglimento.
Le pur pregevoli argomentazioni offerte dal ricorrente a sostegno della propria tesi, relativamente all’interpretazione della norma di cui all’art. 73 T.U.E.L. non sono condivise dal Collegio.
La questione proposta all’esame del Collegio attiene direttamente all’esegesi della norma citata, oggetto di un evidente contrasto giurisprudenziale.
La tesi del ricorrente richiama espressamente uno specifico e più recente arresto giurisprudenziale, rappresentato dalla sentenza Consiglio di Stato, Sez. V, 21.5.2012, n. 2928.
L’art. 73 del TUEL approvato con d. lgs. n. 267 del 2000 (recante la disciplina per il rinnovo del consiglio comunale e l’elezione del sindaco nei comuni con più di 15.000 abitanti), al comma 10, stabilisce che “Qualora un candidato alla carica di sindaco sia proclamato eletto al primo turno, alla lista o al gruppo di liste a lui collegate che non abbia già  conseguito, ai sensi del comma 8, almeno il 60 per cento dei seggi del consiglio, ma abbia ottenuto almeno il 40 per cento dei voti validi, viene assegnato il 60 per cento dei seggi, semprechè nessuna altra lista o altro gruppo di liste collegate abbia superato il 50 per cento dei voti validi. Qualora un candidato alla carica di sindaco sia proclamato eletto al secondo turno, alla lista o al gruppo di liste ad esso collegate che non abbia già  conseguito, ai sensi del comma 8, almeno il 60 per cento dei seggi del consiglio, viene assegnato il 60 per cento dei seggi, semprechè nessuna altra lista o altro gruppo di liste collegate al primo turno abbia già  superato nel turno medesimo il 50 per cento dei voti validi. I restanti seggi vengono assegnati alle altre liste o gruppi di liste collegate ai sensi del comma 8”.
La quota percentuale del 60%, o premio di maggioranza, viene attribuito ove non autonomamente conseguito da una coalizione e costituisce pertanto il limite – soglia individuato dal legislatore al fine di garantire la governabilità  dell’ente locale.
Nel citato precedente giurisprudenziale si legge: “La norma, come risulta dal dato testuale, fissa nel 60% dei seggi del consiglio il limite massimo del c.d. premio di maggioranza o di governabilità . ¦. In conclusione, va affermato che la percentuale del 60% dei seggi esprime il numero massimo dei seggi attribuibili a titolo di premio di governabilità , sicchè non si può far luogo ad alcun arrotondamento dei decimali all’unità  superiore, non potendo mai essere superata per effetto dei decimali la percentuale del 60% dei seggi attribuibili alla coalizione collegata al sindaco vincente.
Da ciò l’infondatezza della rivendicazione del ricorrente di un ulteriore seggio per arrotondamento all’unità  superiore della cifra decimale (14,4) espressa dal calcolo aritmetico del 60% di 24.
Infatti, tale arrotondamento all’unità  superiore comporterebbe l’attribuzione alla coalizione collegata al sindaco vincente di un ulteriore seggio con superamento del limite invalicabile del 60% dei seggi attribuibili a detta coalizione nelle condizioni previste dalla legge”.
Ritiene viceversa il Collegio che l’individuazione della percentuale del 60% come premio di maggioranza debba intendersi non già  come limite massimo, bensì come soglia minima per la governabilità  dell’ente, in ragione dell’inequivoca base testuale della norma, significata dalla locuzione “almeno il 60%…” nonchè in ragione di una interpretazione sistematica della norma conforme alla sua ratio legis.
Tale orientamento risulta confortato da precedenti giurisprudenziali quali Cons. Stato, Sez. V, 1.3.2012, n. 1197; Cons. Stato, Sez. V, 18.4.2012, n. 2260; Cons. Stato, Sez. V, 14.5.2010, n. 3021.
Nella citata sentenza C.d.S., Sez. V, 1197/2012 si legge: “L’appellante contesta sostanzialmente l’attribuzione alla coalizione di liste, collegate al sindaco risultato eletto al turno di ballottaggio, di un numero di seggi superiore al 60%, ritenendo tale percentuale un limite massimo e non superabile, per cui l’Ufficio elettorale centrale avrebbe dovuto assegnare alla coalizione di maggioranza 19 dei 32 seggi, arrotondando per difetto la cifra di 19,2.
L’assunto non può trovare accoglimento perchè l’ Ufficio elettorale ha applicato correttamente la legge, non potendo, nel caso in questione procedere, così come richiesto dall’appellante, all’arrotondamento per eccesso della cifra decimale se superiore a 50 centesimi e per difetto nel caso contrario.
Quando tale criterio è applicabile nelle elezioni amministrative, ciò è espressamente previsto dal T.U.E.L., come esplicitato dall’art. 71, comma 8, relativamente alla elezione del sindaco e del consiglio comunale nei comuni sino a 15000 abitanti; dall’art. 75, comma 8 per la elezione del consiglio provinciale; dall’art. 73, comma 1, per la elezione del consiglio comunale nei comuni con popolazione superiore a 15000 abitanti, limitatamente però al numero minimo e massimo dei candidati che devono essere compresi nelle liste elettorali, senza che ciò sia invece previsto in ordine al riparto dei seggi tra le liste che ne hanno titolo.
Come correttamente argomentato dall’Ufficio centrale elettorale, tenuto conto, nel caso in esame, che la percentuale del 60% dei seggi da assegnare in virtù del premio di maggioranza corrisponde a 19,2 consiglieri, l’eventuale arrotondamento per difetto sarebbe contrario alla lettera e alla “ratio” della norma.
Il comma 10 dell’art. 73 del T.U.E.L. impone infatti che la soglia da ritenere tassativa, del 60% dei seggi sia raggiunta comunque, anche in sede di ballottaggio, mentre è utile rilevare che nel caso di elezione del sindaco al primo turno, lo stesso comma prevede che ” alla lista o al gruppo di liste a lui collegate che non abbia già  conseguito, ai sensi del comma 8, almeno il 60% dei seggi, ma abbia ottenuto almeno il 40% dei voti validi, viene assegnato il 60% dei seggi¦”.
L’arrotondamento per difetto dei seggi da assegnare alla coalizione di liste del candidato sindaco vincente non consentirebbe di raggiungere la percentuale minima di seggi alle stesse riservati dalla legge e ciò non corrisponderebbe nè alla “ratio”della norma, nè alla volontà  del legislatore, rivolta a perseguire il fine fondamentale della migliore governabilità  dei medi e grandi comuni”.
Deve peraltro considerarsi che l’opzione interpretativa condivisa dal Collegio deriva anche da una lettura sistematica dell’art. 73 comma 10 D.Lgs. cit., il quale non prevede una riserva del 40% dei seggi come provvista minima per la minoranza, prevedendo in favore della minoranza l’assegnazione dei restanti seggi, ovvero dei seggi che risultino disponibili dopo l’applicazione del premio di maggioranza del 60%, essendo evidente che la ratio legis perseguita è volta a garantire prioritariamente il principio di governabilità , prevedendosi infatti implicitamente la possibilità  che alla maggioranza venga attribuita una quota inferiore al 40% del totale.
Il ricorso va dunque respinto, assorbita ogni altra questione.
La natura controversa della questione proposta, significata dai contrasti giurisprudenziali sopra citati, giustifica ampiamente la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia di Bari – Sezione Seconda – definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate tra tutte le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 25 ottobre 2012 con l’intervento dei magistrati:
 
 
Sabato Guadagno, Presidente
Antonio Pasca, Consigliere, Estensore
Desirèe Zonno, Primo Referendario
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 25/10/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)