- Camera Amministrativa

Processo amministrativo – Legittimazione a ricorrere e resistere – Legitimatio ad causam e titolarità del rapporto controverso – Distinzione – Conseguenza

La “legitimatio ad causam”, attiva e passiva, consiste nella titolarità del potere e del dovere di promuovere o subire un giudizio in ordine al rapporto sostanziale dedotto in causa, mediante la deduzione di fatti in astratto idonei a fondare il diritto azionato, secondo la prospettazione dell’attore, prescindendo dall’effettiva titolarità del rapporto dedotto in causa, con conseguente dovere del giudice di verificarne l’esistenza in ogni stato e grado del procedimento; da essa va tenuta distinta la titolarità della situazione giuridica sostanziale, attiva e passiva, per la quale non è consentito alcun esame d’ufficio, poichè la contestazione della titolarità del rapporto controverso si configura come una questione che attiene al merito della lite e rientra nel potere dispositivo e nell’onere deduttivo e probatorio della parte interessata; segue da ciò che la legittimazione ad agire o a contraddire, quale condizione all’azione, si fonda sulla mera allegazione fatta in domanda, sicchè una concreta ed autonoma questione intorno ad essa si delinea solo quando l’attore faccia valere un diritto altrui, prospettandolo come proprio, ovvero pretenda di ottenere una pronunzia contro il convenuto pur deducendone la relativa estraneità al rapporto sostanziale controverso.

N. 01528/2012 REG.PROV.COLL.
N. 01121/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1121 del 2009, proposto da Photonica s.r.l., rappresentata e difesa dagli avv.ti Mario Busiri Vici e Alessandra Ruggiero, con domicilio eletto presso lo studio Altamura in Bari, via Argiro, 90;

contro
Comune di Orta Nova, rappresentato e difeso dall’avv. Roberto Ruocco, con domicilio eletto presso l’avv. Raffaele de’ Robertis in Bari, via Davanzati, 33;
Ministero dello Sviluppo Economico;
Ministero per i Beni e le Attività Culturali;
Regione Puglia;
Provincia di Foggia;

nei confronti di
Enel s.p.a.;

per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia,
– dei provvedimenti prot. n. 9714 del 24.4.2009, prot. n. 9715 del 24.4.2009, prot. n. 9542 del 23.4.2009, prot. n. 9581 del 23.4.2009, prot. n. 9588 del 23.4.2009, prot. n. 9220 del 21.4.2009, prot. n. 9580 del 23.4.2009, prot. n. 9541 del 23.4.2009, prot. n. 9540 del 23.4.2009 con i quali il Comune di Orta Nova sospendeva l’efficacia delle denunce di inizio attività descritte in ricorso;
– delle note prot. n. 11985 del 19.5.2009, prot. n. 11987 del 19.5.2009, prot. n. 11982 del 19.5.2009 con le quali lo stesso Comune esprimeva parere “… non favorevole ¦” alla realizzazione del cavidotto inerente gli impianti fotovoltaici per non avere la ricorrente adempiuto a precedenti richieste di integrazione documentale in relazione a DIA pienamente efficaci e mai poste nel nulla;
– del regolamento comunale per la realizzazione di impianti fotovoltaici di potenza superiore a 40 Kw;
– della delibera del Consiglio del Comune di Orta Nova n. 8 del 2 aprile 2009 con il quale detto regolamento è stato approvato;
– nonchè dello schema di convenzione allegato al regolamento;
– di ogni altro atto presupposto, inerente e/o consequenziale, anche se non conosciuto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Orta Nova;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Francesco Cocomile e uditi nell’udienza pubblica del giorno 30 maggio 2012 per le parti i difensori avv.ti Alessandra Ruggiero e Roberto Ruocco;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO
L’odierna ricorrente Photonica s.r.l. impugna i provvedimenti con i quali il Comune di Orta Nova ha sospeso l’efficacia delle denunce di inizio attività presentate in relazione alla realizzazione di impianti fotovoltaici, le note con cui l’Amministrazione comunale ha espresso parere non favorevole alla esecuzione del cavidotto ed il regolamento comunale per la realizzazione di impianti fotovoltaici di potenza superiore a 40 Kw.
Sostiene di aver presentato al Comune di Orta Nova, in qualità di mandataria di GSF Capital Italy s.r.l. (firmataria delle DIA), i progetti in esame.
Deduce le doglianze così sinteticamente riassumibili:
1) violazione degli artt. 22 e 23 del d.p.r. n. 380 del 2001, nonchè dell’art. 19 legge della n. 241 del 1990; violazione degli artt. 3 e 7 della legge n. 241 del 1990; violazione della legge Regione Puglia n. 25 del 2008; violazione del principio di partecipazione e trasparenza; eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, sviamento della causa tipica dell’atto; violazione del principio di tipicità e legalità degli atti amministrativi: il Comune di Orta Nova avrebbe sospeso con i provvedimenti gravati l’efficacia delle denunce di inizio attività successivamente allo spirare del termine entro cui l’Amministrazione può far uso del potere inibitorio, essendo consentito al più, in tale fase, l’esercizio del potere di autotutela; non avrebbe comunicato l’avvio dei procedimenti come imposto dall’art. 7 della legge n. 241 del 1990; avrebbe adottato provvedimenti non adeguatamente motivati circa il presupposto dell’interesse pubblico al ritiro dell’atto che solo legittima l’Amministrazione ad agire in autotutela; avrebbe preteso una atipica integrazione documentale a fronte di titoli edificatori già definitivamente formatisi per silenzio assenso; avrebbe espresso parere sfavorevole riguardo al cavidotto sulla base di inappropriate considerazioni legate alla realizzabilità dell’impianto;
2) violazione di legge e segnatamente dell’art. 23, comma 2 del d.p.r. n. 380 del 2001; violazione del principio tempus regit actum; eccesso di potere per illogicità macroscopica: l’Amministrazione – secondo la prospettazione di parte ricorrente – con i provvedimenti gravati pretende di applicare retroattivamente, in violazione del principio tempus regit actum, il nuovo regolamento comunale (i.e. delibera consiliare n. del 2 aprile 2009) a fattispecie ormai definitivamente consolidatesi;
3) violazione degli artt. 1 e 3 della legge n. 241 del 1990; violazione del divieto di non aggravamento del procedimento; eccesso di potere per sviamento della causa tipica dell’atto, macroscopica illogicità , travisamento dei presupposti di fatto e di diritto; violazione dell’art. 14 del dlgs n. 387 del 2003; incompetenza: la ricorrente contesta la immotivata richiesta di integrazione documentale fondata sulla base del sopravvenuto regolamento (illegittimamente applicato in via retroattiva) con riferimento a titoli edilizi ormai definitivi;
4) violazione dell’art. 12 del dlgs n. 387 del 2003; violazione del principio di semplificazione dei procedimenti in materia di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili; ingiustizia manifesta; disparità di trattamento; contrasto con precedenti momenti/determinazioni della stessa Amministrazione: la legislazione (nazionale e comunitaria) si muove nell’ottica della semplificazione del procedimento contro cui viceversa si porrebbe la censurata sospensione delle denunce di inizio attività ;
5) quanto all’impugnativa del regolamento comunale, violazione degli artt. 22 e 23 del d.p.r. n. 380 del 2001; violazione degli artt. 41 e 117 della Costituzione; violazione dell’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale; violazione del principio di libero accesso al mercato; violazione dell’art. 12, comma 6 del dlgs n. 387 del 2003 e dell’art. 1, comma 4 della legge n. 239 del 2004 in combinato disposto con l’art. 117 della Costituzione; incompetenza; violazione degli obblighi di cui alla direttiva comunitaria 2001/77/CE; violazione dei principi di cui al dlgs n. 387 del 2003 e degli interessi nazionali ad esso sottesi: la ricorrente censura l’applicazione in via retroattiva del citato regolamento comunale che incide in modo illegittimo sulla libertà di iniziativa economica e su materie riservate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato ovvero concorrente Stato/Regioni; il regolamento contemplerebbe, inoltre, il pagamento di oneri in contrasto con il divieto di imposizione di misure di compensazione di cui all’art. 12, comma 6 del dlgs n. 387 del 2003; il punto 5 del regolamento avrebbe statuito un inammissibile divieto generalizzato di localizzazione di impianti fotovoltaici per ampie porzioni del territorio comunale in contrasto con la direttiva comunitaria 2001/77/CE e con i principi desumibili dal dlgs n. 387 del 2003.
Si costituiva l’Amministrazione comunale, resistendo al gravame.
Ciò premesso in punto di fatto, ritiene questo Collegio che il ricorso debba essere dichiarato inammissibile.
Invero, la società Photonica è sfornita di titolarità attiva rispetto alla posizione giuridica soggettiva azionata nel presente giudizio.
La stessa (su cui gravava il relativo onere probatorio) non ha dimostrato il proprio titolo ad agire in giudizio, posto che non ha presentato le denunce di inizio attività (prodotte invece da GSF Capital Italia s.r.l.) e non ha dimostrato nè il mandato di GSF, nè il proprio diritto di concessione sugli impianti o sulle aree su cui dovrebbero sorgere gli impianti.
Rileva, a tal riguardo, Cons. Stato, Sez. V, 16 giugno 2009, n. 3891: «La “legitimatio ad causam”, attiva e passiva, consiste nella titolarità del potere e del dovere di promuovere o subire un giudizio in ordine al rapporto sostanziale dedotto in causa, mediante la deduzione di fatti in astratto idonei a fondare il diritto azionato, secondo la prospettazione dell’attore, prescindendo dall’effettiva titolarità del rapporto dedotto in causa, con conseguente dovere del giudice di verificarne l’esistenza in ogni stato e grado del procedimento; da essa va tenuta distinta la titolarità della situazione giuridica sostanziale, attiva e passiva, per la quale non è consentito alcun esame d’ufficio, poichè la contestazione della titolarità del rapporto controverso si configura come una questione che attiene al merito della lite e rientra nel potere dispositivo e nell’onere deduttivo e probatorio della parte interessata; segue da ciò che la legittimazione ad agire o a contraddire, quale condizione all’azione, si fonda sulla mera allegazione fatta in domanda, sicchè una concreta ed autonoma questione intorno ad essa si delinea solo quando l’attore faccia valere un diritto altrui, prospettandolo come proprio, ovvero pretenda di ottenere una pronunzia contro il convenuto pur deducendone la relativa estraneità al rapporto sostanziale controverso.».
Dalle denunce di inizio attività presentate da GSF (cfr. in particolare le dichiarazioni rese in calce alle stesse) la società Photonica risulta essere unicamente soggetto destinatario delle comunicazioni d’ufficio nei rapporti con l’Amministrazione comunale.
Al fine di dimostrare la titolarità attiva di Photonica, non rileva, diversamente da quanto evidenziato da parte ricorrente, la circostanza dell’invio alla stessa Photonica dei provvedimenti gravati, proprio in considerazione del fatto che la suddetta società – come visto – era indicata, in calce alle DIA presentate da GSF, quale soggetto destinatario delle comunicazioni d’ufficio.
Parimenti, priva di rilievo è la circostanza – riferita dalla deducente nella memoria difensiva depositata in data 5 gennaio 2012 – secondo cui la DIA del 22.6.2009 relativa all’impianto denominato Musci da realizzarsi in contrada La Ficora (foglio 35 – particella 626), così come la DIA del 22.6.2009 relativa all’impianto denominato Musci da realizzarsi sempre in contrada La Ficora (foglio 35 – particella 627), sono corredate da dichiarazioni sostitutive del 22.6.2009 di atto notorio rilasciate da Photonica ed attestanti la nomina, da parte della stessa ricorrente, di GSF quale titolare della denuncia di inizio attività per l’installazione degli impianti fotovoltaici.
Tali dichiarazioni, infatti, non costituiscono auto-attribuzioni a Photonica della titolarità delle due denunce di inizio attività presentate da GSF (rispetto alle quali la deducente resta comunque estranea).
E’ pur vero che, con riferimento ai due fondi in esame (foglio 35, particelle n. 626 e n. 627), vengono prodotti dalla interessata contratti preliminari del 13.6.2008 di vendita ove Photonica figura quale “promissario acquirente”.
Tuttavia, nelle relative denunce di inizio attività presentate da GSF (cfr. allegati 10 e 29 del ricorso introduttivo) è sempre GSF che si qualifica “promissario acquirente” dei fondi in questione.
Pertanto, la posizione giuridica di Photonica rispetto ai due fondi de quibus (ed a maggior ragione rispetto agli altri fondi su cui dovrebbero realizzarsi gli impianti per cui è causa) resta ambigua. Non risulta, conseguentemente, dimostrata in modo certo la titolarità della posizione giuridica soggettiva che Photonica intende far valere nel presente giudizio.
Dalle argomentazioni espresse in precedenza discende la declaratoria di inammissibilità del ricorso.
Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Sez. I, definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.
Condanna la ricorrente Photonica s.r.l., al pagamento delle spese di giudizio in favore del Comune di Orta Nova, liquidate in complessivi € 3.000,00, oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 30 maggio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente
Savio Picone, Primo Referendario
Francesco Cocomile, Referendario, Estensore